Herausgabe der Patientenakte der Psychiatrischen Universitätspoliklinik für Kinder und Jugendliche und der Jugendpersonalakte der Jugendanwaltschaft (BGer 2C_1024/2021 vom 2. November 2022)

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 29. März 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.

1.3

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat es zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt dabei das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2020.75 vom 15. Oktober 2020 E. 1.2.2, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Vorliegend hat der Rekurrent mit Eingabe vom 6. Mai 2021 erklärt, dass die von B____ in seinem Namen eingereichte Rekursbegründung ohne seinen Auftrag und ohne Vollmacht eingereicht worden sei und er bereits im regierungsrätlichen Verfahren erklärt habe, dass dessen Eingabe «nicht beachtet werden solle». Daraus folgt, dass nur auf die vom Rekurrenten in seiner eigenen Rekursbegründung erhobenen Rügen einzutreten ist.

2.

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Archivierung der den Rekurrenten betreffenden, 1988 angelegten Jugendpersonalakte der Jugendanwaltschaft Basel-Stadt (JUGA) und der Patientenakte der Psychiatrischen Poliklinik für Kinder und Jugendliche, welche heute zu den Universitären Psychiatrischen Kliniken (UPK) gehören. In den Akten der JUGA sind neben biographischen Angaben zum Rekurrenten Auskünfte zu seiner Person, ein jugendpsychiatrisches Gutachten, der Überweisungsbeschluss der Jugendanwaltschaft und die Entscheide der Jugendstrafkammer enthalten. Die Patientenakte enthält Unterlagen aus den Jahren 1985 bis 2000.

3.

3.1

Mit dem angefochtenen Entscheid erwog das Präsidialdepartement, dass die JUGA und die UPK öffentliche Organe im Sinne von § 2 Abs. 1 des Gesetzes über das Archivwesen (Archivgesetz, SG 153.600) seien, weshalb sie die von ihnen nicht mehr benötigten Unterlagen dem Staatsarchiv zur Übernahme anzubieten hätten. Soweit der Rekurrent die intertemporale Anwendbarkeit dieses am 1. November 1998 in Kraft getretenen Gesetzes bestreite, da seine Behandlung 1995 geendet habe, erwog die Vorinstanz, dass das 1998 in Kraft getretene Archivgesetz nach seinem sich aus § 1 ergebenden Sinn und Zweck der Bewahrung des kulturellen Erbes und der dauerhaften dokumentarischen Überlieferung nicht nur auf nach diesem Zeitpunkt entstandene Unterlagen, sondern auch auf zu diesem Zeitpunkt bereits bestehende Unterlagen Anwendung finde. Vorliegend habe die JUGA die Jugendpersonalakte am 22. August 2008 dem Staatsarchiv angeboten. Dieses habe die Jugendpersonalakte am 11. Dezember 2008 übernommen und am 19. März 2009 im Archivinformationssystem erfasst. Am 3. April 2017 hätten die UPK die Patientenakte dem Staatsarchiv angeboten. Dieses habe sie am 29. September 2017 übernommen und am 20. März 2020 im Archivinformationssystem erfasst. Zum Zeitpunkt der genannten Handlungen sei das Archivgesetz in Kraft gewesen und erweise sich als in der jeweils geltenden Fassung anwendbar (vgl. Entscheid des Präsidialdepartements vom 28. Dezember 2020, Rz. 5 ff.).

3.2

Mit seinem Rekurs hält der Rekurrent an seinem Standpunkt fest, für die Archivierung der streitgegenständlichen Akten fehle es in temporaler Hinsicht an einer gesetzlichen Grundlage. Zur Begründung macht er geltend, er habe sein Verhalten nicht nach der angeblichen gesetzlichen Grundlage ausrichten können, da diese damals noch gar nicht existiert habe. Diese sei erst in Kraft getreten, nachdem er die in den Akten enthaltenen persönlichen Daten bereits preisgegeben habe. Deshalb stelle sie keine für einen Grundrechtseingriff hinreichende gesetzliche Grundlage dar. Um sein Handeln danach ausrichten zu können, hätte die gesetzliche Grundlage bereits in dem Zeitpunkt bestehen müssen, in dem er die Daten preisgegeben habe. Er habe keine Möglichkeit gehabt, sein Verhalten nach dem erst später in Kraft getretenen Recht auszurichten, indem er dem Psychiater bestimmte Dinge, die er nicht im Staatsarchiv sehen wolle, nicht gesagt oder einen anderen Psychiater aufgesucht hätte, der nicht an einer Klinik arbeite, deren Akten im Staatsarchiv archiviert würden (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 3).

3.3

3.3.1

Darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Nimmt eine neue Rechtsnorm auf bereits Geschehenes Bezug, besteht die Gefahr, dass die Rechtsunterworfenen überrascht werden und sich anders verhalten hätten, wenn ihnen das neue Recht bekannt gewesen wäre. Die Rückwirkung steht demnach zumindest potentiell in einem Spannungsverhältnis zu den verfassungsrechtlichen Geboten der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Gesetzmässigkeit (vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, Rz. 266). Knüpft die Anwendung eines neuen Erlasses an ein Ereignis an, das sich abschliessend vor dessen Inkrafttreten ereignet hat, liegt eine nach Art. 5, Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 der Bundesverfassung (BV, SR 101) grundsätzlich verpönte echte Rückwirkung vor (vgl. etwa BGE 147 V 156 E. 7.2.1 S. 159 f., 144 I 81 E. 4.1 S. 86; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 268).

3.3.2

Vorliegend handelt es sich aber nicht um einen Fall einer echten Rückwirkung. Die Anwendung des am 1. November 1998 in Kraft getretenen Archivgesetzes auf die über den Rekurrenten angefertigten Akten der JUGA und der UPK stellt vielmehr eine sogenannte unechte Rückwirkung dar. Mit der Anwendung des Archivgesetzes auf die im Zeitpunkt seines Inkrafttretens weiterhin aufbewahrten Personendaten des Rekurrenten wird auf Verhältnisse abgestellt, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Diese unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte respektive der Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegenstehen (BGE 133 II 97 E. 4.1 S. 101 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 279 ff.). Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV und § 10 der Kantonsverfassung (KV BS, SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 620 ff.; BGE 134 I 23 E. 7.6.1 S. 40, 130 I 26 E. 8.1 S. 60; VGE VD.2017.109 vom 21. November 2018 E. 8.2.1, VD.2017.11 vom 24. August 2017 E. 2.3.4.1, VD.2016.122 vom 20. Januar 2017 E. 3.2.1, VD.2015.189 vom 17. Oktober 2016 E. 4.4.2, VD.2011.198 vom 9. Februar 2012 E. 4.3).

3.3.3

Der Rekurrent vermag nicht ansatzweise glaubhaft zu machen, dass er sein damaliges Aussageverhalten bei der JUGA und der UPK auf die damalige archivrechtliche Rechtslage ausgerichtet hat. Bereits vor Inkrafttreten des Archivgesetzes vom 11. September 1996 am 1. November 1998 wurde das kantonale Archivwesen in zahlreichen Rechtsnormen geregelt. Grösste Bedeutung kam dem Reglement betreffend die Registraturen der öffentlichen Verwaltung und die Ablieferung der Akten an das Staatsarchiv (vgl. Regierungsratsbeschluss vom 26. Januar 1956) zu, welches namentlich die Pflicht der öffentlichen Verwaltung, ihre Unterlagen an das Staatsarchiv abzuliefern, enthielt. Ferner seien die Amtsordnung des Staatsarchivars vom 18. Juli 1877 und das Archivreglement vom 11. Januar 1879 erwähnt. Bis zum Inkrafttreten des Archivgesetzes bildeten sie die einzigen Erlasse, welche alle Grundaufgaben des Archivs nannten: Übernahme, Ordnung, Erhaltung und Sicherung sowie Zur-Verfügung-Stellen der Archivalien. § 11 Ziff. 1 des Gesetzes betreffend Organisation des Departementes des Innern vom 8. November 1900 (durch die Übergangsregelung vom 28. Juni 1977 grundsätzlich als weiterhin gültig erklärt; SG 153.150, § 2) schrieb dem Staatsarchiv die «Besorgung des Staatsarchivs» vor, womit wohl implizit die Besorgung gemäss Archivreglement von 1879 gemeint war. Was die Personendaten anging, verwies das Datenschutzgesetz vom 18. März 1992 in seiner bis zum Inkrafttreten des Archivgesetzes geltenden Fassung nicht nur auf das Archivrecht, indem es «Personendaten, die im Staatsarchiv oder in einem Gemeindearchiv archiviert sind», vom Geltungsbereich des Datenschutzgesetzes ausnahm, sondern es statuierte auch die Pflicht der verantwortlichen Organe, «Personendaten, die zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigt werden», dem Staatsarchiv beziehungsweise den Gemeindearchiven anzubieten (vgl. zum Ganzen: Ratschlag und Entwurf zu einem Gesetz über das Archivwesen [Archivgesetz] vom 9. Juli 1996, S. 4 ff.). Auch nach dem damaligen Recht bestand mithin eine gesetzliche Grundlage für die Archivierung der Jugendpersonalakte und der Patientenakte des Rekurrenten. Dessen Behauptung, er habe sein damaliges Verhalten auf eine erheblich abweichende Rechtslage ausgerichtet, zielt somit ins Leere. Eine Vertrauensgrundlage, aufgrund welcher der Rekurrent Dispositionen getroffen haben soll, lässt sich nicht erkennen.

4.

Unbestritten ist, dass die Bearbeitung der Personendaten des Rekurrenten durch das Staatsarchiv eine Einschränkung seiner persönlichen Freiheit im Sinne seines Anspruchs auf Schutz seiner Privatsphäre und seiner informationellen Selbstbestimmung bedeutet. Als solche bedarf sie gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage, muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Zudem muss der Kerngehalt des Grundrechts gewahrt bleiben.

4.1

4.1.1

Mit Bezug auf die gesetzliche Grundlage erwog das Präsidialdepartement im angefochtenen Entscheid, dass die entsprechenden Anforderungen an die Normstufe und Normdichte von der Schwere des Grundrechtseingriffs abhingen. Unter Bezugnahme auf die einschlägige Literatur erwog es, dass die Bearbeitung der vorliegenden Akten, welche persönlichkeitsnahe, sensible und private Informationen über den Rekurrenten enthielten, die nicht für die Öffentlichkeit bestimmt seien, einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff begründe (Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt [IDG], Zürich 2014, § 9 N 25; Breitenmoser/Schweizer, in: St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 13 BV N 77, 79; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, Art. 13 Abs. 2 BV, S. 170 f.). Es sei daher für den Grundrechtseingriff eine klare und genaue Grundlage in einem formellen Gesetz selbst erforderlich. Dabei lasse sich die notwendige Normdichte und der Grad der erforderlichen Bestimmtheit des Gesetzes nicht abstrakt festlegen. Inhaltlich müssten sich aus dem Gesetz die Eingriffe selbst, das mit der Erfüllung einer Aufgabe betraute öffentliche Organ, der Bearbeitungszweck und die besonderen Personendaten oder mindestens die Kategorien der Personendaten zur Zweckerreichung hinreichend bestimmt ergeben (Rudin, a.a.O., § 9 N 25, 33 ff.). Vorliegend werde in § 1 des Archivgesetzes der Zweck mit der dauerhaften dokumentarischen Überlieferung definiert. Dazu verpflichte § 7 Abs. 1 des Archivgesetzes die öffentlichen Organe, die Unterlagen, welche sie zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigten, auszusondern und periodisch dem Staatsarchiv zur Übernahme anzubieten. Diese Anbietungspflicht stelle eine unmittelbare Eingriffsgrundlage dar, welche den Behörden das Anbieten der nicht mehr benötigten Unterlagen an das Staatsarchiv gebiete. § 7 Abs. 2 des Archivgesetzes schliesse dabei klar und ausdrücklich auch schutzwürdige Personendaten und Unterlagen, welche einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterständen, in diese Anbietungspflicht mit ein. Wie sich aus den Materialien ergebe, stelle dabei auch das Arztgeheimnis eine solche besondere Geheimhaltungspflicht dar, welche die Anbietungspflicht nicht zu hemmen vermöge (Ratschlag und Entwurf zu einem Gesetz über das Archivwesen [Archivgesetz] vom 9. Juli 1996, S. 25), sodass auch medizinische Akten der Anbietungspflicht unterliegen würden. Eine lückenlose Aufzählung der anbietungspflichtigen Stellen könne nicht verlangt werden. Durch die umfassende Formulierung habe der Gesetzgeber aber deutlich gemacht, dass alle öffentlichen Organe und sämtliche Arten von Unterlagen in die Anbietungspflicht einbezogen sein sollten, um dem Zweck einer möglichst umfangreichen Archivierung zu entsprechen. Die Auffassung des Rekurrenten, dass aufgrund von § 7 Abs. 1 des Archivgesetzes kein vernünftiger Mensch auf die Idee käme, dass Patientenakten ins Staatsarchiv kämen, sei daher unzutreffend. Auch die gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Übernahme, Erfassung und Archivierung der dem Staatsarchiv angebotenen Unterlagen seien genügend präzise formuliert und entsprächen den Anforderungen an die Normdichte. Das Staatsarchiv habe nach § 5 Abs. 1 lit. a Archivgesetz sämtliche ihm angebotenen Unterlagen zu erfassen und über deren Archivwürdigkeit zu entscheiden. Die archivwürdigen Unterlagen habe es nach § 5 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 und 2 Archivgesetz in der Folge zu übernehmen, zu ergänzen, zu erhalten, Instand zu setzen, zu erschliessen und für die Benützung bereitzustellen. Das Archivgesetz beschreibe somit den Eingriff selbst, das mit der Erfüllung dieser Aufgaben betraute Organ, den Zweck der Datenbearbeitung sowie die Informationen darüber, welche Unterlagen zu erfassen, zu übernehmen und zu archivieren seien. Damit seien die inhaltlichen Anforderungen an die gesetzliche Grundlage erfüllt. Die Formulierungen seien zudem klar und bestimmt, womit auch die Anforderungen hinsichtlich der Normdichte erfüllt seien (vgl. Entscheid des Präsidialdepartements vom 28. Dezember 2020, Rz. 18 ff.).

4.1.2

Dem hält der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung entgegen, dass die angebliche gesetzliche Grundlage als Delegationsnorm für einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff nicht genüge. Um eine Delegationsnorm handle es sich, weil das Präsidialdepartement anerkenne, dass es nicht möglich sei, mit absoluter Bestimmtheit festzulegen, welche Unterlagen künftig von Interesse sein würden. Es handle sich um eine Verwaltungsnorm, welche für Betroffene ohne Spezialwissen nicht verständlich sei, weshalb sie ihr Verhalten nicht danach ausrichten könnten. Selbst die Vorinstanz habe zur Interpretation des unklaren Wortlauts die Gesetzesmaterialien beiziehen müssen (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 2 f.).

4.1.3

Darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Eine Gesetzesdelegation liegt vor, wenn im Gesetz selber anstelle einer inhaltlichen Regelung die entsprechenden Rechtsetzungskompetenzen auf den Verordnungsgeber übertragen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 365). Wie das Präsidialdepartement aber zutreffend erwogen hat, wird sowohl die Anbietungspflicht der öffentlichen Organe wie auch die Bearbeitung angebotener Dokumente durch das Staatsarchiv im Gesetz selber geregelt, ohne dass diesbezüglich eine Delegation an den Verordnungsgeber erfolgt. Demgegenüber wird dem Staatsarchiv bei der Anwendung dieser gesetzlichen Grundlage mit dem Entscheid über die Archivwürdigkeit ein gewisser Beurteilungsspielraum eröffnet, welche angebotenen Unterlagen übernommen und bereitgehalten werden. Dieser Spielraum tangiert aber weder die Anforderungen an die Normstufe noch die Normdichte, geht aus dem Gesetz selber doch hervor, dass das Staatsarchiv grundsätzlich zur Bearbeitung aller anzubietenden Akten befugt ist, womit der Umfang der möglichen Grundrechtseingriffe klar abgesteckt wird. Ebenfalls nicht gefolgt werden kann dem Rekurrent in seiner Kritik bezüglich der Verständlichkeit der gesetzlichen Grundlage im Archivgesetz. Die Anbietungspflicht richtet sich an alle öffentlichen Organe. Diese werden mit der Regelung des Geltungsbereichs des Gesetzes in § 2 des Archivgesetzes weiter konkretisiert. Dabei wird explizit festgehalten, dass dazu neben den Organen des Kantons auch jene von öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten des Kantons und der Gemeinden zu zählen sind. Dazu gehören auch die Universitären Psychiatrischen Kliniken Basel (vgl. § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die öffentlichen Spitäler des Kantons Basel-Stadt, ÖSpG, SG 331.100). Gerade aufgrund dieses umfassenden Geltungsbereichs erscheint der Anwendungsbereich der Anbietungspflicht auch ohne Spezialwissen für interessierte Betroffene verständlich. Zusammen mit der Verpflichtung gemäss § 7 Abs. 2 des Archivreglements, wonach auch Unterlagen anzubieten sind, welche schutzwürdige Personendaten enthalten oder einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterstehen, geht daher auch für Laien hinreichend bestimmt hervor, dass auch Patientenakten anzubieten sind. Auch wenn dem Staatsarchiv in der Folge ein Beurteilungsspielraum bezüglich der Frage der Archivwürdigkeit und folglich der Archivierung zukommt, ist damit bereits im Zeitpunkt der Herstellung von Personendaten genügend voraussehbar, dass eine Archivierung aufgrund der generellen Anbietungspflicht im Raum steht. Der verbleibende Beurteilungsspielraum tangiert das Bestimmtheitsgebot daher nicht (vgl. BGE 140 I 2 E. 10.3 S. 3.1). Es besteht daher eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung der strittigen Personendaten des Rekurrenten durch das Staatsarchiv.

4.2

4.2.1

Weiter bestreitet der Rekurrent ein öffentliches Interesse an der Bearbeitung der ihn betreffenden Akten von JUGA und UPK durch das Staatsarchiv. Das Präsidialdepartement erwog diesbezüglich, dass das Staatsarchiv mit der dauerhaften dokumentarischen Überlieferung sowohl für die Behörden wie auch die Öffentlichkeit das kulturelle Erbe wahre, Rechte zu sichern helfe und der Verwaltung diene. Die Archivierung ermögliche zukünftig Interessierten den Nachvollzug staatlichen Handelns und damit einen möglichst rationalen Umgang mit der Vergangenheit. Gerade der Dokumentation von psychiatrischen Gutachten sei ein hoher Stellenwert beizumessen, wie die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 zeige. Dem dagegen erhobenen Einwand des Rekurrenten, dass in seinem Fall während seiner ärztlichen Behandlung keine fürsorgerische Zwangsmassnahme, keine Fremdplatzierung und kein sonst bedeutender Eingriff in seine Grundrechte erfolgt sei, hält die Vorinstanz entgegen, dass die Beurteilung des künftigen Interesses an Akten nicht mit absoluter Bestimmtheit möglich sei. Gemäss § 3 Abs. 4 des Archivgesetzes seien deshalb Unterlagen archivwürdig, welche voraussichtlich von bleibendem Wert seien für die Dokumentierung der Tätigkeit der öffentlichen Organe (lit. a), für die Zwecke der Gesetzgebung, Verwaltung oder Rechtsprechung (lit. b), für die Sicherung berechtigter Interessen betroffener Personen oder Dritter (lit. c), für die Wissenschaft und Forschung (lit. d) und für das Verständnis der Gegenwart und der Geschichte (lit. e). Archivwürdig seien Unterlagen, welche voraussichtlich zu einem späteren Zeitpunkt von öffentlichem Interesse sein würden. Wie die Beurteilung der Archivwürdigkeit sei somit auch die Frage des öffentlichen Interesses eine Frage des Ermessens, welche vorzugsweise durch das Staatsarchiv als Fachstelle zu beurteilen sei. Vor diesem Hintergrund sei die Bejahung des öffentlichen Interesses an den Unterlagen nachvollziehbar und angemessen (vgl. Entscheid des Präsidialdepartements vom 28. Dezember 2020, Rz. 25 ff.).

4.2.2

Der Rekurrent stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass ein Eingriff in das von Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) gewährleistete Grundrecht nur aufgrund der in Art. 8 Ziff. 2 EMRK abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen zulässig sei. Diese seien aber nicht betroffen, weshalb der Grundrechtseingriff unzulässig sei. Ein rein hypothetisch möglicherweise in der Zukunft vielleicht eintretendes öffentliches Interesse könne keinesfalls einen schweren Grundrechtseingriff rechtfertigen. Weil der grösste Teil der Dokumente aus der Jugendpersonalakte entfernt worden sei, sei diese einseitige Jugendpersonalakte absolut untauglich, um sich ein Bild über die vergangene Rechtsprechung machen zu können (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 4).

4.2.3

Ein Eingriff in das gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privatlebens ist gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig, soweit dies «in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer». Damit besteht ein breites Spektrum an möglichen Eingriffszielen, ohne dass die Gewährleistung unter einem Generalvorbehalt stünde (Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl., München 2021, § 22 Rz. 43). Fundament eines demokratischen Rechtsstaates ist die Kontrolle staatlichen Handelns. Die Aufbewahrung und Archivierung von Unterlagen der öffentlichen Organe dient auf lange Frist der wirksamen Aufarbeitung, Reflexion und damit Kontrolle und Weiterbildung staatlichen und gesellschaftlichen Handelns und damit der Aufrechterhaltung einer demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung. Diese Auseinandersetzung steht unter anderem auch unter dem Schutz der Wissenschaftsfreiheit gemäss Art. 20 BV und mithin dem Schutz von Rechten zukünftiger Generationen in ihrer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit Staat und Gesellschaft. Die Archivierung dient damit auch der Gewährleistung der Minimalerfordernisse des Lebens in einer demokratisch und rechtsstaatlich verfassten Gesellschaft (EGMRE Nr. 37798/13 vom 11. Juli 2017 i.S. Belcacemi und Oussar vs. Belgien, § 49). Es darf davon ausgegangen werden, dass die Archivierung staatlicher Akten auch mit Bezug auf Personendaten im Grundsatz einem breiten Konsens in den Vertragsstaaten der EMRK entspricht. Folglich beruht der Eingriff grundsätzlich auf den in Art. 8 Ziff. 2 EMRK aufgezählten öffentlichen Interessen. Inwieweit es zur Verfolgung dieses Ziels auch der Archivierung der streitgegenständlichen Akten der JUGA und der UPK in der vorhandenen und zu archivierenden Form bedarf, ist unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit zu prüfen.

4.3

4.3.1

Der Rekurrent macht ferner fehlende Verhältnismässigkeit geltend. Das Präsidialdepartement erwog, dass behördliche Massnahmen als Voraussetzung ihrer Verhältnismässigkeit für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich sowie der betroffenen Person zumutbar sein müssten (BGE 132 I 49 E. 7.2 S. 62). Das sei nur der Fall, wenn das öffentliche Interesse an der Vornahme des Eingriffs höher zu gewichten sei, als das Interesse des durch den Grundrechtseingriff betroffenen Einzelnen. Die Archivierung sei grundrechtskonform, wenn die Archivierungsinteressen das Vernichtungsinteresse (bzw. das Herausgabeinteresse) des Rekurrenten aufgrund einer Interessenabwägung im Einzelfall überwögen (vgl. Rudin, Kollektives Gedächtnis und informationelle Integrität. Zum Datenschutz im öffentlichen Archivwesen, in: AJP 1998, S. 247, 255). Die Archivierung der Unterlagen des Rekurrenten sei ohne weiteres geeignet, um den Zweck des Archivgesetzes der dauerhaften Überlieferung und Dokumentation zu erreichen. Die Dokumentation der vorliegenden Unterlagen sei auch erforderlich, um die dauerhafte Überlieferung und Dokumentation zu ermöglichen. Schliesslich sei sie auch zumutbar. Die darin enthaltenen Informationen stellten zwar höchstpersönliche Daten im Sinne von besonderen Personendaten gemäss § 3 Abs. 4 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG, SG 153.260) dar. Das Archivgesetz sehe aber die notwendigen Schutzbestimmungen zur Abwendung der daraus resultierenden Gefahr der Verletzung von Grundrechten betroffener Personen vor. Archivierte Unterlagen seien der Öffentlichkeit nicht frei zugänglich. Gemäss § 6 Abs. 2 des Archivgesetzes habe das Staatsarchiv das Archivgut vor unbefugter Benützung zu schützen. Die Benützung von Archivgut sei deshalb eingeschränkt oder ausgeschlossen, soweit Grund zur Annahme bestehe, dass andernfalls überwiegende schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder Dritten beeinträchtigt würden (§ 9 Abs. 2 lit. a Archivgesetz). Zu diesem Zweck bestehe gemäss § 10 Abs. 1 des Archivgesetzes eine generelle Schutzfrist für Archivgut von 30 Jahren. Soweit sich Unterlagen in ihrer Zweckbestimmung oder ihrem wesentlichen Inhalt nach auf eine natürliche Person bezögen, dürfen diese gemäss § 10 Abs. 2 Archivgesetz erst 10 Jahre nach deren Tod benutzt werden. Diese Schutzfrist könne gemäss § 10 Abs. 4 Archivgesetz um bis zu 20 Jahre verlängert werden, wenn Grund zur Annahme bestehe, dass eine kürzere Schutzfrist überwiegende schutzwürdige Interesse einer betroffenen Person oder Dritter beeinträchtigen würde. Aufgrund dieser Schutzfrist über seinen Tod hinaus entstünden dem Rekurrenten durch die Übergabe und Archivierung der Unterlagen somit keine ernsthaften Nachteile. Die Informationen würden gemäss den gesetzlichen Vorschriften weitgehend geschützt und bis auf Weiteres höchstens behördenintern bearbeitet. Eine Benachteiligung des Rekurrenten und seiner Verwandten aufgrund der in den archivierten Unterlagen enthaltenen Informationen sei daher sehr unwahrscheinlich. Die Archivierung seiner Unterlagen sei dem Rekurrenten somit zumutbar und erweise sich insgesamt als verhältnismässig (vgl. Entscheid des Präsidialdepartements vom 28. Dezember 2020, Rz. 28 ff.).

4.3.2

4.3.2.1

Dem hält der Rekurrent entgegen, dass sein ausserordentlich grosses Individualinteresse am Schutz seiner Privatsphäre und der hochsensiblen Daten aus den Akten des Psychiaters höher zu gewichten sei als ein noch gar nicht vorhandenes «mögliches zukünftiges öffentliches Interesse». Das Staatsarchiv sei gar nicht in der Lage, einen adäquaten Schutz seiner Gesundheitsdaten zu gewährleisten. Das Amtsgeheimnis ändere daran nichts. Zur Begründung bezieht er sich auf die Behandlung seines eigenen Gesuchs um Einsicht in seine Patientenakte vom 12. April 2018, welche ihm bei seinem Besuch im Staatsarchiv trotz zeitweiliger Abwesenheit unbeaufsichtigt auf einen Tisch im Lesesaal gelegt und ihm ohne Kontrolle seines Ausweises herausgegeben worden sei (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 5).

4.3.2.2

Soweit der Rekurrent aufgrund der Natur der Akte ein grundsätzlich jeder Archivierung vorgehendes privates Interesse geltend macht, ist ihm mit den Erwägungen des Bundesgerichts in einem ihn selber betreffenden Entscheid entgegenzuhalten, dass aus der Natur seiner Patienten- und Jugendpersonalakte nicht geschlossen werden kann, dass es mit Blick auf Art. 8 Ziff. 1 EMRK, Art. 13 Abs. 1 BV und § 13 KV BS in jedem Fall unverhältnismässig wäre, diese Akten zu archivieren (BGer 2C_891/2019 vom 11. Februar 2020 E. 3.2.3). Nicht erstellt scheint die Behauptung des ungenügenden Schutzes seiner Akten im Gewahrsam des Staatsarchivs. Auffällig erscheint, dass der Rekurrent in seinem Gesuch an das Staatsarchiv um Aktenherausgabe vom 12. November 2018 weder den heute geltend gemachten Vorfall auch nur ansatzweise erwähnt noch einen ungenügenden Schutz der ihn betreffenden Akten geltend gemacht hat. Den Akten können auch sonst keine Eingaben an das Staatsarchiv entnommen werden, mit welchen er nach diesem von ihm geltend gemachten Vorfall die Sicherstellung des Schutzes der ihn betreffenden Akten verlangt hätte. Es ist daher vielmehr vom gesetzlichen Schutzumfang auszugehen, wie ihn die Vorinstanz releviert hat. Daraus folgt, dass zu Lebzeiten und während der über seinen Tod hinaus weiterdauernden Schutzfrist eine Einsichtnahme und Bearbeitung seiner Personendaten nur zu wissenschaftlichen Zwecken zulässig ist (vgl. § 10 Abs. 5 lit. a Archivgesetz). Zum Standard wissenschaftlichen Arbeitens gehört dabei auch die anonymisierende Bearbeitung der verwendeten Personendaten, soweit es sich nicht um Personen der Zeitgeschichte handelt, was auf den Rekurrenten nicht zutrifft. Während dieses Zeitraums führt die Archivierung der streitgegenständlichen Akten daher kaum zu einer Weitergabe von Personendaten über den kleinen Kreis der Mitarbeitenden des Staatsarchivs und allenfalls einzelner Wissenschaftlerinnen oder Wissenschaftler hinaus.

4.3.3

4.3.3.1

Weiter macht der Rekurrent geltend, dass das öffentliche Interesse an der Aufbewahrung seiner Jugendpersonalakte nach über 30 Jahren deutlich abgenommen habe. Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) werde eine ursprünglich rechtmässige Datenspeicherung unzulässig, wenn die für den Zweck, für den sie ursprünglich erhoben würden, nicht mehr erforderlich seien. So sei auch eine allfällige Verurteilung gemäss Art. 369 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) zwischenzeitlich aus dem Strafregister entfernt worden. Gemäss Art. 369 Abs. 7 StGB dürfe der Eintrag nach seiner Entfernung auch nicht mehr rekonstruierbar sein, was aber mit der Jugendpersonalakte möglich sei. Schliesslich beruft sich der Rekurrent auf Art. 369 Abs. 8 StGB, wonach die Strafregisterdaten nicht zu archivieren seien (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 6).

4.3.3.2

Damit verkennt der Rekurrent die Unterscheidung zwischen der Aufbewahrung von Personenakten durch die ursprünglich bearbeitende Behörde und deren Archivierung. Akten und die darin enthaltenen Personendaten werden dem Staatsarchiv just erst dann zur Archivierung angeboten, wenn sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr benötigt werden (§ 7 Abs. 1 Archivgesetz). Sie betrifft daher immer eine Bearbeitung von Personendaten in einem Zeitpunkt, in welchem die Grundlage für ihre Bearbeitung durch das ursprünglich tätige öffentliche Organ weggefallen ist (für das Strafverfahren vgl. nunmehr Art. 103 Abs. 1 der Strafprozessordnung [StPO, SR 312.0]). In diesem Sinne nicht mehr benötigte Personendaten sind aber nur dann von diesem Organ zu vernichten, wenn sie von der gemäss Archivgesetz zuständigen Stelle, vorliegend also dem Staatsarchiv, als nicht archivwürdig beurteilt werden (§ 16 Abs. 1 IDG). Da vorliegend nicht der Inhalt des Strafregisters sondern die Akten der jugendstrafrechtlichen Behörden sowie der UPK archiviert worden sind, kommt auch Art. 369 Abs. 8 StGB nicht zur Anwendung. Schliesslich sei der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen, dass sich die Entfernung eines Eintrags aus dem Strafregister nur auf diesen bezieht. Ein Anspruch auf Entfernung sämtlicher bei den Strafbehörden befindlicher Verfahrensakten lässt sich aus jener Bestimmung nicht ableiten (vgl. Arnold/Gruber, in: Basler Kommentar, 4. Aufl. 2018, Art. 369 StGB N 7).

4.3.4

Insgesamt ist der Würdigung der Verhältnismässigkeit der Vorinstanz daher zu folgen. Der Eingriff in die Privatsphäre durch die Archivierung erscheint aufgrund der weit über den Tod des Rekurrenten hinaus erheblich eingeschränkten Einsehbarkeit der Akten sehr begrenzt und wird durch das Interesse an der Möglichkeit einer späteren Aufarbeitung und Reflexion der früheren Behandlung von Menschen im jugendstrafrechtlichen Verfahren und Vollzug gerade auch in Verbindung mit der psychiatrischen Begleitung des damals noch jugendlichen Rekurrenten überwogen.

4.4

4.4.1

Schliesslich macht der Rekurrent eine Verletzung des Kernbereichs seiner Grundrechte geltend. Wie das Bundesgericht erwogen hat, lässt sich nur schwer auf abstrakte Weise bestimmen, worin der unantastbare Kerngehalt eines Grundrechts besteht (BGE 143 I 292 E. 2.4.1 S. 298).

4.4.2

Das Präsidialdepartement erwog, der nach Art. 36 Abs. 4 BV unantastbare Kerngehalt könne etwa durch eine Datenerhebung ohne Zweck verletzt werden. Vorliegend sei der Zweck der Datenbearbeitung aber klar gegeben und ersichtlich. Auch wenn psychiatrische Unterlagen unter Umständen intime Einblicke in sehr persönliche Vorgänge ermöglichten, sei der Eingriff aufgrund des besonderen gesetzlichen Schutzes der personenbezogenen Daten nicht als Verletzung des Kerngehalts oder als Eingriff in die Menschenwürde zu qualifizieren (vgl. Entscheid des Präsidialdepartements vom 28. Dezember 2020, Rz. 32 f.).

4.4.3

Der Rekurrent führt dagegen aus, dass der Schutz des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Arzt und Patient den Kerngehalt von Art. 13 BV darstelle. Eingriffe in die ärztliche Schweigepflicht seien zwar möglich. Dies gelte aber nur dann, wenn dieser Schutz nicht erschüttert werde. Im vorliegenden Fall werde jedoch gerade dieser Schutz des besonderen Vertrauensverhältnisses in besonderem Masse erschüttert, da die Akten einer nicht der ärztlichen Schweigepflicht unterstehenden Organisation übergeben worden seien, welche die Akten zudem nach dem Tod publizieren werde (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 7).

4.4.4

Dem ist nicht zu folgen. Indem im Grundsatz aufgrund der archivgesetzlichen Regelung mindestens zehn Jahre über den Tod des Rekurrenten hinaus Dritten kein Einblick in die Patientenakte gegeben werden darf, ist nicht ersichtlich, inwieweit durch diese Archivierung im Vergleich zur vorangegangenen Aufbewahrung der Akten durch die UPK selber in das geheimnisgeschützte Vertrauensverhältnis zwischen Arzt und Patient besonders eingegriffen würde. Eine Verletzung des Kerngehalts des Anspruchs auf Privatsphäre ist daher nicht erkennbar. Soweit das Arztgeheimnis zum Kernbereich der persönlichen Freiheit gezählt wird, bezieht sich dies auf Eingriffe während der Dauer der Aufbewahrung von Aufzeichnungen durch Ärztinnen und Ärzte selber (Müller/Schefer, a.a.O., S. 199). Mit der Archivierung wird dieser Schutz durch den vergleichbaren archivrechtlichen Geheimnisschutz ersetzt, sodass nicht von einem Eingriff in den Kernbereich von Art. 13 BV gesprochen werden kann.

5.

5.1

Der Rekurrent rügt schliesslich die Tatsache, dass nicht die Akten sämtlicher Kliniken, sondern nur die Akten einzelner, öffentlicher Kliniken archiviert würden. Dies verstosse gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 BV). Darauf sei das Präsidialdepartement im angefochtenen Entscheid nicht eingegangen (vgl. Rekursbegründung vom 26. Februar 2021, S. 8).

5.2

Nach der Rechtsprechung wird das Gebot der Rechtsgleichheit verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen werden, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 125 I 173 E. 6b S. 178).

5.3

Die Patienten privater und öffentlicher Kliniken sind in einer vergleichbaren Situation. Hier wie dort werden medizinische Leistungen beansprucht und hierdurch zahlreiche der ärztlichen Schweigepflicht unterstehende Unterlagen erstellt. Die Trägerschaft der Klinik ist für die Patienten weitgehend unwesentlich. Das Archivgesetz nimmt jedoch lediglich die öffentlichen Organe in die Pflicht, ihre Unterlagen, die sie zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigen, dem Staatsarchiv anzubieten. Die privaten Kliniken unterliegen dieser Pflicht nicht. Insoweit besteht hinsichtlich der Anbietungspflicht eine Ungleichheit zwischen öffentlichen und privaten Leistungserbringern. Diese Ungleichbehandlung beruht aber entgegen dem Standpunkt des Rekurrenten auf sachlichen Gründen, bezweckt das Archivgesetz doch in erster Linie die Nachvollziehbarkeit staatlichen, nicht privaten Handelns (vgl. Ratschlag, S. 18). Der Archivierung von Unterlagen öffentlicher Organe kommt – im Gegensatz zur Archivierung privater Unterlagen – eine staatspolitische Dimension zu. Das Handeln der Verwaltung wird erst wirklich nachvollziehbar, wenn alle Umstände bekannt sind. Die Möglichkeit, staatliches Handeln in seinem vollen Umfang, das heisst inklusive aller Begleitumstände, überprüfen zu können, stellt einen wichtigen Aspekt bei der Kontrolle staatlichen Handelns dar (vgl. zum eidgenössischen Archivgesetz: Botschaft über das Bundesgesetz über die Archivierung vom 26. Februar 1997, in: BBl 1997 S. 941, 944). Ein derartiges Interesse liegt bei den Unterlagen Privater nicht vor. Indem das Archivgesetz lediglich die öffentlichen, nicht aber die privaten Kliniken in die Pflicht nimmt, ihre Unterlagen, die sie zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigen, dem Staatsarchiv anzubieten (vgl. nunmehr § 1 f. ÖSpG [in Kraft seit 1. Januar 2012] i.V.m. § 7 Archivgesetz), wird die Rechtsgleichheit nicht verletzt, weshalb sich auch diese Rüge als unbegründet erweist.

6.

Zusammenfassend ist die Archivierung der den Rekurrenten betreffenden Jugendpersonalakte der JUGA und der Patientenakte der Psychiatrischen Poliklinik für Kinder und Jugendliche, einschliesslich deren Erfassung im Archivinformationssystem, nicht zu beanstanden. Sie erweist sich als grundrechtskonform. Ein Anspruch auf Herausgabe derselben besteht nicht. Ebenso wenig lässt sich ein Anspruch auf Sperrung der Akten – wie vom Rekurrenten eventualiter beantragt – begründen, würde die Sperrung doch gleich wie die Herausgabe den Zweck des Archivgesetzes vereiteln.

7.

7.1

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist.

7.2

Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800.– (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]). Mit der in seiner Vertretung eingereichten Rekursbegründung beantragte B____ die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung. Diesen Antrag stellt der Rekurrent selber in seinen Eingaben nicht. Gleichzeitig beantragte er, dass die Eingabe von B____ «nicht beachtet werden» solle. Daher fehlt es an einem entsprechenden Antrag, über den zu befinden wäre.

7.3

Demgegenüber beantragt der Rekurrent, dass ihm unabhängig vom Ausgang des Verfahrens keine Kosten überbunden werden sollen. Zur Begründung macht er geltend, dass der Anlass zum Verfahren vom Staat gesetzt worden sei, indem er seine Patientenakte ungefragt an einem Ort aufbewahre, wo absolut verantwortungslos damit umgegangen werde. Diese Behauptung bleibt aber, wie ausgeführt, unbelegt. Es hat daher bei der Verteilung der Kosten nach dem Ausgang des Verfahrens zu bleiben.