Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

1.

a) In formeller Hinsicht gilt es zuerst die Einwände betreffend Verletzung der Mitwirkungspflichten sowie des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer bei der Linienführung des am 26. November 2006 vom Stimmvolk angenommenen GEP und die Missachtung weiterer Verfahrenspflichten (Weiterleitung „Planungsbeschwerden“ von Stadt an Regierung) zu klären.

b) Die Mitwirkung nach Art. 4 Abs. 2 RPG bedeutet, dass eigene Meinungen und Vorschläge im Entwurfsstadium einer Planung eingebracht werden können und sich die planenden Behörden mit den Vorschlägen materiell auseinandersetzen bzw. sich zumindest summarisch dazu äussern müssen. Es besteht jedoch kein Anspruch auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe. Zu den Eingaben kann in einem Bericht zusammenfassend Stellung genommen werden. Dieser Bericht sollte öffentlich sein, was vom Bundesrecht aber nicht ausdrücklich verlangt wird. Für kleinere und untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches Interesse kann die Mitwirkung gar unterbleiben. Der Anspruch auf Mitwirkung kann nicht verhindern, dass die Behörde Änderungen am Entwurf vornimmt. Deshalb kann das Stimmvolk auch ohne vorgängige neue Mitwirkung Änderungen beschliessen. Richtig ist vorliegend, dass die angefochtene Fussgängerverbindung (Sektor Mitte: Sonnenberg-/Splügen-/Falknisstrasse) in früheren Nutzungsplänen, die im Mai 2004 zur Mitwirkung aufgelegen hatten, noch nicht enthalten war. Sie wurde erst später – auf Antrag von Bewohnern nördlich der Sonnenbergstrasse, die ausdrücklich eine direkte Fusswegverbindung in Richtung Nord-/Süd im mittleren Sektor gewünscht hatten - in die Planung aufgenommen. In der daraufhin erstellten

Informationsbroschüre zur Volksabstimmung vom 26. November 2006 – welche an alle Stadteinwohner und interessierten Kreise abgegeben wurde - betreffend Totalrevision der Stadtplanung, Paket 2, wurde der angepasste GEP mit entsprechender Legende und Farbgebung auf Seite 20/21 abgedruckt, und schon dort eine teils durchzogene teils punktierte Linie als künftig geplanter Fuss-/Spazierweg im fraglichen Streckenabschnitt „Sonnenberg-/Splügenstrasse“ entlang der Grundstücke und Häuser der Beschwerdeführer eingezeichnet. Jene Ergänzung des GEP konnte selbstverständlich auch ohne die Mitwirkung der Beschwerdeführer erfolgen. Die Stadt wäre nur zu einer zweiten Mitwirkungsauflage (2006) verpflichtet gewesen, falls die Bauvorschriften oder Nutzungspläne nach der ersten Auflage (2004) wesentliche Änderungen erfahren hätten. In Anbetracht des schon im April 2003 erarbeiteten Stadtentwicklungskonzepts (Leitbild öffentlicher Verkehr und Langsamverkehr; S. 26) und die dort generell formulierten Ziele (grob skizzierter Ausbau der Anlagen für Langsamverkehr; feinmaschiges Wegnetz für/in die Innenstadt; S. 27) ist zudem erstellt, dass eine vernünftige Streckenführung für Fuss-/Spaziergänger aus allen Wohngebieten ins Stadtzentrum schon seit längerem geschaffen werden sollte. Es trifft deshalb auch nicht zu, dass die Beschwerdeführer durch den demokratisch verabschiedeten GEP im November 2006 völlig überrumpelt oder vorher falsch bzw. ungenügend informiert worden wären. Keine gegenteiligen Angaben waren ferner dem Planungs- und Mitwirkungsbericht zur Totalrevision vom Dezember 2006 zu entnehmen, worin die angefochtene Linienführung im Anhang ebenfalls nochmals als geplante Direktverbindung vermerkt worden war (vgl. Anhang/Beilagen zum GEP Änderungen und Ergänzungen; GEP im Massstab 1:5000 vom 07.12.2006). Von einer wesentlichen Änderung des GEP – wie sie in Art. 13 Abs. 3 KRVO (BR 801.110) für eine Zweitauflage gefordert wird – kann allein aufgrund des Nachtrags im GEP eines öffentlichen Fuss-/Spazierwegs mitten durch ein Wohnquartier im Gesamtkontext (Stadtplanung für 35'000 Einwohner) objektiv jedenfalls keine Rede sein. Dies trifft umso mehr zu, als die Stadt die besagte Änderung mit Publikation des Beschusses vom 26.11.2006 allgemein bekannt gab und überdies alle Direktbetroffenen noch schriftlich im Dezember

2006 sowie im April 2007 darüber informierte, womit sie dagegen wenigstens

Planungsbeschwerde nach Art. 101 KRG (BR 801.100) erheben konnten, wovon die Beschwerdeführer auch Gebrauch machten.

c) Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. BV ist demzufolge ebenfalls zu verneinen, da die Beschwerdeführern nachweislich individuell über die vorgenommene Planergänzung in ihrem Wohngebiet benachrichtigt wurden oder anderweitig davon Kenntnis erhielten, so dass sie allesamt immer noch rechtzeitig Beschwerde erheben konnten.

d) Was die gerügte Missachtung der Weiterleitungspflicht der bei der Stadt (Planungsbehörde) zuhanden der Regierung (Genehmigungsbehörde) erhobenen Einwände bzw. Beschwerden betrifft, so gilt es zunächst festzuhalten, dass einzelne Beschwerdeführer nebst ihrer eigenen (nicht weitergeleiteten) Eingabe auch noch zusätzlich bei anderen Beschwerdeführern deren Eingabe mit unterzeichnet haben und jene Eingabe korrekt an die Regierung weitergeleitet wurde, womit inhaltlich sämtliche Argumente gegen die geplante Streckenführung (Variante 1) an die für die Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses zuständige Regierung gelangten. Selbst wenn dies aber nicht in jedem Fall bei derart vielen Betroffenen geschehen sein sollte, so kann ein entsprechendes Versäumnis der Stadt nun sicherlich nicht der Regierung angelastet werden, welche allein aufgrund der ihr bekannten Beschwerdeführer bereits in der Sache selbst entscheiden konnte und besagte Planvorgabe der Stadt dabei bestätigte.

e) Selbst wenn man aber dazu anderer Meinung sein sollte, liesse es sich hier aus rein prozessökonomischen Gründen nicht mehr rechtfertigen, die Sache an die Stadt zur Behebung allenfalls begangener Formfehler zurückzuweisen, da mögliche Verfahrensfehler mittlerweile als geheilt zu betrachten wären; zumal seither noch ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt wurde und ein Augenschein vor Ort stattfand, an dem alle damals Betroffenen teilnehmen und sich nochmals frei äussern konnten.

f) Was die Mitwirkungspflichten und das rechtliche Gehör der erst nachträglich mit Brief des Instruktionsrichters vom 29. Mai 2008 darüber informierten Beigeladenen (Betroffene Variante 2) angeht, so liegt es in der Natur der Sache, dass diese Grundeigentümer nicht schon früher von der Stadt oder der Regierung genauer über die geplante Linienführung (Variante 1) schriftlich informiert und auch angehört wurden, weil ja beide der Variante 1 gegenüber der Variante 2 den Vorzug gaben und deshalb die nunmehr (durch das Gericht) Beigeladenen bei der von ihnen im GEP vertretenen Linienführung eben auch nicht unmittelbar betroffen gewesen wären, was entsprechende Mitteilungen oder Anhörungen zum voraus ausschloss.

2.

a) Materiell gilt es zuerst klarzustellen, dass dem Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Nutzungsplänen aufgrund von Art. 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) eine uneingeschränkte Kognitionsbefugnis zusteht. Das Verwaltungsgericht hat mithin nicht nur zu prüfen, ob die den Plan festsetzende Behörde das ihr zustehende Planungsermessen überschritten oder missbraucht, also eine Rechtsverletzung begangen hat. Zu prüfen ist vielmehr ebenso, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Die mit voller Kognition betraute Behörde hat einzuschreiten, wenn sich die angefochtene Planfestsetzung als unzweckmässig oder unangemessen erweist. Diese Prüfung setzt eine bestmögliche Abwägung der schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen voraus und verlangt die Beantwortung der Frage, ob bei der umstrittenen Planung in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips im Rahmen des Planungszweckes jene Anordnungen getroffen wurden, die in ihrer gesamten Auswirkung alle Betroffenen am wenigsten belasten. Diese gegenüber der früheren Regelung erweiterte Kognitionsbefugnis bedeutet nun jedoch nicht, dass das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz die Stellung einer oberen Planungsbehörde einnimmt. So kann es bei zwei oder mehreren Varianten, die vor der Zweckmässigkeitsprüfung standhalten, die gemeindliche Lösung nicht einfach aufheben und eine andere der zweckmässigen Lösungen an die Stelle einer angemessenen kommunalen Planfestsetzung setzen. Insofern hat das Verwaltungsgericht die

Entscheidungsfreiheit, die den Planungsträgern zusteht, zu respektieren (VGU R 07 65 und 72; PVG 1993 Nr. 43).

b) Das Bundesgericht hat dazu festgehalten, dass es mit den Rechtsschutzerfordernissen von Art. 33 RPG vereinbar sei, wenn die Beschwerdebehörde zwar die angefochtene Nutzungsplanung voll überprüfe, sich aber nach Massgabe ihrer Rolle, die sie als Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang sachlich und institutionell erfüllt, bei der Überprüfung zurückhalte (vgl. BGE 114 Ia 247). Dies gilt sachlich insbesondere dort, wo es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sein sollen. Die Rechtsmittelinstanz hat aber soweit einzugreifen, als dass die übergeordneten vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. Sie hat sich zudem auf ihre Kontrollfunktion zu beschränken, d.h. sie darf nichts Neues schöpfen, sondern sie hat die kommunalen Planungen an einem Sollzustand zu messen. Fehlt es an dem dazu erforderlichen Massstab, so kann die Natur der Sache einer Nachprüfung entgegenstehen. Hier nicht einzugreifen, verstösst nicht gegen den Auftrag, voll zu prüfen (vgl. BGE 114 Ia 248; VGU R 07 65 und 72). Bei der umstrittenen Nutzungsplanung (GEP) geht es offensichtlich nicht um übergeordnete Interessen, sondern um rein lokale Anliegen. Die aufgeworfenen Fragen sind deshalb mit der umschriebenen Zurückhaltung zu prüfen.

c) Die Beschwerdeführer werfen der Stadt vor, dass sie die möglichen Wegverbindungsvarianten sowie die Bedürfnisfrage im mittleren Streckenstück (Sonnenbergstrasse-Splügenstrasse) viel zuwenig bzw. nur ungenügend abgeklärt hätten. Dieser Ansicht kann sich das Gericht nicht anschliessen. Was die Bedürfnisfrage angeht, so ist aktenkundig bereits durch das Vorhandensein der unweit entfernt gelegenen Kindergärten Strela, Loë und Turnerwiese (vgl. Einzugsgebiet Übersichtsplan 1:12'500 vom 21.02.2002) samt nahe gelegener Schulhäuser Montalin/Quader und deren räumlich enger Verknüpfung mit dem fraglichen Wohngebiet zwischen den Hauptverkehrsachsen Loë- und Masanserstrasse hinreichend erstellt, dass

ein echtes Bedürfnis für eine möglichst direkte, kurze und ungefährliche Wegverbindung von Norden (Gebiete Masans/Sonnhalde) radial in Richtung Süden (Splügen/Stadtzentrum) besteht und damit sachlich ausgewiesen ist. Das Gericht vermag der Argumentation der Beschwerdeführer zudem insoweit nicht zu folgen, als von ihnen behauptet wurde, die Beschwerdegegner (Stadt/Regierung) hätten sich nie ernsthaft mit möglichen Wegalternativen auseinandergesetzt. Wie den diversen Vernehmlassungen der Stadt vom 05.03.2007 (S. 4; Ziff. 11.1), 28.06.2007 (S. 7; Ziff. 14.2-3) und 28.06.2007 (S. 5/6; Ziff. 10.2-3) zuhanden der Plangenehmigungsbehörde und erstinstanzlichen Beschwerdeinstanz (Regierung) als auch den angefochtenen Regierungsentscheiden vom 22./29.10.2007 selbst (S. 8/9) mit aller Deutlichkeit entnommen werden kann, prüften beide Vorinstanzen schon dort die möglichen Alternativen im Osten (Ausweichroute Trottoir Loëstrasse; Variante 3) und Westen (Trottoir Fussweg entlang Masanserstrasse; Variante 4), ohne dabei in ihrer seriösen Güterabwägung aber zum Schluss zu gelangen, ein Abweichen von einer unvergleichlich besseren Nord-Südvariante liesse sich rechtfertigen. Darauf kann verwiesen werden, da jene Weglücke unbedingt mit einer möglichst kurzen, sicheren und komfortablen Verbindungsspange zu schliessen ist (so auch: Bericht „Qualitätssicherung sensibler Baustrukturen – Gebiet Loë“ von 2003).

d) Damit bleibt im Direktvergleich noch zu klären, ob das gewählte Wegtrassee der im genehmigten GEP enthaltenen Variante 1 von den Behörden (Stadt/Regierung) tatsächlich als zumindest gleichwertig zur Variante 2 bezeichnet werden kann und somit in jeder Hinsicht auch dem immer zu beachtenden Planungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 3 RPG) zwischen Eingriffszweck und Eingriffsmittel entspricht. Kernfrage ist demnach, ob die Planungs- und Genehmigungsbehörden zu Recht sowie willkürfrei die skizzierte Nord-Süd-Gehdirektverbindung in der Ausgestaltung Variante 1 (Länge ca. 90 m; 6 Eigentümer betroffen) gegenüber der fast gleich langen, nur unweit westlich davon verlaufenden Variante 2 (Länge rund 100 m; mind. 10 Eigentümer tangiert) bevorzugten. Wie der Augenschein vom 27.05.2008 dazu klar zeigte, können die hier zur Diskussion gestellten Wegvarianten schon allein deshalb nicht als ebenbürtig qualifiziert werden,

weil die dazu benötigten Eingriffe in die gewachsene Natur vor Ort ganz unterschiedlich ausfallen würden. Während bei Variante 1 zum grössten Teil eine komplett neue Wegschneise durch bisher absolut unberührte Obst-, Zier- , Gemüse- und Rasenvorgärten [ab unterer Flora- bis Splügenstrasse] geschlagen werden müsste, wären bei der Realisation der Variante 2 überhaupt keine derartigen schweren Eingriffe in die reizvolle Natur und Umwelt erforderlich. Der Ausbau samt Umwidmung des bestehenden privaten Rebwegs bei der Variante 2 würde objektiv lediglich geringfügige bauliche Veränderungen nach sich ziehen und für die Anstösser entlang ihrer Grundstückgrenzen einen relativ unbedeutenden Eingriff ins Eigentum und ihre Privatsphäre darstellen. Dem ist hier umso mehr zustimmen, als schon im amtlich publizierten Fusswegkonzept von 1991 (vgl. Stadtamtsblatt vom 15.02.1991) nicht der Variante 1 der Vorzug gegeben wurde, sondern schon damals Variante 2 als favorisierte Fussweg-Quartierverbindung vorgeschlagen worden war (Fazit: Eindeutig besserer Ortsbildschutz bei Realisation von Variante 2; vgl. beigelegte Fotodokumentation „tangierte Grünareale“ bei Variante 1).

e) Das Quartier liegt gemäss Generellem Gestaltungsplan (GGP) im Gebiet mit besonderer Wohnqualität Loë. Für dieses Gebiet ist im Anhang zum Baugesetz festgehalten, dass die starke Durchgrünung und die Verringerung der Versiegelung gesichert werden sollen. Der hohe Anteil an hochstämmigen Bäumen soll erhalten und langfristig gewährleistet werden. Diese Grundsätze werden mit der Variante „verlängerter Rebweg„ erheblich besser beachtet als mit der Variante Stadt/Regierung, welche durch bisher unberührtes Gebiet inklusive Standorte mit hochstämmigen Bäumen führt. Der ebenso für das Gebiet geltende Erschliessungsgrundsatz, wonach die Quartierdurchlässigkeit für Fussgänger ergänzt werden soll, ist allgemein gehalten und kann mit der Variante „verlängerter Rebweg“ genau so gut erfüllt werden. Allein schon dieses für das Gebiet mit besonderer Wohnqualität manifestierte öffentliche Interesse an der Erhaltung der bestehenden Grünstruktur lässt die Variante „verlängerter Rebweg“ als die bedeutend geeignetere Fussgängerroute erscheinen.

f) An dieser Interessens-/Güterabwägung samt Würdigung vermögen auch die Stellungnahmen der neu von Variante 2 betroffenen Anstösser nichts zu ändern, worin sie namentlich den Wertverlust ihrer Grundstücke, vermehrte Immissionen (Lärm/Abfall/Licht) und somit auch eine unzumutbare Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre monierten. Was die befürchtete Werteinbusse - infolge Verminderung der Wohnqualität, Verkleinerung der Grundstücke oder sogar Abbruchs von Neben-/Ökonomiebauten - betrifft, so werden all jene Fragen wohl noch Gegenstand separater Verhandlungen mit den zuständigen Behörden oder allenfalls eines eigenständigen (ebenso noch anfechtbaren) Enteignungsverfahrens sein. Eine Reduktion der vermehrt befürchteten Immissionen entlang ihrer Grundstückgrenzen bei Variante 2 wird durch die Bepflanzung von Hecken und Ziersträuchern gleichfalls möglich und zumutbar sein, womit auch jenen Einwänden und Bedenken effizient und auch raumwirksam mit wenig Aufwand begegnet werden kann. Die Störung der Privatsphäre durch die Nähe der an zwei Orten effektiv unangenehm nahe am Hauseingang vorbeiführenden Variante 2 wird durch geeignete bauliche Massnahmen (getönte Fenster im Parterre mit Einwegsicht etc.) oder im Rahmen der genauen Streckenführung noch gebührend zu berücksichtigen sein. An dieser Stelle sei in diesem Zusammenhang betont, dass es sich beim fraglichen GEP lediglich – aber immerhin - um ein Grobkonzept für den Verlauf des künftigen Fusswegs ins Stadtzentrum handelt. Wo später ganz genau die Abkürzung „im Sektor Mitte“ führen wird, ist nämlich noch nicht Thema der vorliegend zu beurteilenden Planungsrevision (inkl. GEP), sondern muss zu gegebener Zeit noch Gegenstand eines konkreten Baubewilligungsverfahrens sein, das seinerseits wiederum eigenständig vor den Baubehörden der Stadt und sodann abermals vor Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Eine leichte Verschiebung der Wegführung nach Osten ist punktuell nach Art. 45 Abs. 4 KRG überdies zulässig und allenfalls von den zuständigen Planungsbehörden im späteren Bewilligungsverfahren noch prüfenswert.

g) Soweit ferner ein erhöhtes Gefahrenpotential wegen manövrierender Autos im Einmündungsbereich vom Rebweg in den unteren Wingertweg für die schwächsten Verkehrsteilnehmer (Kindergärtner; Schüler; alte Leute) geltend

gemacht wurde, ist dem entgegenzuhalten, dass es sich bei der fraglichen Stelle verkehrstechnisch um eine gerade und übersichtliche Zufahrtsstrasse (Parz. 1564) handelt und somit der Verwirklichung der Variante 2 auch von daher nichts entgegensteht; zumal bei der Variante 1 der obere Wingertweg (Parz. 3577) im rechten Winkel zum Fussweg überquert werden müsste, was offensichtlich ein bedeutend höheres Unfallrisiko darstellt. Dies umso mehr, als der obere Wingertweg zudem ein beachtliches Gefälle aufweist, während der untere Wegteil (Parz. 1564) nahezu parallel in die Splügenstrasse weiterführt. Folglich ist auch dieses Argument nicht stichhaltig, um Variante 1 sachlich Variante 2 vorzuziehen; das Gegenteil ist nach den soeben geschilderten Fakten der Fall.

h) Abschliessend sei hierzu einzig noch erwähnt, dass die Planungsbehörde laut gesetzlicher Spezialbestimmungen zur Förderung und Schaffung von fussgängerfreundlichen Spazierwegen im städtischen Siedlungsgebiet gar dazu verpflichtet war, jener übergeordneten Aufgabe möglichst rasch zum Durchbruch zu verhelfen (Art. 2 Gesetz für einen menschen- und umweltfreundlichen Stadtverkehr 1989 [RB 661]; Art. 2 Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege 1985 [FWG; SR 704]; Art. 7, 83 und 86 Baugesetz der Stadt 2006 [RB 611]; vgl. zum Gebot der „Quartierdurchlässigkeit“ für den öffentlichen Publikumsverkehr: Urteil vom 26.01.2006 E. 3 [1P.567/2005]).

i) Zusammengefasst ergibt sich, dass das öffentliche Interesse und das Bedürfnis nach einer Direktverbindung (Nord-Süd) auch im Sektor „Mitte“ als unerlässlicher Mosaikstein für eine attraktive, kurze und verkehrstaugliche Fusswegverbindung zwischen den Hauptverkehrsadern Loë- und Masanserstrasse grundsätzlich ausgewiesen und zu bejahen ist. Im fraglichen Teilstück (Sonnenberg-/Splügenstrasse) gingen die beiden Vorinstanzen (Stadt/Regierung) aber zu Unrecht davon aus, dass die Variante 1 als der Variante 2 ebenbürtig resp. gleichwertig bezeichnet werden könnte, womit sie das Gebot der Verhältnismässigkeit in inakzeptabler Weise verletzten.

3.

a) Die angefochtenen Regierungsentscheide vom 22./29.10.2007 erweisen sich damit bezüglich der festgelegten Linienführung im Sektor „Mitte“ (Variante 1)

als nicht haltbar, was zu ihrer Aufhebung und zur Gutheissung der Beschwerde im Sinne des Eventualantrags (Linienführung nach Variante 2) der Beschwerdeführer führen muss. Die Angelegenheit wird somit an die Planungsbehörde (Stadt) zur Neufestlegung des geplanten Fuss- und Spazierwegs im Sinne der Erwägungen (d.h. Variante „Verlängerung Rebweg“ im GEP) zurückgewiesen. Überdies wird die Regierung angewiesen, die auferlegten Kosten in den angefochtenen Regierungsentscheiden (Nrn. 1257, 1258 und 1260) neu festzusetzen.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BR 370.100) je hälftig der Planungsbehörde (Stadt) sowie anteilsmässig (unter solidarischer Haftung) den Beschwerdeführern aufzuerlegen. Die Stadt hat die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer zudem aussergerichtlich gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG zu entschädigen, wobei das Gericht bei diesem Verfahrensausgang die Hälfte der in der Honorarnote vom 27.02.2008 (Fr. 10'956.50) bzw. vom 27.05.2008 (Fr. 1'507.15; zusammen Fr. 12'463.65) als gerechtfertigte Entschädigung anerkennt, weshalb die Planungsbehörde den Beschwerdeführern einen Betrag von Fr. 6'231.85 (inkl. MWST) für angefallene Anwaltskosten zu bezahlen hat.