Arrêt de la IIe Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal

1.

Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière, le recours est recevable, l’assuré étant en outre directement atteint par la décision querellée et ayant dès lors un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit, cas échéant, annulée ou modifiée.

2.

Selon l'art. 1a al. 2 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), la loi vise notamment à prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail.

2.1

Tel est à tout le moins l'objet des prestations financières allouées au titre de mesures dites relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI), lesquelles visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi (art. 59 al. 2) et qui ont notamment pour but d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion (art. 59 al. 2 lit. a).

2.2

Parmi ces mesures figurent notamment les programmes d’emploi temporaires (PET) entrant dans le cadre de programmes organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif, qui ne doivent toutefois pas faire directement concurrence à l’économie privée (art. 64a al. 1 let. a). Ces programmes visent à occuper les chômeurs et à structurer leur journées, afin de maintenir leur employabilité (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 1 ad art. 64a).

Un assuré en PET doit demeurer apte au placement et remplir ses obligations de contrôle (art. 15 et 17 LACI). Il doit en particulier quitter immédiatement un PET s’il trouve un emploi convenable ou une activité procurant un gain intermédiaire. Autrement dit, l’exercice d’une activité procurant un gain intermédiaire prime sur la participation à un PET (Rubin, op. cit., n. 3 ad art. 64a).

3.

Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions – aux exigences du contrôle fixées à l'art. 17 LACI.

3.1

Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger.

L'art. 17 al. 1 LACI consacre ainsi le devoir de l'assuré de diminuer le dommage à l’assurance-chômage (cf. Rubin, op. cit., n. 4 ad art. 17).

3.2

L’assuré est notamment tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé et a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail (dont les programmes d’emploi temporaires) propres à améliorer son aptitude au placement (art. 17 al. 3 let. a LACI).

3.2.1

Selon l’art. 64a al. 2 LACI, qui renvoie à l’art. 16 al. 2 let. c LACI, un programme d’emploi temporaire n’est pas réputé convenable, et est par conséquent exclu de l’obligation d’être accepté, lorsqu’il ne convient pas à l’âge, à la situation personnelle ou à l’état de santé de l’assuré.

Il n'est pas nécessaire que les PET tiennent raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité précédemment exercée (arrêt TF 8C_577/2012 du 31 août 2012 consid. 3.2.3).

3.2.2

D'après la jurisprudence développée en matière de refus d'accepter un travail convenable, que la Cour de céans estime applicable mutatis mutandis en matière de refus de participer à un PET, est assimilé à un refus d'emploi convenable le fait de ne pas donner suite à une assignation à un travail réputé convenable (arrêt TF C 136/06 du 16 mai 2007 consid. 3).

Les éléments constitutifs d'un refus de travail (respectivement de participer à un PET) sont réunis non seulement lorsque l'assuré refuse expressément d'accepter l'emploi (ou la mesure relative au marché du travail), mais aussi ne se donne pas la peine d'entrer en pourparlers avec l'employeur (ou l'organisateur de la mesure) ou qu'il ne déclare pas expressément, lors de l'entrevue avec ce dernier, accepter l'emploi bien que, selon les circonstances, il eût pu faire cette déclaration (arrêt TF C 81/05 du 29 novembre 2005 consid. 4).

3.2.3

Une attitude hésitante est en principe déjà fautive, si elle amène l'employeur à douter de la réelle motivation du chômeur de prendre l'emploi proposé (arrêt TF C 81/2002 du 24 mars 2003). Ainsi, lors de l'entretien avec le futur employeur, le chômeur doit manifester clairement sa volonté de conclure un contrat de travail, afin de mettre un terme au chômage (arrêt TF C 72/2002 du 3 septembre 2002). En définitive, le refus d’un emploi convenable comprend toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d’un comportement inadéquat de l’assuré (arrêt TF C 293/03 du 5 novembre 2004 consid. 2.3).

3.2.4

Enfin, de jurisprudence constante, tant qu'un assuré n'est pas certain d'obtenir un autre emploi (précontrat, promesse d'embauche), il a l'obligation d'accepter immédiatement l'emploi qui se présente. Ce n'est que si l'engagement est imminent qu'un assuré peut refuser un emploi libre immédiatement. L'engagement doit cependant avoir lieu dans un délai maximal d'un mois. Cette période maximale correspond à celle durant laquelle un assuré est libéré de son obligation de rechercher un travail dans la situation de conclusion d'un contrat avec entrée en service différée. Un chômeur ne pourra donc pas s'appuyer sur la perspective d'un engagement prochain pour refuser un autre emploi à repourvoir de suite lorsque l'engagement en question ne sera effectif que plusieurs mois après (cf. Rubin, op. cit., n. 64 ad art. 30 et les références citées).

4.

La violation de cette obligation peut entraîner une suspension fondée sur l'art. 30 al. 1 let. d LACI, selon lequel le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but.

La suspension du droit à l'indemnité n'a pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais celui d'une sanction administrative ayant pour but de limiter le risque d'une mise à contribution abusive de l'assurance et devant respecter le principe de proportionnalité (arrêt TF C 218/01 du 5 juin 2002).

5.

5.1

Le principe fondamental qui gouverne les rapports entre les administrés et l'administration est celui selon lequel nul n'est censé ignorer la loi (arrêt TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.1.1). Dès lors, en vertu d'un principe général valable également dans le droit des assurances sociales, nul ne peut tirer avantage de sa propre méconnaissance du droit (ATF 126 V 308 consid. 2b).

5.2

Aux termes de l'art. 27 al. 1 de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.

L'art. 19a de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI; RS 837.02), renvoie également les organes d'exécution de l'assurance-chômage à leur devoir de renseigner les assurés, notamment sur leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage (al. 1).

6.

Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf disposition contraire de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, à savoir qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 consid. 5b). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a).

Selon la jurisprudence dite des "premières déclarations", en cas de déclarations contradictoires de l'assuré, il convient de retenir la première affirmation, qui correspond généralement à celle que l'intéressé a faite alors qu'il n'était pas encore conscient des conséquences juridiques qu'elle aurait, les nouvelles explications pouvant être, consciemment ou non, le produit de réflexions ultérieures (ATF 121 V 45 consid. 2a; arrêts TF 8C_316/2013 du 10 février 2014 consid. 4.2.1,9C_728/2013 du 16 janvier 2014 consid. 4.1.2).

7.

Est litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si c'est à juste titre que le recourant a été suspendu par l'autorité intimée durant 21 jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité pour avoir refusé une mesure de marché du travail à laquelle il avait été assigné.

Il est incontesté que le PET constituait un travail convenable pour le précité.

Cela étant, ce dernier estime que son comportement ne saurait être assimilé à un refus d'emploi, dans la mesure où son conseiller ORP lui a affirmé qu'un emploi fixe avait la priorité sur un emploi temporaire et qu'il n'aurait eu aucun intérêt à refuser un PET relevant de son domaine professionnel. Il fait également grief à son conseiller ORP de ne pas l’avoir averti qu'il devait commencer le PET en attendant la réponse pour sa postulation à un poste fixe, en l'absence de garantie d'embauche.

Quant à l'autorité intimée, elle considère que l'assuré devait être certain d'obtenir un emploi pour refuser de participer à la mesure de travail, ce qui ne s'est pas avéré puisqu'il n'a finalement pas obtenu le poste. En l'absence d'une garantie d'engagement, elle est d'avis qu'il était tenu d'accepter cette mesure et de l'interrompre d'un jour à l'autre en cas de reprise d'un emploi fixe.

Qu'en est-il ?

7.1

Lors de son entretien de conseil du 21 août 2018, l'assuré a été informé qu'il allait être assigné à un PET en tant qu'aide de concierge à 100% auprès de C.________. Dès lors, il a été invité à prendre contact avec la responsable de cette mesure jusqu'au 27 août 2018 (dossier SPE, pièces 6 et 15).

Selon le courrier de retour d'assignation du 13 septembre 2018, cette dernière a confirmé que l'assuré l'avait contactée dans le délai imparti et a précisé à l'ORP qu'il avait fait "bonne impression au téléphone" mais qu'il attendait "une réponse pour un travail et ne viendrait qu'à 50%". L'assignation étant pour un poste de 100%, elle ne l'avait donc pas engagé (dossier SPE, pièce 8).

Invité à justifier les raisons de son comportement à l'ORP, l'intéressé a expliqué le 24 septembre 2018 avoir fait part à cette dernière et à son conseiller ORP de la possibilité d'une future embauche auprès de D.________ pour un poste fixe d'employé de voirie à 30%. Après l'entretien du 27 août 2018, il aurait contacté l'organisatrice de la mesure et lui aurait demandé s'il était possible de faire un 70%, ce à quoi elle aurait répondu par la négative. Elle l'aurait toutefois prié de ne pas s'inquiéter puisque qu'elle engagerait un autre candidat, en précisant que son poste fixe était plus important et qu'elle en informerait son conseiller ORP. L'assuré a également indiqué avoir reçu la réponse négative à sa postulation tardivement, soit le 19 septembre 2018. Il a encore souligné qu'il ne pensait pas que la réponse pour sa postulation prendrait autant de temps, d'autant plus qu'il aurait informé D.________ du fait qu'il devait suivre un PET (dossier SPE, pièces 9 et 10).

7.2

La Cour constate d'emblée que le recourant avait postulé spontanément le 30 juillet 2018 à D.________ pour un poste d'employé de voirie (dossier SPE, pièce 3 verso). Après avoir appris que seul un emploi à temps partiel (30%) était à pourvoir, il a tout de même manifesté son intérêt, si bien qu'un entretien avec cette dernière a eu lieu le 27 août 2018 (dossier SPE, pièces 12 et 13). Toutefois, D.________ lui a annoncé que sa candidature n'a finalement pas été retenue par courrier du 19 septembre 2018 (dossier SPE, pièce 14).

Au vu des exigences de la jurisprudence (cf. consid. 3.2.2 et suivants), l'on ne saurait considérer, dans ces circonstances, que cette possibilité d'engagement constituait une perspective suffisamment certaine pour justifier un refus d'emploi ou, en l'occurrence, un refus de participer à un PET.

Dans la mesure où il devait prendre contact avec l'organisatrice de la mesure d'ici le 27 août 2018 et que son entretien pour le poste fixe avait également lieu ce jour-là, le recourant devait bien s'attendre à ce que cette possibilité d'embauche ne se concrétise pas dans les jours à venir, contrairement à ce que celui-ci prétend.

Il ne pouvait dès lors ignorer que le fait d'évoquer une telle possibilité d'engagement parallèle, qui plus est à une date encore incertaine, risquait de compromettre ses chances d'être embauché pour le PET auquel il avait été assigné. Cela d'autant plus, qu'il n'avait obtenu aucune garantie d'engagement de la part de D.________, comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée.

7.3

Il ne saurait en tout cas reprocher à son conseiller ORP de ne pas l'avoir averti qu'il devait débuter le PET en attendant la réponse à sa postulation.

Bien que, conformément à la jurisprudence (cf. consid. 2.2), celui-ci lui aurait indiqué qu'un emploi fixe même à temps partiel avait la priorité sur un PET – ce qui n'est d'ailleurs étayé par aucune preuve écrite, de sorte que la véracité de ces propos n'est pas établie au degré de la vraisemblance prépondérante – ceci ne vaut à l'évidence qu'en présence d'un emploi déjà existant, ou du moins, en présence d'une perspective certaine et imminente.

7.4

Quoi qu'il en soit, le recourant aurait dû démontrer sans délai sa disponibilité en effectuant la mesure à laquelle il avait été assigné, sans évoquer la possibilité d'engagement parallèle, quitte à demander l'aménagement de la mesure, voire à l'interrompre par la suite, dans le cas où sa possibilité d'engagement s'était finalement réalisée.

Il est certes évident que l'on peut reconnaître le souci d'honnêteté et de transparence du recourant à l'égard de la responsable du PET, à laquelle il a voulu donner toutes les informations relatives à ses disponibilités futures. Toujours est-il qu'il devait bien penser que la connaissance de ces éléments allait amener cette dernière à engager un autre candidat prêt à assumer le pourcentage prévu.

A cet égard, l'on ne saurait le suivre lorsqu'il allègue dans son opposition lui avoir demandé s'il pouvait effectuer la mesure à 70% et qu'elle lui aurait répondu par l'affirmative.

En effet, selon la jurisprudence citée plus haut (consid. 6), il y a lieu de retenir les premières déclarations de l'assuré, selon lesquelles l'organisatrice de la mesure lui avait refusé la possibilité d'effectuer la mesure à 70%, déclarations qui ont eu lieu avant que la décision de suspension ne soit prononcée. Il est d'ailleurs surprenant que sur le retour d'assignation, celle-ci ait indiqué qu'il ne viendrait qu'à 50% et non à 70%, comme le prétend l'intéressé (dossier SPE, pièce 8).

Compte tenu de ces éléments, il est indéniable que les propos du recourant à l'organisatrice du PET ont pu mettre en doute sa disponibilité et, par conséquent, son réel intérêt pour le programme en question.

7.5

Conformément à la jurisprudence précitée (cf. consid. 3.2.3), l'attitude du recourant peut ainsi être assimilée à un refus de mesure, ou, à tout le moins, à une prise de risque susceptible d'empêcher la mise en œuvre du PET qui lui avait été assigné, mesure ordonnée par l'ORP qui était probablement de nature à le faire sortir du chômage et à lui permettre de réduire le dommage causé à l'assurance-chômage.

L'on pouvait en effet supposer que le respect de cette mesure aurait pu favoriser son retour sur le marché du travail, selon les buts définis par les art. 1a et 59 LACI.

C'est dès lors cette responsabilité à l'égard de l'assurance-chômage qu'il doit aujourd'hui assumer.

L'autorité intimée était ainsi fondée à prononcer à son encontre une suspension de son droit à l’indemnité de chômage en application de l’art. 30 al. 1 let. d LACI.

8.

Reste à examiner la gravité de la faute et la durée de la suspension.

8.1

Conformément à l'art. 30 al. 3, 3ème phr. LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours.

D'après l'art. 45 al. 3 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c).

La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est donc fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (arrêts TF 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 5.3,8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1 et 8C_64/2012 du 26 juin 2012 consid. 2.1).

On précisera ici que les difficultés financières que connaît un assuré ne sont pas à prendre en considération lors de la fixation de la durée de la suspension (arrêt TF C 128/04 du 20 septembre 2005 consid. 2.3).

8.2

En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: SECO) a adopté une échelle des suspensions à l'intention de l’autorité cantonale (à savoir le SPE) et des ORP (cf. Bulletin LACI ICI Marché du travail / assurance-chômage, D79).

S'agissant du motif de suspension relatif à la non-présentation à un emploi temporaire, à l'abandon de cet emploi par l’assuré ou à son interruption par le responsable du programme, pour la première fois – qui peut être appliqué par analogie au cas d’espèce – la faute est qualifiée de moyenne et donne lieu à une suspension du droit aux indemnités comprise entre 21 à 25 jours timbrés (D79, ch. 3.C.1).

Un tel barème (indicatif) constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution chargés de l'application du régime de l'assurance-chômage lors de la fixation de la suspension et contribue à une application plus égalitaire des suspensions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la suspension en fonction de la faute (arrêt TF 8C_708/2019 du 10 janvier 2020 consid 4.1 et les références citées).

En cas de recours, le juge ne s'écartera de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2; arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa).

8.3

En l'occurrence, l'autorité intimée a considéré que le recourant avait commis une faute moyenne au sens de l'art. 45 al. 3 let. b OACI, prononçant une mesure de 21 jours de suspension.

Eu égard au degré de gravité de la faute commise et à l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, en fixant à 21 jours la durée de la suspension, l'autorité n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation.

Cette suspension correspond d'ailleurs au minimum prévu par le barème réglementaire applicable pour le type de comportement reproché au recourant et demeure dans la limite inférieure du barème prévu par l'art. 45 al. 3 let. b OACI en cas de faute de gravité moyenne. Bien qu'elle puisse être ressentie comme sévère aux yeux de ce dernier, elle n'est nullement disproportionnée.

On relèvera par ailleurs qu'en compromettant ses chances d'être embauché pour le PET, il a renoncé à remplir ses obligations sous la forme d'une contre-prestation obligatoire attendue de sa part au sein d'un établissement de droit public, susceptible en outre de le faire se maintenir sur le marché du travail, cela d'autant plus qu'aucune circonstance ne permettait d'établir que sa possibilité d'engagement pour le poste fixe allait se concrétiser.

Ainsi, sous l'angle de la quotité de la suspension, la Cour n'a pas non plus de solides raisons de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée.

9.

Au vu de tout ce qui précède, le recours du 18 avril 2019, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition du 22 mars 2019 confirmée.

En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a LPGA, applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI), il n'est pas perçu de frais de justice.