Arbeitslosenversicherung

1.

Bevor materiell über die Klage vom 17. März 2010 (betreffend Lohnforderung, Überzeitentschädigung, Zusprechung einer Genugtuungssumme usw.) entschieden werden kann, stellt sich in formeller Hinsicht zunächst noch die Frage, ob das angerufene Verwaltungsgericht überhaupt sachlich zuständig für die Beurteilung dieser Klage ist. Ausgangspunkt dafür ist die rechtliche Qualifikation des ehemaligen Arbeitsverhältnisses zwischen dem Kläger und der Beklagten. Nur wenn es sich dabei um ein solches öffentlich-rechtlicher Natur gehandelt hat, können die einschlägigen Zuständigkeitsbestimmungen für eine verwaltungsgerichtliche Klage gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. b und/oder lit. e des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zur Anwendung kommen, wonach das Verwaltungsgericht im Klageverfahren sowohl Streitigkeiten aus öffentlichtrechtlichen Verträgen (lit. b) als auch vermögensrechtliche Ansprüche aus öffentlichem Dienstverhältnis, soweit keine andere Behörde bestimmt ist (lit. e), beurteilt. Wäre das fragliche Arbeitsverhältnis aber privatrechtlicher Natur, wären die Zivilgerichte für die Beurteilung dieser Klage örtlich, sachlich und funktional zuständig, was im Resultat zu einem Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts führen müsste.

2.

a) Ausgangspunkt für die Klärung der rechtlichen Qualifikation des ehemaligen Arbeitsverhältnisses zwischen dem Kläger und der Beklagten müssen die zum Zeitpunkt des Bestehens der damaligen Arbeitsverträge vom 2. September 1998 bzw. in leicht modifizierter Form vom 12. September 2001 gültigen Gesetzesvorgaben im Spitalbereich sowie die zugehörigen Regierungsbeschlüsse für beitragsberechtigte Institutionen sein.

b) Nach Art. 17 des Gesetzes über das Gesundheitswesen des Kantons Graubünden (Gesundheitsgesetz [GesG] vom 2. Dezember 1984; in Kraft gesetzt per 1. Januar 1985; BR 500.000) gelten als öffentliche Spitäler das kantonale Frauenspital Fontana, die Psychiatrischen Kliniken Waldhaus und Beverin sowie die nach dem Krankenpflegegesetz als beitragsberechtigt anerkannte Spitäler. Gemäss Art. 18 GesG gelten als private Institutionen alle übrigen, von natürlichen oder juristischen Personen geführten Spitäler, Kliniken und Heilbäder. Art. 19 GesG schreibt unter der Marginale „Notfallpatienten“ noch vor, dass die öffentlichen und die privaten Spitäler verpflichtet sind, Kranke und Verunfallte auch ohne ärztliche Einweisung aufzunehmen. Die Aufnahmepflicht der öffentlichen Spitäler besteht – im Gegensatz zu den privaten Spitälern – rund um die Uhr.

c) In der damals wie heute noch gültigen Version des Gesetzes über die Förderung der Krankenpflege und Betreuung von betagten und pflegebedürftigen Personen (Krankenpflegesetz [KPG] vom 2. Dezember 1979; in Kraft gesetzt per 1. Januar 1980; BR 506.000) werden in Art. 3 KPG die nichtkantonalen Leistungserbringer aufgezählt, welche vom Kanton unterstützt werden: So insbesondere die anerkannten Spitäler (Abs. 1 lit. a). In Art. 6 KPG werden die unterstützungsberechtigten Spitäler bzw. die anerkannten Spitaltypen noch funktionell definiert und einzeln aufgezählt:

1Zur Sicherstellung einer abgestuften Spitalversorgung mit einem entsprechend abgestimmten Angebot an medizinischen und pflegerischen Leistungen werden zwei Spitaltypen festgelegt.

2Zentrumsversorger ist das Kantonsspital Graubünden in Chur.

3Spitäler der Grundversorgung sind das Kantonsspital Graubünden in Chur, das Kreisspital Oberengadin in Samedan, das Spital der Landschaft Davos in Davos, das Regionalspital Surselva in Ilanz, das Krankenhaus Thusis in Thusis, das Ospidal d’Engiadina bassa in Scuol, das Regionalspital Prättigau in Schiers, das Kreisspital surses in Savognin, das Ospedale San Sisto in Poschiavo, das Ospedale Asilo della Bregaglia in Promontogno und das Ospidal Val Müstair in Sta. Maria V.M.

Die Arbeitgeberin der Klägers [B._____]) war und ist nach diesen gesetzlichen Vorgaben aber zu keinem Zeitpunkt ein anerkanntes und unterstützungsberechtigtes Institut im Sinne von Art. 3 und Art. 6 KPG gewesen. Bereits diese Feststellung spricht vorliegend eher für ein privatrechtliches als ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis.

d) Gemäss des nur damals (vor 2011) gültigen aArt. 7 KPG galt zudem:

1Beitragsberechtigt sind folgende Institutionen:

a) Spitäler, deren Leistungsangebot ihrem zugeordneten Spitaltyp entspricht; [weitere Aufzählung lit. b-g].

2Sofern ein offensichtliches Bedürfnis nachgewiesen ist, kann die Regierung

a) die Beitragsberechtigung auf weitere Institutionen ausdehnen.

Dieser aArt. 7 KPG wurde gesamthaft per 1. Januar 2011 – gemäss Regierungsbeschluss vom 21. Dezember 2010 - wieder aufgehoben (vgl. dazu: Grossratsprotokoll [GRP] 2010/2011 S. 84).

Von der damals in aArt. 7 Abs. 2 lit. a KPG gesetzlich ausdrücklich vorgesehen Delegationsbefugnis an die Regierung, den Kreis der beitragsberechtigten Institutionen je nach Bedürfnis auszudehnen, wurde in der Folge – wie nachfolgend in Erw. 2.f dargetan wird – Gebrauch gemacht.

e) Die Grundsätze für die Betriebs- und Rechnungsführung wurden/werden in Art. 27 KPG wie folgt stipuliert:

1Die Regierung kann nötigenfalls Vorschriften über die Betriebs- und Rechnungsführung, die Rechnungsablage, die Taxgestaltung, die Stellen- und Einreihungspläne sowie über die Anstellungsbedingungen für das Personal der beitragspflichtigen Institutionen erlassen.[…].

2Die beitragsberechtigten Institutionen sind zu sparsamer, ihren Aufgaben beziehungsweise ihren Spitaltypen angemessener Betriebsführung auf gemeinnütziger Basis verpflichtet.

Gestützt auf Art. 27 KPG wurde eigens noch die Verordnung über die Anstellungsbedingungen für die Chefärzte und Leitenden Ärzte der beitragsberechtigten Spitäler im Kanton Graubünden vom 6. September 1994 geschaffen (BR 506.700; in Kraft gesetzt 1. Oktober 1994, in der Zwischenzeit aber wieder aufgehoben bzw. ersatzlos gestrichen; vgl. dazu überdies die früheren Regierungsbeschlüsse vom 6. September 1994 [RB Protokoll Nr. 2283] und vom 11./27. April 1995 [RB Protokoll Nr. 903]).

f) Im Regierungsbeschluss vom 21./23. Dezember 2004 (RB Protokoll Nr. 1864) wurde unter dem Titel Anerkennung der B._____, als beitragsberechtigte Institution laut Art. 7 Abs. 2 KPG festgehalten:

1. Die B._____ ist auf der Spitalliste des Kantons Graubünden mit einem Bett im Akutbereich und einem Bett im Rehabereich (pädiatrische-pneumologische Reha) aufgeführt.

2. Mit Beschluss vom 29. April 2003 (Prot. Nr. 559) hat die Regierung die mit Regierungsbeschluss vom 12. September 1988 (Prot. Nr. 2403) vorgenommene Anerkennung der B._____ als beitragsberechtigte Institution im Sinne von Art. 7 Abs. 2 KPG auf den 1. Januar 2004 aufgehoben.

3. Mit Beschluss vom 23. März 2004 (Prot. Nr. 382) hat die Regierung gestützt auf diese Ausgangslage die Tagespauschale für die allgemeine Abteilung der B._____ ab dem 1. Januar 2004 auf Fr. 653.-- festgelegt.

4. Der Grosse Rat hat anlässlich der Budgetdebatte am 7. Dezember 2004 beschlossen, einen Beitrag in der Höhe von Fr. 125‘000.-- für die B._____ in das Kantonsbudget 2005 aufzunehmen. Die Regierung wurde in diesem Zusammenhang aufgefordert, die B._____ für die Jahre 2005 und 2006 wieder als beitragsberechtigte Institution im Sinne von Art. 7 Abs. 2 KPG anzuerkennen. Der Grosse Rat ging bei seinem Beschluss davon aus, dass sich die Landschaft Davos hälftig an den durch die Anerkennung dem Kanton erwachsenen Aufwendungen beteiligt.

5. Aufgrund dieser Ausgangslage beschliesst die Regierung, die B._____ für die Jahre 2005 und 2006 als beitragspflichtige Institution im Sinne von Art. 7 Abs. 2 KPG anzuerkennen. Da die Landschaft C._____ stark von der Anwesenheit der B._____ profitiert und auch über 50 % (33 von 59 Patienten im Jahr 2003) der Bündner Patienten stellt, erscheint entsprechend den Erwartungen des Grossen Rates eine hälftige Beteiligung der Landschaft C._____ am Anteil der Betriebserträge der öffentlichen Hand angezeigt. Die Anerkennung der B._____ als beitragsberechtigte Institution erfolgt entsprechend unter der Bedingung, dass sich die Landschaft C._____ hälftig an den dem Kanton erwachsenen Aufwendungen beteiligt.

6. Sobald die Erklärung der Landschaft C._____ zur Übernahme der hälftigen Aufwendungen des Kantons vorliegt, wird die Regierung ihren Beschluss vom 23. März 2004 (Prot. Nr. 382) betreffend Festlegung der Tagespauschale für die allgemeine Abteilung der B._____ mit Wirkung ab 1. Januar 2005 aufheben und eine Tagespauschale von Fr. 326.-- festlegen.

Die Tatsache, dass die Bündner Regierung – offensichtlich je nach der momentanen Finanzlage des Kantons – die B._____ im Jahre 2003 noch als unterstützungsberechtigte Institution anerkannte, danach für das Jahr 2004 diese Anerkennung aber wieder aufhob, um die Anerkennung in der Folge (2005-2006) erneut zu gewähren, zeigt deutlich, dass die Qualifikation des fraglichen Arbeitsverhältnisses sicherlich nicht von den erwähnten Regierungsbeschlüssen abhängig gemacht werden kann, da ein- und dasselbe Arbeitsverhältnis sonst innerhalb der Zeitspanne 2003-2006 mehrfach die Rechtsnatur geändert hätte (so 2003: öffentlich-rechtlich; 2004: privatrechtlich; 2005/06: wiederum öffentlich-rechtlich usw.). Aus der von der Regierung - gestützt auf aArt. 7 Abs. 2 lit. a KPG - ausgeübten Delegationsbefugnis bezüglich Anerkennung oder Aufhebung der Arbeitgeberin des Klägers als unterstützungsberechtigtes Institut lässt sich vorliegend somit ebenfalls nichts zu Gunsten eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses herleiten.

g) Aus grundsätzlichen Überlegungen gilt es für die Qualifikation, ob ein privates oder öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vorliegt, zunächst noch klarzustellen, dass sämtliche Vorschriften des Kantons oder anderer Gemeinwesen – insbesondere auch Regelungen zur Entlöhnung von Chefärzten und anderen leitenden Ärzten bei privaten Institutionen (zu denen ohne Zweifel auch die Arbeitgeberin des Klägers als privatrechtliche Stiftung zu zählen ist) – grundsätzlich einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 27 der Bundesverfassung (BV; SR 101) darstellt; also in die Freiheit und in das Selbstbestimmungsrecht dieser Institutionen, wichtige Bereiche der Anstellungsbedingungen frei aushandeln zu können. Solche Eingriffe in die verfassungsmässig geschützten Grundrechte können aber unter den üblichen Voraussetzungen im Sinne von Art. 36 BV – Vorliegen gesetzlicher Grundlage, öffentliches Interesse und Wahrung der Verhältnismässigkeit - zulässig sein. Vorliegend scheitert der Eingriff des Klägers gegenüber der Wirtschaftsfreiheit der Beklagten bereits an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (vgl. dazu bereits Erw. 2.c und 2.f am Schluss). Eine solche Rechtsgrundlage wäre für die in aArt. 7 Abs. 1 KPG aufzählten Institutionen - unter denen die Beklagte aber gerade nicht figuriert – sicherlich zu bejahen gewesen. Auch die in aArt. 7 Abs. 2 KPG stipulierte Delegationsnorm an den Regierungsrat, die Beitragsberechtigung auf weitere Institutionen auszudehnen, vermag daran nichts zu ändern, da es sich dabei nur um die Ausnahmen von der Regel handelt und diese Delegationsnorm in der Zwischenzeit sogar aufgehoben wurde. Der Zusprechung von Beiträgen auf der Basis eines Regierungsbeschlusses kommt zudem nicht dieselbe Bedeutung zu wie die Aufnahme einer Institution in die Aufzählung in einem kantonalen Gesetz. Der Gesetzgeber hat sich vielmehr (abschliessend) festgelegt, welche Institutionen im öffentlichen Interesse die medizinische Grundversorgung für die Bevölkerung zu erbringen haben und deshalb berechtigt sind, Beiträge der öffentlichen Hand zu erhalten. Gleichzeitig wurde der Regierung die Möglichkeit eröffnet, bei Bedarf weitere Institutionen zu unterstützen (vgl. aArt. 7 Abs. 2 lit. a KPG).

Diese ergänzende Unterstützung hat allerdings eine ganz andere Qualität und auch andere Motive gehabt, nämlich nicht primär die Förderung und Erhaltung der medizinischen Grundversorgung (so Art. 19 GesG in Verbindung mit Art. 3 und Art. 6 KPG), sondern vielmehr den Erhalt und die Sicherung von Arbeitsplätzen. Ob eine Institution in der hier massgeblichen Zeitspanne (ab Stellenantritt 1998/2001 bis zur fristlosen Kündigung des Klägers im Februar 2009) durch einen entsprechenden Regierungsbeschluss unterstützt wurde oder nicht, hing nicht zuletzt von der Situation der Staatskasse ab. So wurde die Beklagte im Jahre 2004 mit Hinweis auf die angespannte Finanzlage des Kantons nachweislich nicht berücksichtigt (vgl. dazu vorne Erw. 2.f Ziff. 2 und 4). Die ergänzende Unterstützung der Regierung gemäss aArt. 7 Abs. 2 KPG hatte somit einen gewissen aleatorischen Charakter. Ein derartig „gelenkter Zufall“ rechtfertigt aber keine Eingriffsmöglichkeit des Kantons in die Vertragsgestaltung der betroffenen Institutionen mit ihrem Chefarzt bzw. mit anderen Leitenden Ärzten, weshalb die Anwendung der damals gültigen Chefarztverordnung anhand der damaligen Regierungsbeschlüsse betreffend Anerkennung der Beklagten als beitragsberechtigte Institution nicht sachgerecht bzw. statthaft wäre; dem ist hier umso mehr zuzustimmen, als die Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses in der Vergangenheit sonst mehrfach – bei identischem Sachverhalt – geändert hätte (vgl. dazu vorne bereits Erw. 2.f in fine). Jede gegenteilige Betrachtungsweise würde sowohl dem Sinn und Zweck des KPG als auch der ehemals gestützt darauf erlassenen Chefarztverordnung widersprechen. Das Gericht kann sich daher der Argumentation der Beklagten anschliessen, wonach sich die Chefarztverordnung einzig auf die in Art. 6 Abs. 2 KPG (abschliessend) aufgezählten öffentlichen Spitäler beziehen konnte. Aus dem genau gleichen Grunde kann auch kein Widerspruch zu früheren Urteilen des Verwaltungsgerichts hergeleitet werden (vgl. zum Ganzen: PVG 2011 Nr. 9; VGU 06 7 vom 8. Juli 2010, U 05 108/U6 117 je vom 21. August 2007, sowie U 01 117 vom 22. Februar 2002, worin nur auf die Organisationsform [Stiftung des Privatrechts] abgestellt wurde). Vorliegend besteht für das Gericht kein Zweifel, dass die Beklagte nicht als öffentliches Spital bzw. als beitragsberechtigte Institution nach Art. 6 Abs. 2 KPG bezeichnet werden kann.

Es kann hier daher letztlich sogar offengelassen werden, ob der zitierte Regierungsbeschluss vom 21./23. Dezember 2004 (RB Protokoll Nr. 1864) gestützt auf aArt. 7 Abs. 2 KPG überhaupt eine genügende gesetzliche Grundlage dargestellt hätte, um den im Kern zu beurteilenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beklagten effektiv zu rechtfertigen.

h) Selbst wenn man hier aber bezüglich des Vorliegens einer hinreichenden Gesetzesgrundlage noch anderer Meinung wäre, liesse sich der Eingriff in die verfassungsmässig geschützte Wirtschafts- und Vertragsfreiheit nicht mit dem Hinweis der Existenz eines (gewichtigen) öffentlichen Interesses an der Qualifikation für ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis rechtfertigen. Die aleatorische Unterstützungshilfe durch den Kanton zielte nämlich offenkundig nicht in erster Linie auf die Erteilung eines medizinischen Angebots (vgl. vorne Erw. 2.b; Art. 17-19 GesG) ab, sondern vielmehr auf den Erhalt von qualifizierten Arbeitsplätzen mit regionaler Wertschöpfung. In diesem Sinne wurde im Regierungsbeschluss vom 28. Oktober 2008 (RB Protokoll Nr. 1428, klägerische Beilage Replik Nr. 6, Ziff. 5, S. 2) fest-gehalten: „Die B.­­_____ ist für die Landschaft C._____ von wirtschaftlicher Bedeutung. Sie weist zurzeit ca. 60 Vollstellen aus. Die durch die Klinik in die Wege geleitete Neupositionierung zur Behandlung adipöser Kinder ist ein zukunftsträchtiges Gebiet und verspricht Zuwachsraten. Die Wertschöpfung der B._____ liegt zurzeit bei ca. 5 Mio. Franken.“ Vor diesem Hintergrund wäre der Eingriff des Kantons mittels Chefarztverordnung in die Vertragsfreiheit der Beklagte aber sicherlich problematisch; ein öffentliches Interesse an einer einheitlichen Regelung der Arbeitsbedingungen von Chefärzten und leitenden Ärzten an öffentlichen Spitälern und privaten Kliniken wäre nur dann gegeben, wenn sich die öffentliche Hand substantiell und auch langfristig verbindlich an den Betriebskosten, allenfalls auch Investitionen, beteiligen würde, was im konkreten Fall gerade nicht der Fall ist. Auch unter diesem Blickwinkel ist hier demzufolge eher auf ein privatrechtliches denn auf ein öffentlich-rechtliches Arbeits- und Dienstverhältnis zu schliessen.

i) Zudem wäre auch die Eingriffsvoraussetzung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne nicht erfüllt gewesen. Die Regierung hätte ihre ergänzende Gewährung von Beitragsberechtigungen nach aArt. 7 Abs. 2 KPG im Sinne einer milderen Massnahme nämlich fallbezogen auch lediglich mit „Auflagen“ (z.B. betreffend Lohn, Arbeitszeiten, Patientenversorgung etc.) verknüpfen können, was sie in Bezug auf die Beklagte aber gerade nicht getan hat. Eine schablonenhafte und starre Anwendung der Chefarztverordnung auf alle Institutionen, welche gestützt auf aArt. 7 Abs. 2 KPG unbesehen von deren Höhe Beiträge gesprochen erhalten, wäre daher auch unter diesem erweiterten Aspekt im Ergebnis nicht sachgerecht gewesen.

j) Auch ein Ausblick auf die herrschende Rechtsprechung und Literatur gibt zu keinen anderen Schlussfolgerungen Anlass. Das Verwaltungsgericht des Kantons Neuenburg hatte am 10. September 1999 (vgl. RDAF 2000 I S. 81) bereits ein ähnliches Urteil gefällt: Die privatrechtliche Stiftung Spital Val-de-Ruz hatte keinen von der Allgemeinheit erlassenen Auftrag zur medizinischen Grundversorgung, sondern übte lediglich Funktionen aus, die ihr den Status „nützliche Institution“ einbrachte. Die Arbeitsverhältnisse der in diesem Spital angestellten Personen wurden ebenfalls als privatrechtlich eingestuft. Das erwähnte Verwaltungsgericht hielt unter Verweis auf seine früheren Urteile vom 26. Juli 1995 und 16. Mai 1995 fest, dass weder die Entsendung von Stiftungsräten durch die öffentliche Hand in eine privatrechtliche Stiftung noch die Subventionierung der privaten Stiftung durch die öffentliche Hand noch die Zuerkennung des Status einer nützlichen Institution gestützt auf das kantonale Spitalhilfegesetz und das Gesundheitsgesetz die Arbeitsverhältnisse dieser Stiftung zu öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen mache (zu undifferenziert hingegen: Jean-Daniel Rupf, Médecins et patients dans les hôpitaux publics, en particulier la responsabilité civile à raison des actes médicaux, Diss. Lausanne 1991, S. 23 und 43, wonach die Arbeitsverhältnisse einer privaten Stiftung unbesehen der Einflussnahme des kantonalen Rechts nie öffentlich-rechtlich sein können). Für das Vorliegen eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisse spricht auch nachfolgende Lehrmeinung: Im rechtlichen Kontext kann frühestens dann von einem öffentlichen Spital gesprochen werden, wenn im Rahmen der staatlichen Leistungsverwaltung ein öffentlicher Dienst (service public) erbracht wird und wenn das Spital dadurch vom Geltungsbereich öffentlich-rechtlicher Normen erfasst wird (Thomas Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Diss. Bern 1995, S. 36).

3.

a) Zusammengefasst ergibt sich demnach, dass die ehemalige Chefarztverordnung auf (B._____) nicht zur Anwendung kommt und deswegen das fragliche Arbeitsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten privatrechtlicher Natur gewesen ist. Das streitberufene Verwaltungsgericht ist damit aber für die eingereichte Klage sachlich nicht zuständig. Auf die Klage kann das Gericht deshalb materiell zum vornherein nicht eintreten; die Konsequenz daraus muss der Erlass eines Nichteintretensentscheides sein (vgl. auch Erw. 1 hiervor).

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Kläger auferlegt. Dieser hat die Beklagte zudem gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG aussergerichtlich angemessen zu entschädigen. Es kann in diesem Sachzusammenhang grundsätzlich auf die Honorarnote des Anwaltes der Beklagten vom 16. November 2012 abgestellt und dieselbe (ohne Interessenwertzuschlag) betragsmässig im Umfange von Fr. 9‘128.-- (plus 8 % MWST: Fr. 730.25), insgesamt also Fr. 9‘858.25 (Stundenansatz Fr. 240.--; Arbeitsaufwand 38.02 Std.; zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer), übernommen werden. Was den geltend gemachten Interessenwert anbelangt, korrespondiert der geltend gemachte Betrag von Fr. 15‘000.-- in keiner Weise mit dem Zeitaufwand, der (beschränkten) Komplexität des Verfahrens und keinesfalls mit der damit verbundenen Verantwortung. Er wird deshalb gesamthaft nicht zugesprochen.