Quartierplan (Einleitung)

1.

Vorab sind die Zuständigkeiten des ARE und des Juristen für Raumplanung für die Vorbereitung von Genehmigungs- und Beschwerdeentscheiden der Regierung in Ortsplanungssachen zu klären.

Gemäss Art. 101 Abs. 4 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) richtet sich das Verfahren bei der Planungsbeschwerde nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG). Gemäss Art. 11 Abs. 3 VRG erhebt die Behörde die notwendigen Beweise. Gemäss Art. 5 VRG trifft die Behörde für die Dauer des Verfahrens von Amtes wegen oder auf Antrag die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen. Bei einer Kollegialbehörde ist die oder der Vorsitzende oder ein von ihr oder ihm bezeichnetes Mitglied dafür zuständig.

Gemäss Art. 19 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) wirken die Departemente bei der Vorbereitung der Regierungsgeschäfte mit und erfüllen die ihnen durch Gesetz, Verordnung oder Beschluss der Regierung zugewiesenen Verwaltungsaufgaben. Gemäss Art. 22 Abs. 1 und 2 RVOG können die Regierung und die Departemente ihnen durch Gesetz oder Verordnung zugewiesene Verwaltungsaufgaben generell oder im Einzelfall an die unterstellten Verwaltungseinheiten delegieren. Die Delegation von Befugnissen zum Erlass von Verwaltungsentscheiden ist nur zulässig, soweit sie durch Verordnung erfolgt. Vorbehalten bleiben zudem die nach der Gesetzgebung über die Verwaltungsrechtspflege zwingend zu berücksichtigenden Zuständigkeiten.

Gemäss Art. 12-15 der kantonalen Raumplanungsverordnung (KRVO) unterbreiten die Gemeinden Entwürfe für genehmigungspflichtige Pläne und Vorschriften der Fachstelle (ARE; Art. 1 Abs. 2 KRVO) zur Vorprüfung. Diese verfasst einen Vorprüfungsbericht. Der Gemeindevorstand reicht die beschlossenen neuen Vorschriften und Pläne mit Antrag auf Genehmigung sowie allen Unterlagen der Fachstelle ein. Die Fachstelle holt sodann bei den betroffenen Stellen beziehungsweise zuständigen Fachbehörden Stellungnahmen beziehungsweise Entscheide über Zusatzbewilligungen und Einsprachen ein. Sie koordiniert Augenscheine. Nach Vorliegen aller Unterlagen erarbeitet sie den Genehmigungsentscheid.

Der Genehmigungsentscheid gemäss Art. 15 Abs. 1 KRVO und der Beschwerdeentscheid gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG werden immer parallel erarbeitet und zeitgleich eröffnet. Der Genehmigungsentscheid kann nicht gefällt werden, ohne über eine allfällige erhobene Planungsbeschwerde zu entscheiden, denn wenn eine Planungsbeschwerde ganz oder teilweise gutgeheissen wird, bedeutet dies gleichzeitig, dass die Genehmigung ganz oder teilweise nicht erteilt wird. Nur bei Abweisung der Planungsbeschwerde wird die Genehmigung ganz - oder allenfalls aufgrund anderer Umstände teilweise - erteilt. Die Erarbeitung des Genehmigungsentscheides und des Beschwerdeentscheides muss deshalb logischerweise Hand in Hand geschehen. Ist die Fachstelle zur Erarbeitung des Genehmigungsentscheides respektive zur diesbezüglichen Anordnung verfahrensleitender Entscheide und zur Beweiserhebung zuständig, ist klar, dass sie es auch in Bezug auf das Planungsbeschwerdeverfahren sein muss. Es handelt sich hier um eine Delegation gemäss Art. 22 Abs. 1 und 2 RVOG. Die Regelung der Delegation an die Fachstelle gilt nun auch für den Juristen für Raumplanung, obwohl dieser dem formell dem Departementssekretariat und nicht dem ARE zugeordnet ist. Materiell handelt es sich bei ihm um einen von der Regierung mit der Beschwerdebearbeitung beauftragten Verwaltungsmitarbeiter. Da er die Beschwerdeentscheide nicht selber treffen kann, sondern weisungsabhängig lediglich mit deren Instruktion betraut ist, liegt eine zulässige Delegation im Sinne von Art. 22 RVOG vor. Die Vorbereitung von Genehmigungs- und Planungsbeschwerdeentscheid erfolgt also zulässigerweise durch das ARE respektive den Juristen für Raumplanung, bzw. ist durch die einschlägigen Verfahrensbestimmungen so vorgesehen. Es fragt sich weiter, ob die Befolgung der Verfahrensordnung im konkreten Fall zu unzulässiger Vorbefassung oder Befangenheit der tätig gewordenen Verwaltungsmitarbeiter geführt hat.

2.

Nach der in Art. 30 Abs. 1 BV aufgeführten, ebenfalls in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltenen Garantie des verfassungsmässigen Richters hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richter ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie verletzt (BGE 126 I 68 E. 3a S. 73; 125 I 119 E. 3a; 120 Ia 184 E. 2b). Die Regierung ist keine richterliche Behörde, sondern Organ der Verwaltung. Nach der Praxis des Bundesgerichts sind politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (Urteil 2A.364/1995 des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1997 in ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-e S. 123 f.); nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (Urteil 1P.426/1999 des Bundesgerichtes vom 20. Juni 2000 in ZBl 103/2002 S. 36 E. 2a S. 37 mit Hinweisen). Die für Gerichtspersonen geltenden Ausstandsregeln finden daher grundsätzlich keine Anwendung. Wann Mitglieder einer Administrativbehörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich ausschliesslich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht und nach den aus Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen ( BGE 125 I 119 E. 2b; Urteile des Bundesgerichts vom 19. Mai 1998 i.S. D, ZBl 100/1999 S. 74 ff., E. 2b und vom 14. Februar 1997 i.S. P., ZBl 99/1998 5. 289 ff., E. 3a). Allerdings ergibt sich daraus für eine verwaltungsbehördliche Rechtspflegeinstanz ein gleichartiger (nicht ein gleicher) Anspruch (vgl. BGE 120 Ia 186f.). Der Bürger hat einen aus Art. 29 BV abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit einer Verwaltungsinstanz (BGE 107 Ia 137; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, S. 582).

Dieser reicht freilich nicht so weit wie die Garantie des Art. 30 Abs.1 BV. Die verwaltungsinterne Rechtspflege bietet der Natur der Sache nach nicht die gleichen Verfahrensgarantien wie die Rechtsprechung durch unabhängige Gerichtsbehörden. Immerhin gebieten die aus Art. 29 BV abgeleiteten Prinzipien, dass keine befangenen Behördenmitglieder am Entscheid mitwirken. Indessen beurteilt sich, wie erwähnt, die Frage, wann Mitglieder einer Administrativbehörde in Ausstand zu treten haben, nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Der Kanton Graubünden regelt die Ausstandspflicht der Regierung in Art. 11 RVOG. Nach Art. 11 Abs. 1 RVOG hat ein Regierungsmitglied u.a. dann in Ausstand zu treten, wenn es an einem Beschluss der Regierung ein unmittelbares persönliches Interesse hat. Im Übrigen richtet sich der Ausstand im Bereich der Rechtspflege nach den Bestimmungen des Gerichtsorganisationsgesetzes. Laut Abs. 3 findet diese Ausstandsordnung sinngemäss auch auf die Tätigkeiten der Regierungsmitglieder als Departementsvorsteherin oder Departementsvorsteher und der Kanzleidirektorin oder des Kanzleidirektors Anwendung. Daraus erhellt, dass die Ausstandsordnung des RVOG nur für die Regierungsmitglieder und den Kanzleidirektor gilt. Der Verweis auf das GOG bezieht sich demnach auch nur auf diese Amtsträger. Demgegenüber sind die Ausstandspflichten der Verwaltungsmitarbeiter in Art. 51 des Personalgesetzes (PG) geregelt. Dieses enthält den mit Art. 11 RVOG identischen Ausstandsgrund des unmittelbaren persönlichen Interesses. Indessen fehlt ein Verweis auf die strengeren Bestimmungen des GOG. Da die Regel des Personalgesetzes nicht weiter geht als die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung, gelten für die Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung die vom Bundesgericht aus der Verfassung abgeleiteten Ausstandsgründe. In einem neueren, auch den Kanton Graubünden betreffenden Entscheid (BGU 1P.48/2007, E.4.3) hat das Bundesgericht seine Praxis bestätigt und ausgeführt:

"Die aus Art. 6 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV ableitbaren Ansprüche auf ein unparteiliches Gericht sind auf nicht richterliche Behörden nicht direkt anwendbar. Wann deren Mitglieder in Ausstand zu treten haben, bestimmt sich nach dem kantonalen Recht und den aus Art. 29 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen. Dabei kann der Gehalt von Art. 30 Abs. 1 BV nach der Rechtsprechung nicht unbesehen auf die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV und nicht richterliche Behörden übertragen werden (BGE 127 I 196 E. 2b S. 198, mit Hinweisen). Es gilt vielmehr, dem spezifischen Umfeld und Aufgabenbereich der betroffenen Behörde Rechnung zu tragen und die Anforderungen an die Unparteilichkeit unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation zu ermitteln (vgl. BGE 125 I 119 E. 3d S. 123, 209 E. 8a S. 218 mit Hinweisen). Ist die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich, so liegt keine unzulässige Vorbefassung vor."

Vorliegend ist sowohl die Mehrfachbefassung des ARE als auch jene des Juristen für Raumplanung nach dem unter E. 1. Gesagten systembedingt und ergibt sich aus der gesetzlichen Ordnung. Die Fachstelle und der Jurist für Raumplanung sind schon vor dem Ergehen des Genehmigungsentscheides verpflichtet, der Gemeinde eine allfällige negative Stellungnahme zukommen zu lassen. Der Jurist für Raumplanung hätte daher nur in Ausstand treten müssen, wenn er am Ausgang des Verfahrens ein persönliches Interesse gehabt hätte, was aber unbestritten nicht der Fall ist. Hinzukommt, dass sich das Ausstandsbegehren als krass rechtsmissbräuchlich erweist. Es war die Gemeinde, welche um eine Stellungnahme des Juristen für Raumplanung gebeten hatte. Ihm nun aus seiner der Gemeinde missliebigen Antwort einen Strick zu drehen, bedeutet nichts anderes, als dass man ihn quasi in die Falle gelockt hat und er gutgläubig hinein getappt ist. Das Ausstandsbegehren wurde somit auch unter diesem Gesichtspunkt zu Recht abgewiesen.

3.

Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistet den Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). Dem Mitwirkungsrecht entspricht die Pflicht der Behörde, die Argumente und Verfahrensanträge der Partei entgegenzunehmen und zu prüfen sowie die von ihr rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abzunehmen, es sei denn, diese beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (BGE 124 I 241 E. 2 S. 242 mit Hinweisen). Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Das Bundesgericht prüft deren Auslegung und Anwendung unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes. Unabhängig vom kantonalen Recht greifen die aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz. Ob diese Grundsätze eingehalten wurden, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGU 1P.368/2005 vom 14. November 2005; BGE 126 I 15 E. 2a S. 16; 124 I 241 E. 2 S. 242 f., je mit Hinweisen). Der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessende Gehörsanspruch verpflichtet die Behörden unter anderem zur Abnahme rechtzeitig und formgerecht angebotener Beweismittel (mit den oben angeführten Einschränkungen). Aufgabe der anordnenden Behörde ist es daher, nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden, welche Beweismittel für das Beweisergebnis erheblich und zur Erhärtung der behaupteten Tatsache wesentlich sind. Dabei verfügen die Behörden über einen weiten Ermessensspielraum; massgebend ist, ob das betreffende Beweismittel den Entscheid der Behörde zu beeinflussen vermag. Um dies festzustellen, bedarf es - zulässigerweise - einer antizipierten Beweiswürdigung (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar VRG, § 8 Rz. 34).

Die Regierung hat in antizipierter Beweiswürdigung zu Recht auf die Durchführung eines Augenscheines verzichtet, weil es nur die Rechtsfrage zu beurteilen galt, ob sich die Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erheblich geändert haben. Ging es folglich lediglich um diese Frage, musste ein Augenschein nicht durchgeführt werden. Hinzuzufügen ist, dass der instruierende Jurist für Raumplanung das Gelände und die Situation aus der früheren Angelegenheit in Sachen … kannte und kennt. Entgegen der falschen Ansicht der Gemeinde ging es in jenem Verfahren um die fast identische Problematik, wie sie die Gemeinde jetzt wieder beschäftigt. Strittig war nämlich nicht die Klassifizierung der Verbindungsstrasse …, sondern die Klassifizierung der oberen Zufahrt des Quartierplangebietes und ebenso die Erweiterung desselben auf u.a. Parzelle 1611, um die Zufahrt aus dem Gebiet … (Ost) nicht auszuschliessen. Damals wurde die Erschliessung von Osten her (zwar über Parzelle 1611, aber ähnlich) im Übrigen als unvorteilhaft angesehen. Dass im Übrigen der Jurist für Raumplanung Augenscheine für die Regierung durchführen darf, entspricht langjähriger Praxis und ergibt sich auch aus der unter E. 1 dargelegten Regelung der Zuständigkeiten.

4.

a) In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Regierung zu Recht die Genehmigung der Ortsplanungsrevision verweigert hat, weil sie gegen das Gebot der Planbeständigkeit verstösst. Gemäss Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich. Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst. Zweierlei ist dabei zu beachten. Erstens müssen sich die «Verhältnisse erheblich geändert» haben (Art. 21 Abs. 2 RPG), insbesondere die (rechtlichen oder tatsächlichen) Grundlagen des Plans zu wesentlichen Teilen dahingefallen oder wesentlich neue Bedürfnisse nachgewiesen sein. In solchen Fällen besteht ein anerkanntes öffentliches Interesse, «Planung und Wirklichkeit (...) bei Bedarf in Übereinstimmung» zu bringen. Die Eigentumsgarantie steht - bei Nutzungsplänen - einer Änderung der Rechtslage nicht entgegen: namentlich vermittelt sie dem Eigentümer keinen Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., S. 109 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Zweitens muss das öffentliche Interesse an einer Änderung des Plans die gegenläufigen (privaten oder öffentlichen) Erhaltungsinteressen überwiegen. Nutzungspläne werden dann zwar stets überprüft, aber eben nur «nötigenfalls» geändert (Art 21 Abs 2 RPG) Bei dieser Interessenabwagung ist jedoch dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Ein Nutzungsplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Nutzungspläne sind einem formellen Verfahren entsprungen, wollen Wirkungen entfalten und müssen dazu längere Zeit in Kraft bleiben. Als Grundregel gilt deshalb, dass Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen abzuändern sind «Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen»(BGE 128 I 198). Dementsprechend ist eine Überarbeitung des Nutzungsplans nach neun bis zehn Jahren grundsätzlich nicht ausgeschlossen.

Ein Sinneswandel in der Bevölkerung vermag für sich genommen die Änderung eines eben erst in Kraft gesetzten Planes nicht zu rechtfertigen (vgl. Hänni, a.a.O., S. 110 wiederum mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung).

b) Vorliegend hat die Gemeinde nach weniger als einem Jahr, nachdem die geltende Ortsplanung in Kraft getreten war, die zur Diskussion stehenden Nutzungsplanrevision eingeleitet. Nach so kurzer Zeit müssten schon sehr gravierende Änderungen in den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen im Sinne der oben umschriebenen Lehre und Rechtsprechung eingetreten sein. Dies ist offensichtlich nicht der Fall, wie die Vorinstanz mit einleuchtender Begründung, auf die auch verwiesen werden kann, dargelegt hat. Änderungen im Sinne der Rechtsprechung werden von der Gemeinde nicht geltend gemacht. Sie bringt im Kern lediglich vor, man sei aufgrund der vertieften Beschäftigung mit dem Gebiet zum Schluss gekommen, die Erschliessung von Osten sei die bessere und auch günstigere Erschliessungsvariante. Darin sind aber keine veränderten Verhältnisse zu erblicken. Alldem, was die Gemeinde nach weniger als einem Jahr vorbringt, hätte leicht bereits anlässlich der letzten Ortsplanungsrevision Rechnung getragen werden können. Weder haben sich seither die topographischen, noch die Verkehrsverhältnisse noch sonst etwas geändert. Selbst wenn man das, was die Gemeinde als Änderungen anschaut, berücksichtigen wollte, wären das jedenfalls keine derart gravierenden Umstände, dass vom Grundsatz der Planbeständigkeit abgewichen werden könnte. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet.

5.

Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Gemeinde. Eine aussergerichtliche Entschädigung ist der privaten Gegenpartei praxisgemäss nicht zuzusprechen, da sie nicht anwaltlich vertreten war.