Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

1.

Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) kann die Behörde im Interesse einer zweckmässigen Erledigung durch verfahrensleitende Verfügung die Verfahren bei getrennt eingereichten Eingaben zum gleichen Gegenstand vereinigen. Gegenstand der beiden Verfahren R 11 19 und R 11 50 bildet ein von der Beschwerdeführerin beantragtes und in beiden Verfahren nahezu identisches Beleuchtungskonzept ihrer Liegenschaft. In beiden Angelegenheiten sind zudem die gleichen Parteien involviert. Ein enger sachlicher Zusammenhang ist demnach gegeben, weshalb es sich rechtfertigt, die beiden Verfahren R 11 19 und R 11 50 zu vereinigen.

2.

Mit der Einreichung des Wiedererwägungsgesuches vom 7. März 2011 durch die Beschwerdeführerin ist deren schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides der Gemeinde vom 2. Februar 2011 dahingefallen, nachdem ein neues Baugesuch nachträglich eingereicht worden ist. Beim Wiedererwägungsgesuch vom 7. März 2011 handelt es sich nämlich im Prinzip um ein geringfügig modifiziertes neues Baugesuch. Die Beschwerdeführerin selbst schreibt auf S. 4 ihrer Beschwerdeschrift im Verfahren R 11 50, sie habe das Wiedererwägungsgesuch in Form eines neuerlichen Baugesuches betreffend Aussenbeleuchtung inklusive Terrassenbeleuchtung eingereicht. Es beruhe auf dem gleichen Aussenbeleuchtungskonzept, trage jedoch dem Vorentwurf „Aussenbeleuchtung“ der Gemeinde vom April 2010 Rechnung. Auf die Beschwerde im Verfahren R 11 19 ist daher vorliegend nicht mehr einzutreten. Dieses Vorgehen entspricht im Übrigen der ständigen Praxis des Verwaltungsgerichts (VG-Urteil R 02 116 vom 10. Dezember 2002 E. 1a; PVG Nr. 1991 Nr. 22). Vorliegend streitig ist daher noch, ob die Gemeinde das Wiedererwägungsgesuch vom 7. März 2011 resp. das neue Baugesuch mit dem leicht modifizierten Aussenbeleuchtungskonzept zu Recht abgewiesen hat. An dieser Stelle soll noch erwähnt werden, dass das Gericht auf den von der Beschwerdeführerin beantragten Augenschein verzichtet hat, da die bei den Akten liegenden Fotografien zur Beurteilung der Angelegenheit genügen.

3.

a) Der Grundsatz des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist auf Bundesebene in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) geregelt. Er ist das Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör enthält auch einen Mindestanspruch auf Begründung der Verfügung, der auf kantonaler Ebene ausdrücklich in Art. 22 Abs. 1 VRG geregelt ist. Die Begründung soll verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und dem Betroffenen ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1 mit Hinweisen, 121 I 54 E. 2c; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 1705 f.).

b) Vorliegend trifft es zwar zu, dass sich die Gemeinde nicht mit jedem Detail des Beleuchtungskonzeptes der Beschwerdeführerin befasst hat. Die grundsätzlichen Überlegungen der Gemeinde zur Begründung der Abweisung des betreffenden Bau- bzw. Wiedererwägungsgesuches, konnten dem angefochtenen Wiedererwägungsentscheid vom 14. April 2011 jedoch klar entnommen werden. Diese Überlegungen ermöglichten der Beschwerdeführerin schliesslich auch eine sachgerechte Anfechtung des Entscheids der Gemeinde. Dass diese sich nicht bis ins Detail mit der neuen Variante des Beleuchtungskonzeptes der Beschwerdeführerin befasst hat, ist daher vertretbar, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass der kommunale Vorentwurf „Aussenbeleuchtung“ noch nicht in Form eines gültigen Gesetzes vorhanden ist. Nach dem Gesagten ist nicht ersichtlich, inwiefern der Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. das Recht auf eine Begründung durch die Gemeinde verletzt wurde.

4.

Mit Blick auf die Kognition des Verwaltungsgerichts gilt es vorweg festzuhalten, dass die Bündner Gemeinden in weiten Bereichen des Bauwesens und der Raumplanung autonom sind (BGE 128 I 3 E. 2b). Eine Gemeinde ist in Bezug auf all jene Fragen autonom, welche das kantonale Recht nicht abschliessend ordnet, sondern ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3 E. 2a mit Hinweisen). Dabei bezieht sich die Gemeindeautonomie nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die die Rechtsanwendung und –auslegung, sofern die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat entsprechende Normen zurückhaltend anzuwenden und auszulegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich das Verwaltungsgericht auf eine reine Willkürprüfung beschränken muss, denn eine solche Kognitionsbeschränkung wäre vor dem Hintergrund der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) nicht zulässig. Vielmehr muss das Verwaltungsgericht unter Beachtung des Gestaltungsbereiches der unteren Instanzen sowie der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) eine umfassende Rechts- und Sachverhaltsprüfung vornehmen (BG-Urteil 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 2.3,1D_1/2011 vom 13. April 2011 E. 2.5.1-2.5.3).

5.

a) Die Beschwerdegegnerin verweist in ihrer Begründung zur Abweisung des Wiedererwägungs- bzw. neuen Baugesuchs auf Art. 49ter Abs. 2 des kommunalen Baugesetzes sowie auf Art. 73 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) und führt aus, das Aussenbeleuchtungskonzept der Beschwerdeführerin beeinträchtige die von beiden Bestimmungen geforderte „gute Gesamtwirkung“. Der Begriff der „guten Gesamtwirkung“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Ein solcher liegt vor, wenn der Rechtssatz die Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener, unbestimmter Weise umschreibt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 445). Unbestimmte Rechtbegriffe gehören zu den sogenannten offenen Normen, die es den Verwaltungsbehörden nicht nur ermöglichen, die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, sondern auch, flexibel auf veränderte Verhältnisse zu reagieren, komplexe, vor allem technische oder wissenschaftliche Probleme mit dem notwendigen Sachverstand zu lösen sowie politischen und betriebswirtschaftlichen Aspekten Rechnung zu tragen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a. a. O., Rz. 428 f.). Die unbestimmten Rechtsbegriffe sind nach herrschender Lehre der Auslegung durch die Verwaltungsbehörden zugänglich. Diese Auslegung bzw. deren Angemessenheit kann von den Verwaltungsgerichten – im Gegensatz zur Ermessensbetätigung, deren Angemessenheit nur ausnahmsweise vom Gericht geprüft werden darf – grundsätzlich überprüft werden. Aber auch bei der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist nach herrschender Lehre unter Umständen eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz angezeigt. Das trifft vor allem dann zu, wenn die Verwaltungsbehörden zur Beurteilung der konkreten Umstände besser geeignet sind als die Gerichte, z. B. wenn ein grosser Zusammenhang mit den örtlichen Verhältnissen besteht, wie das besonders im Baurecht der Fall ist. Dann kommt der Verwaltungsbehörde auch bei unbestimmten Rechtsbegriffen ein vom Gericht nicht oder nicht voll überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (Häfelin/Müller/Uhlmann, a. a. O., Rz. 446a ff.).

Nachfolgend soll zunächst einmal der Begriff der guten Gesamtwirkung ausgelegt und anschliessend dann beurteilt werden, ob die Gemeinde sich bei der Handhabung des kantonalen und kommunalen Gesetzes noch innerhalb ihres Ermessenspielraumes befand oder nicht.

b) In der Totalrevision des KRG im Jahre 2004 bildeten gemäss Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden vom 11. Mai 2004 (nachfolgend: Botschaft) unter anderem die Vergrösserung der Flexibilität der Gemeinden im Umgang mit den Planungsinstrumenten sowie Reformen zur Förderung der Siedlungsqualität zwei der Schwerpunkte der Revision (Botschaft S. 258). Ein weiteres zentrales Anliegen des KRG ist sodann die Wahrung der Gemeindeautonomie, soweit diese nicht ohnehin bereits durch Bundesrecht eingeschränkt ist (Botschaft S. 260). Im Lichte dieser Betrachtung kann also zunächst einmal der Schluss gezogen werden, dass es im Interesse des kantonalen Gesetzgebers ist, demjenigen Auslegungsergebnis den Vorzug zu geben, welches die Gemeindeautonomie im Bau- und Planungsrecht möglichst nicht einschränkt. Ausserdem legt der kantonale Gesetzgeber Wert auf eine gute Siedlungsqualität und fördert diese auch, wobei unter diese Förderung auch die Toleranz von Vorschriften der Gemeinden fällt, die zu einer Verbesserung der Siedlungsqualität beitragen können. Die Botschaft führt zum Art. 73 Abs. 1 (bzw. Art. 75 Abs. 1 des Botschaftsentwurfs) KRG sodann aus, dass die neue Ästhetikvorschrift positiv eine architektonisch überzeugende Gestaltung der Bauten und Anlagen und deren Einordnung in die Umgebung im sinne einer guten Gesamtwirkung verlangt. Diese Vorschrift ist eine ästhetische Generalklausel. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche eine Verunstaltung eines Orts- oder Quartierbildes verbieten (wie der frühere Art. 8 des alten KRG), verlangt Art. 73 Abs. 1 KRG nun positiv eine Gestaltung, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen daher weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf (BGE 114 Ia 343 E. 4b). Bei der guten Gesamtwirkung geht es somit darum, dass Siedlungen, Bauten und Anlagen für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so gestaltet werden, dass ein positives Gesamtergebnis entsteht, wobei der Begriff aufgrund der konkreten Verhältnisse im Einzelfall zu verstehen ist (vgl.

BGE 114 Ia 343 E. 4b). Es geht mithin um den Gesamteindruck des Orts- und Quartierbildes. Den Gemeinden steht es jedoch weiterhin offen, mit Rücksicht auf die örtlichen Verhältnisse eigene Vorschriften über die Gestaltung von eigenen Bauten und Anlagen zu erlassen. Die kantonale Ästhetikklausel stellt lediglich einen Mindeststandard dar. Daneben können die Gemeinden für bestimmte Bauten oder Anlagen auch allgemeine oder zonenspezifische Spezialregelungen erlassen, z. B. Vorschriften über Materialien, Farben, Dächer, Reklamen, Antennen usw. (Botschaft S. 343 und 344).

6.

a) Vor dem Hintergrund des Gesagten ist auch der Art. 49ter des kommunalen Baugesetzes zu betrachten: Die Gemeinde unterstellt Beleuchtungseinrichtungen von Bauten und Anlagen gemäss Abs. 1 einer Bewilligungspflicht. Gemäss Abs. 2 dürfen solche Beleuchtungsanlagen zudem die gute Gesamtwirkung der gebauten und natürlichen Umgebung nicht beeinträchtigen. Hierzu ist zu sagen, dass diese Formulierung in der Tat etwas unglücklich gewählt ist, da sie eher auf eine negative Ästhetikklausel schliessen lassen könnte, wie dies die Gemeinde selbst in ihrer Vernehmlassung auch ausführt. Allerdings weist der Abs. 2 in seinem Ausmass mindestens denselben „Schärfegrad“ auf wie der Art. 73 Abs. 1 KRG, steht aber nicht im Widerspruch zu diesem. In Abs. 4 der Bestimmung wird die Baubehörde schliesslich auch ermächtigt, ein Beleuchtungskonzept für das ganze Gemeindegebiet oder Teile davon zu erlassen. Die Beschwerdeführerin erhebt den Vorwurf, die Gemeinde habe sich im angefochtenen Entscheid nicht nur auf die Vorentwürfe eines Beleuchtungskonzepts gestützt, sondern diese während des laufenden Verfahrens noch verschärft, ohne ihr diese Verschärfung zur Kenntnis zu bringen. Das Verhalten der Gemeinde verstosse gegen das Prinzip von Treu und Glauben. Dieser Vorwurf zielt jedoch in Leere. Die Gemeinde hat nämlich die Abweisung des Baugesuches bzw. des Aussenbeleuchtungskonzeptes der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 49ter Abs. 2 des kommunalen Baugesetzes und Art. 73 Abs. 1 KRG abgewiesen und dies damit begründet, dass das Konzept der Beschwerdeführerin zum einen der in den beiden Bestimmungen geforderten guten Gesamtwirkung zuwiderlaufe. Der Beschwerdeführerin ist in dem Punkt Recht zu geben, dass der Vorentwurf „Aussenbeleuchtung“ der Gemeinde keinerlei Gesetzeswirkung entfalten kann, da er sich erst im Entwurfsstadium befindet. Soweit die Gemeinde also mit diesem Vorentwurf argumentiert, kann sie nicht gehört werden, insbesondere da sie auch nicht behauptet, diesbezüglich eine Planungszone erlassen zu haben. Allerdings kommt dem Vorentwurf der Gemeinde vorliegend insofern Bedeutung zu, als er zeigt, was nach Ansicht der Gemeinde in Bezug auf Beleuchtungen bzw. deren Auswirkungen eine gute Gesamtwirkung der gebauten und natürlichen Umgebung nicht beeinträchtigt und konkretisiert damit eigentlich den Art. 73 Abs. 1 KRG bzw. Art. 49ter Abs. 2 des kommunalen Baugesetzes.

In ihrer Vernehmlassung stützt sich die Gemeinde denn auch ausdrücklich nicht mehr auf den Vorentwurf „Aussenbeleuchtung“, sondern auf die genannten Bestimmungen und führt aus, dass es sogar ausgesprochen stören für den Gesamteindruck wäre, wenn die Wohnhäuser der Wohngebiete angeleuchtet würden und daher auch nachts in Erscheinung träten. Eine Beeinträchtigung der guten Gesamtwirkung wäre damit jedenfalls gegeben. Das KRG und der im üblichen Rechtsetzungsverfahren erlassene und im Jahre 2008 in Kraft getretene Art. 49ter des kommunalen Baugesetzes stellen auch eine genügende gesetzliche Grundlage für die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin dar.

b) Des Weiteren argumentiert die Gemeinde mit einer allfälligen unerwünschten Präjudizwirkung, die die Bewilligung des vorliegenden Beleuchtungskonzeptes der Beschwerdeführerin haben könnte. Dahinter steckt das nachvollziehbare Interesse, zu vermeiden, dass jedes beliebige Gebäude in der Gemeinde mit szenografischem Licht hervorgehoben werden kann. Eine Lichtverschmutzung, wie sie die Gemeinde im schlimmsten Fall befürchtet, wäre diesfalls durchaus realistisch. Die Vermeidung unnötigen Energieverbrauchs stellen zudem ebenfalls ‑ entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ‑ ein legitimes öffentliches Interesse zur Einschränkung von Aussen- und Fassadenbeleuchtungen dar, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde als „Energiestadt“ nicht nur eine gewisse Vorbildfunktion innehat, sondern sich auch widersprüchlich verhalten würde, wenn sie einerseits Restriktionen bezüglich des Energieverbrauchs aufstellte, aber andrerseits jedem Privaten erlaubte, seine Baute aus rein ästhetischen Motiven zu beleuchten. Hinzu kommt schliesslich, dass den Gemeinden bei der Anwendung von Ästhetikbestimmungen ein relativ breiter Ermessensspielraum zusteht. Vorliegend bewegt sich die Gemeinde jedoch innerhalb dieses Spielraumes, indem sie lediglich einen Mindeststandard konkretisiert und ihn den örtlichen Wünschen und Verhältnissen anpasst. Dies trifft auch dann zu, wenn sich die Gemeinde dazu nicht auf ein für das ganze Gemeindegebiet geltendes Beleuchtungskonzept stützt. Es sei jedoch hier erwähnt, dass ein solches kommunales Beleuchtungskonzept eine durchaus geeignete und verhältnismässige Massnahme zur Verhinderung von Lichtverschmutzung oder Energieverschwendung und zur Förderung einer guten Siedlungsqualität darstellte. Eine Ermessensüberschreitung durch die Gemeinde liegt demnach hier nicht vor und die Beschwerde im Verfahren R 11 50 ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird der Gemeinde keine Parteientschädigung zugesprochen.