Baugesuch (BAB)

Rubrum

R 11 55

5. Kammer

URTEIL

vom 1. November 2011

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Baugesuch (BAB)

1. Im Gebiet … (Zonen: ÜG, Materialabbauzone gemäss Ortsplanungsrevision vom 4. Dezember 1994/25. April 1995 und vom 30. Juli/17. Oktober 2000 [neuer Art. 48 im Baugesetz der Gemeinde … (BG)], Gefahrenzone 2) in der Gemeinde … wird seit 1930 Stein abgebaut und gespalten. Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m3 pro Jahr. Seit 2003 wurde mit der Erstellung einer neuen Strasse die Voraussetzung für den Abtransport grösserer Abbaumengen geschaffen und es wurden ca. ab 2004 ca. 1'000 m3 Stein pro Jahr abgebaut. Am 15. März 2004 stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft Graubünden gestützt auf Art. 22 des eidgenössischen Raumplanungsgesetztes (RPG) zur Installation einer Steinfräse und dem Neubau eines Unterstands im Abbaugebiet zu, wobei die Zustimmung mit verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde beauftragt, von der damaligen … AG (seit 29. Februar 2009 umbenannt in … AG und in der Folge so bezeichnet) ein Gesuch für den Gesteinsabbau ausserhalb der Bauzone zu verlangen und dem Departement zur Zustimmung zu unterbreiten. Im Hinblick auf die Erweiterung des Abbaus und eine planerische Abgrenzung des Abbaugebiets stimmten die Stimmberechtigten der Gemeinde … am 17. Juni 2007 einer inzwischen ausgearbeiteten Vorlage betreffend projektbezogene Nutzungsplanrevision „Abbauzone …“ zu. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, um der … AG eine baurechtliche Bewilligung für den Abbau von maximal ca. 25'000 m3 Stein in den nächsten ca. 25 Jahren, d.h. 1'000 m3 pro Jahr, im Steinbruch … zu erteilen. Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Nutzungsplanung samt Generellem Gestaltungsplan am 19. August 2008 unter Abweisung verschiedener Beschwerden. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 28. April 2009 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut. Diese Nutzungsplanung samt Generellem Gestaltungsplan ist noch Gegenstand eines hängigen Genehmigungsverfahrens bei der Regierung des Kantons Graubünden. Zur Zeit ist das Verfahren auf Wunsch der Gemeinde vom 22. Juni 2011 sistiert. Am 6. März 2008 gelangte … im Zusammenhang mit dem Betrieb des Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des Abbaus. Sie kritisierte, dass der Gesteinsabbau erfolge, obwohl keine Baubewilligung dafür vorliege. Mit Verfügung vom 25.

September 2008 forderte die Gemeinde die … AG auf, innert 30 Tagen ein Baugesuch für den Abbau von Steinen im Gebiet … mit den entsprechenden Unterlagen einzureichen (Ziff. 1). Zudem ordnete sie in Ziff. 2 der Verfügung für die Dauer des Verfahrens vorsorgliche Massnahmen an, die insbesondere die Begrenzung von Lärm- und Staubemissionen betrafen. Dagegen erhob … Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung von Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung. Die … AG sei zu verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige Baubewilligung vorliege. Gegen die Verfügung der Gemeinde erhob auch die … AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es sei festzustellen, dass für den derzeitigen Abbau im Steinbruch keine Bewilligung erforderlich sei und dass ein Baugesuch erst nach rechtskräftiger Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision "Abbauzone …" einzureichen sei. Die in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung angeordneten Massnahmen seien bis zur rechtskräftigen Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden Baubewilligungsverfahrens anzuordnen. Mit Urteil vom 28. April 2009 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde von … ab. Die Beschwerde der … AG hiess es gut und änderte die Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids im Sinne der Erwägungen insoweit ab, als das Gesuch für das Bauen ausserhalb der Bauzone erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt werden müsse. Mit Beschwerde an das Bundesgericht vom 14. Dezember 2009 beantragte …, die Ziff. 1, 2 und 3 des Urteils des Verwaltungsgerichts seien aufzuheben und die … AG sei zu verpflichten, die Abbautätigkeit vollständig einzustellen, bis eine formell und materiell rechtskräftige Bewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorliege. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Mit BGU 1C_276/2009 vom 26. Juli 2010 hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut und hob die Ziff. 1-3 des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden auf. Die … AG habe die Abbruchtätigkeit im Steinbruch … bis zum 31. Oktober 2010 einzustellen. Das Bundesgericht erwog, hier gehe es nicht um die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, sondern um die Einstellung des seit Jahren ohne Baubewilligung betriebenen Gesteinsabbaus.

Hier stehe unbestritten eine materiell und formell baurechtswidrige Abbautätigkeit zur Diskussion. Der Gesteinsabbau beruhe nicht auf einer rechtskräftigen Nutzungsplanung. Er sei nie baurechtlich bewilligt worden und er könne in Ermangelung eines entsprechenden Gesuchs auch nicht bewilligt werden. Weil das öffentliche Interesse an einem ordentlichen Vollzug des Rechts gebührend zu berücksichtigen sei und das Verwaltungsgericht dem zu wenig Rechnung getragen habe und die mit der Einstellung des Gesteinsabbaus für die Betreiberin verbundenen Nachteile zu stark gewichtet habe, sei die Beschwerde begründet. Das Recht könne nur ordnungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Einstellung der nicht bewilligten Tätigkeit angeordnet werde.

b) Am 20. Oktober 2010 stellte die … AG das Gesuch um Weiterbetrieb des bestehenden Steinbruchs … respektive zur Materialgewinnung aus dem Steinbruch … für ein Gesamtvolumen von 7200 m³ Stein, abbaubar in den nächsten 12 Jahren. Der Abbau solle auf einer Fläche von rund 900 m² - innerhalb der rechtskräftigen Abbauzone - stattfinden. Während neun Monaten (Anfang März bis Ende November) im Jahr solle Stein abgebaut werden. Bohrarbeiten seien werktags zwischen 08:00 Uhr bis 12:00 Uhr und 13:30 Uhr bis 17:00 Uhr vorgesehen. Die maximale Einsatzdauer der Bohrlafetten betrage 700 Betriebsstunden pro Jahr. Für den Abbau sollten sieben Kleinsprengungen pro Monat ausgeführt werden, dies nur werktags. Die Verarbeitung der Steinblöcke (Verschiebung grösstenteils mittels Pneulader oder Raupenbagger, Betriebsstunden zirka 300 für Pneulader und 250 für Raupenbagger) erfolge mittels eingehauster Steinfräse. Die Verarbeitung der Blöcke zu Dachplatten und bruchrohen Bodenplatten erfolge ausserhalb des Steinbruchs. Das anfallende Ausschussmaterial aus der Stein-Verarbeitung (insgesamt zirka 10-20 % des abgebauten Steins, also total 700-1’400 m³) werde vorerst innerhalb des Abbaugebietes zwischengelagert und anschliessend für die Wiederauffüllung der ausgehobenen Abbaugrube verwendet. Der Abtransport des bearbeiteten Steins und des Ausschussmaterials (150 Lastwagenfahrten pro Jahr) solle über die bestehende Meliorationsstrasse erfolgen. Zur Gestaltung nach Abschluss des Abbaus sei vorgesehen, dass vor Beginn der Stilllegung des Steinbruchs die Detailplanung der Rekultivierung der Gemeinde zur Prüfung eingereicht werde. Nach Abschluss des Abbaus solle der Ist-Zustand erreicht werden. Die heute bestehende Felswand werde belassen. Die ausgehobene Grube werde einerseits mit Ausschussmaterial aus dem Steinabbau und anderseits mit unverschmutztem Aushubmaterial aus der Gemeinde wieder aufgefüllt. Der Bedarf an Füllmaterial betrage zirka 5’500-6’000 m³. Im weiteren bestehe die Möglichkeit, den bestehenden Platz mit einer maximalen Neigung von 2:3 Richtung Felswand aufzuschütten. Dies ermögliche eine natürliche Angleichung an das gewachsene Terrain und es könne zusätzlich weiteres unverschmutztes Aushubmaterial abgelagert werden. Zum Gesuch reichte die Gesuchstellerin ergänzend einen Bericht des Ingenieurbüros … sowie ein Lärmgutachten der Umweltberatung … ein.

Gutachter … kommt zum Schluss, dass für das Abbaugebiet die dort massgebenden Planungswerte, und beim zusätzlichen Verkehr die dafür massgebenden Immissionsgrenzwerte eingehalten seien. Das Gesuch wurde in der Folge öffentlich ausgeschrieben. Es gingen dagegen 53 Einsprachen ein. Die Einsprecher forderten im Wesentlichen die Verweigerung der Baubewilligung. Die Gesuchstellerin verlangte in ihrer Vernehmlassung vom 28. Dezember 2010 die Abweisung dieser Einsprachen. Mit 53 Bau- und Einspracheentscheiden vom 12. April, mitgeteilt am 27. Mai 2011, lehnte der Gemeindevorstand … das Baugesuch der … AG vom 20. Oktober 2010 ab und hiess die dagegen erhobenen Einsprachen im Sinne der Erwägungen gut. Der Gemeinderat schloss aus der Tatsache, dass das Vorhaben ausserhalb der Bauzone liege, darauf, dass Art. 24 Abs. 1 RPG anwendbar sei. Es könne offen gelassen werden, ob noch andere zumutbare Standorte für den Steinabbau vorlägen, weil der Bewilligungserteilung erhebliche und überwiegende Interessen (private Interessen der Eigentümer der angrenzenden Wohnbauten, öffentliche Interessen am Schutz der Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen, der durch den Steinabbau verursachte Eingriff in das Orts -und Landschaftsbild und des Tourismus und Fragen der Erschliessung) entgegenstünden.

2. Dagegen erhob die … AG am 6. Juni 2011 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der 53 Bau- und Einspracheentscheide vom 27. Mai 2011. Die Gemeinde sei anzuweisen, das Baubewilligungsgesuch zwecks Gutheissung an die kantonale Fachstelle zur Prüfung weiterzuleiten. Die Gemeinde sei ferner anzuweisen, keine über die eigene Verfügung vom 25. September 2008 hinausgehenden Anordnungen zu treffen. Hier habe keine Prüfung der Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG und auch keine Interessenabwägung zu erfolgen. Nur die Gesetzeskonformität des Bauvorhabens sei zu prüfen. Das Baugesuch beziehe sich auf eine rechtskräftig ausgeschiedene Abbauzone. Art. 24 RPG sei nicht anwendbar für - wie hier - zonenkonforme Bauten und Anlagen in einer Spezialzone gemäss Art. 18 RPG. Ein BAB-Verfahren sei nur deshalb durchzuführen, weil hier keine Bauzone vorliege. Aber auch wenn Art. 24 RPG anwendbar wäre, wäre die Beschwerde dennoch gutzuheissen. Die Gemeinde habe die Standortgebundenheit des Steinabbaus grundsätzlich bejaht, aber festgehalten, die Beschwerdeführerin habe nicht nachgewiesen, dass keine anderen zumutbaren Standorte für den Steinabbau bestünden. In … bestünden solche Standorte. Dies sei absurd. Die Gemeinde habe im Gebiet … eine Abbauzone definiert (Art. 48 BG). Die andere Abbauzone (…) werde vollumfänglich drittgenutzt. Andere Abbauzonen gebe es nicht. Folglich sei das Vorhaben standortgebunden. Eine Interessenabwägung sei nicht durchzuführen (Zonenkonformität). Zudem habe der Gemeinderat in der Vergangenheit nie die Ansicht geäussert, einer weiteren Abbautätigkeit im Gebiet … stünden höhere öffentliche Interessen entgegen. Im Steinbruch … werde seit Jahrzehnten Fels abgebaut. Das bringe Veränderungen im Landschaftsbild mit sich. Am derzeitigen Bild änderte der geplante Abbau aber wenig. Dieser erfolge in die Tiefe. Mit der Schaffung einer Abbauzone habe die Gemeinde Änderungen im Landschaftsbild in Kauf genommen. Die touristischen Interessen würden von der Gemeinde zu Unrecht höher eingestuft als die privaten Interessen der Beschwerdeführerin (Betrieb und Arbeitsplätze).

Auf Ersuchen der Beschwerdeführerin wurde das Verfahren für dringlich erklärt. Ihr Antrag, die Gemeinde sei vorsorglich anzuweisen, die Baugesuchsakten dem ARE zur Prüfung zu unterbreiten, wurde indessen abgewiesen. Ein von … gegen den Instruktionsrichter gerichtetes Ausstandsbegehren wies die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts mit Urteil vom 14., mitgeteilt am 22. September 2011, ab (VGU R 11 55b).

3. Die Gemeinde beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Die erhöhte Abbautätigkeit in den letzten Jahren habe offenbar die Haltung der Bevölkerung in der Gemeinde zum Steinabbau verändert. Ausdruck dieser Meinungsänderung sei, dass an der Gemeindeversammlung vom 16. Juni 2011 die Stimmbürger mit 70 Ja- gegen 8 Nein-Stimmen eine Motion angenommen hätten, wonach der Gemeinderat die Teilrevision der Abbauzone … noch einmal den Stimmbürgern vorlegen solle. Damit solle die 2007 beschlossene Erweiterung der Abbauzone wieder rückgängig gemacht werden. Die Interessenabwägung sei nicht willkürlich gewesen. Aus Äusserungen der Gemeinde in früheren Verfahren lasse sich nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Damals sei es nur um die Betriebseinstellung gegangen.

4. Das Amt für Raumentwicklung Graubünden (ARE) beantragte in seiner Stellungnahme ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Regierung habe schon am 8. März 1994 dem "Vollzugskonzept Materialabbau" zugestimmt. Dieses sehe bei einem Abbau von insgesamt 4’000 m³ Abbauvolumen eine Nutzungsplanpflicht vor. Für das hier relevante Abbauvorhaben bedeutete dies, dass es lediglich aufgrund einer entsprechenden und rechtskräftig genehmigten nutzungsplanerischen Grundlage bewilligt werden könnte. Zudem habe die Regierung bei der Genehmigung des neuen Art. 48 BG vom 17. Oktober 2000 festgehalten, die Gestaltung von Abbauflächen innerhalb einer Abbauzone sei in der Grundordnung festzulegen, weil die Behandlung in einem Baugesuch in aller Regel nicht ausreiche. Die Regierung habe zudem darauf hingewiesen, es seien kaum Fälle vorstellbar, in welchem die Endgestaltung einer Abbauzone erst im Baugesuch geregelt werden könne. Auch dies spreche dafür, dass das Vorhaben gestützt auf den rechtskräftigen Zonenplan von 1994 einer ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22 RPG nicht zugänglich sei. Es komme nicht darauf an, ob das Vorhaben unter dem Titel von Art. 24 RPG oder Art. 22 RPG geprüft werde. So oder so müsste eine umfassende Interessenabwägung nach Massgabe der Ziele und Grundsätze von Art. 1 und Art. 3 RPG vorgenommen werden. Nach Art. 22 Abs. 3 RPG dürften auch zonenkonformen Vorhaben keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (Wortlaut: „Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten."). Bei zonenkonformen Landwirtschaftsbauten sei dies sogar explizit in Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV verankert. Bei der Interessenabwägung seien also auch allfällige schärfere kantonale und kommunale Vorschriften neben den bundesrechtlichen Erlassen zu berücksichtigen. Diese behielten in der Regel ihren selbstständigen Gehalt. Dazu gehöre auch Art. 33 BG. Bei der Gewichtung der Interessen habe die Entscheidbehörde einen erheblichen Beurteilungs- und Ermessenspielraum.

5. … und weitere Beteiligte beantragten in ihren Vernehmlassungen ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.

6. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne neue wesentliche Argumente vorzubringen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.