U 2021 6
Wasser- und Abwassergebühren - PVG 2021 Nr. 13
Rubrum
VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 21 6
1. Kammer
Vorsitz Audétat
RichterInnen Racioppi und von Salis
Aktuar Gross
URTEIL
vom 7. September 2021
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Stephanie Motz,
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Aufenthalts- bzw. Härtefallbewilligung
I. Sachverhalt:
1. Der Äthiopier A._____ (Jahrgang 1995) ist im März 2012 mit dem Flugzeug ab Adis Abeba via Istanbul nach Zürich eingereist. Am 26. März 2012 stellte er im Bundesasylzentrum in Kreuzlingen ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Migration (BFM; heute Staatssekretariat für Migration, SEM) wies A._____ dem Kanton Graubünden zu.
2. Das SEM anerkannte mit Entscheid vom 23. Oktober 2014 die Flüchtlingseigenschaft von A._____ nicht und wies sein Asylgesuch ohne vorläufige Aufnahme ab. A._____ wurde verpflichtet, die Schweiz zu verlassen. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 7. Januar 2015 nicht ein. Auch das dagegen eingereichte Wiedererwägungsgesuch blieb erfolglos.
3. Am 18. Oktober 2019 ersuchte A._____ das Amt für Migration (AFM) des Kantons Graubünden um Erteilung einer Härtefallbewilligung nach Art. 14 Abs. 2 AsylG. Weil der Gesuchsteller gemäss eigenen Angaben seit März 2015 im Kanton Thurgau lebe, sah sich das AFM für die Behandlung des Gesuchs nicht zuständig. Nachdem das AFM des Kantons Thurgau auf einer Zuständigkeit für den Wegweisungsvollzug oder für eine allfällige Regelung eines künftigen Aufenthalts beim AFM des Kantons Graubünden beharrte, verlangte das AFM am 28. November 2019 vor einer Weiterbearbeitung des Gesuchs von A._____ die Zustellung eines gültigen Reiseausweises oder Reisepasses. Beim SEM befindet sich lediglich eine Passkopie; das Dokument habe zudem im April 2016 seine Gültigkeit verloren. Am 3. Dezember 2019 bestätigte A._____, dass er Anstrengungen unternehme, einen äthiopischen Reisepass zu erhalten, beantragte aber, dass sein Gesuch dennoch bereits behandelt werde; es sei gesetzeswidrig, dass der Reisepass bereits mit dem Gesuch eingefordert werde, weil die Offenlegung der Identität keine Voraussetzung für einen Härtefall darstelle.
4. In einem Schreiben vom 30. Dezember 2019 hielt das AFM fest, dass es zwar nach wie vor für den Vollzug der Wegweisung zuständig sei, jedoch aufgrund der langjährigen Abwesenheit des Gesuchstellers die örtliche Zuständigkeit für die Erteilung einer Härtefallbewilligung nicht gegeben sei. Eine anfechtbare Verfügung werde das AFM deshalb nicht erlassen.
5. Dagegen erhob A._____ beim Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit (DJSG) Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung und verlangte die Feststellung der Zuständigkeit des Kantons Graubünden für das Härtefallverfahren und die Anweisung an das AFM, auf das Härtefallgesuch einzutreten. Eventualiter sei die Zuständigkeit des Kantons Thurgau für die Behandlung des Härtefallgesuchs festzustellen. Weiter beantragte der Beschwerdeführer die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einschliesslich Verbeiständung durch Rechtsanwältin Dr. iur. Sabine Motz. Auf die Beschwerde trat das DJSG mit Verfügung vom 3. Dezember 2020 nicht ein unter Hinweis darauf, dass dem Beschwerdeführer bei einem Gesuch um Erteilung einer Härtefallbewilligung nach Art. 14 Abs. 2 AsylG die Parteistellung fehle.
6. Dagegen erhob A._____ (Beschwerdeführer) am 18. Januar 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, die Feststellung der Zuständigkeit des Kantons Graubünden für das Härtefallverfahren des Beschwerdeführers und die Behandlung des Härtefallverfahrens. Weiter sei ihm die unentgeltliche Prozessführung inkl. Rechtsverbeiständung zu gewähren für das Verfahren vor Verwaltungsgericht wie auch im vorinstanzlichen Verfahren. Er begründet seinen Antrag im Wesentlichen damit, dass der vorliegende Fall Ausnahmecharakter habe. Dem Beschwerdeführer werde jedes Recht auf Prüfung seines Härtefallgesuchs nach Art. 14 AsylG verwehrt, weil kein Kanton sich für zuständig erachte. Damit würden grundlegendste Verfassungsrechte missachtet. Auch das Völkerrecht verbiete eine fehlende Prüfung und den Ausschluss aller Rechtsmittel.
7. Am 9. Februar 2021 beantragte das Departement (Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers und verwies im Wesentlichen auf seine Argumentation im angefochtenen Entscheid.
8. In seiner Replik vom 22. Februar 2021 vertiefte der Beschwerdeführer seine Argumente und wies insbesondere darauf hin, dass bei möglicher Anwendbarkeit von Art. 8 EMRK eine verfahrensrechtliche Prüfungspflicht bestehe, welche nicht erst bei einer materiellen Verletzung dieser Bestimmung zum Tragen komme. Art. 8 EMRK komme hier angesichts der langen Aufenthaltsdauer und der hervorragenden Integration des Beschwerdeführers zur Anwendung, weshalb eine Prüfungspflicht fraglos bestehe.
9. Der Beschwerdegegner verzichtete am 26. Februar 2021 auf eine Duplik.
10. Mit Schreiben vom 7. Juli 2021 liess der Beschwerdeführer dem Gericht einen Entscheid des Migrationsamtes des Kantons Thurgau zukommen, wonach der Kanton das dortige Gesuch des Beschwerdeführers für eine Härtefallbewilligung mangels Zuständigkeit 'ad acta' gelegt habe. Dies bedeute, dass der Beschwerdeführer und seine Familie für immer in die Illegalität verbannt seien, was mit der EMRK nicht vereinbar sei.
11. Am 12. Juli 2021 beantragte der Beschwerdeführer die Sistierung des Gerichtsverfahrens mit Hinweis auf sein gleichentags eingereichtes Wiedererwägungsgesuch beim AFM.
12. Der Beschwerdegegner beantragte am 22. Juli 2021 die Abweisung dieses Gesuchs.
13. Mit Verfügung vom 18. August 2021 wies der Instruktionsrichter das Sistierungsgesuch des Beschwerdeführers vom 12. Juli 2021 ab.
Erwägungen
1.1
Nach Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können. Die vorliegend angefochtene Departementsverfügung vom 3. Dezember 2020 ist weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz angefochten werden. Damit stellt sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung auf (Art. 50 Abs. 1 VRG). Die Legitimation zur Beschwerde ist dabei unabhängig von der Frage nach der Parteistellung, weil diese gerade umstritten ist und daher einer klärenden Antwort durch das streitberufene Gericht bedarf. Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 52 Abs. 1 sowie Art. 38 Abs. 1 und 2 VRG) ist somit – mit Ausnahme des Rechtsbegehrens in Ziff. 4 der Beschwerde – einzutreten.
1.2
Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde insofern, als der Beschwerdeführer eventualiter (in Ziff. 4) die Feststellung der Zuständigkeit des Kantons Thurgau für die Behandlung des Härtefallgesuchs beantragt hat, da das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden für die Beurteilung dieser prozessrechtlichen Frage örtlich nicht zuständig ist.
2.
In materieller Hinsicht ist vorliegend zu klären und zu entscheiden, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen bzw. eine Härtefallbewilligung nach Art. 14 Abs. 2 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) hat. Es geht folglich um die Rechtmässigkeit und Rechtsverbindlichkeit der angefochtenen (Nichteintretens-) Verfügung des Beschwerdegegners vom 3. Dezember 2020.
2.1
Zur Härtefallprüfung nach Art. 14 AsylG ist auf dessen Wortlaut abzustellen:
1 Ab Einreichung des Asylgesuches bis zur Ausreise nach einer rechtskräftig angeordneten Wegweisung, nach einem Rückzug des Asylgesuches oder bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug, kann eine asylsuchende Person kein Verfahren um Erteilung einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung einleiten, ausser es bestehe ein Anspruch auf deren Erteilung.
2 Der Kanton kann mit Zustimmung des SEM einer ihm nach diesem Gesetz zugewiesenen Person eine Aufenthaltsbewilligung erteilen, wenn:
Die betroffene Person sich seit Einreichung des Asylgesuchs mindestens fünf Jahre in der Schweiz aufhält;
der Aufenthaltsort der betroffenen Person den Behörden immer bekannt war;
wegen der fortgeschrittenen Integration ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt; und
keine Widerrufsgründe nach Artikel 62 Absatz 1 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 vorliegen.
3 Will der Kanton von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, so meldet er dies dem SEM unverzüglich.
4 Die betroffene Person hat nur beim Zustimmungsverfahren des SEM Parteistellung.
5 Hängige Verfahren um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung werden mit dem Einreichen eines Asylgesuchs gegenstandslos.
6 Erteilte Aufenthaltsbewilligungen bleiben gültig und können gemäss den ausländerrechtlichen Bestimmungen verlängert werden.
Diese bundesgesetzlichen Vorgaben sind allseits gültig, rechtsverbindlich und von Behörden gleichermassen wie von Gerichten immer zu beachten.
2.2
Wie das Verfahren bei einer Härtefallbewilligung nach Art. 14 Abs. 2 AsylG abläuft, wurde vom Gericht erst kürzlich im Verfahren U 19 31 vom 24. August 2021 dargestellt. Demzufolge ist ein entsprechendes Gesuch bei der kantonalen Behörde einzureichen; kommt diese sodann zum Schluss, dass ein Härtefall vorliegt, leitet sie das Gesuch an das SEM zur Zustimmung weiter; (erst) im Rahmen des Zustimmungsverfahrens kommt dem Gesuchsteller Parteistellung zu. Ein negativer Entscheid des SEM kann beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Verneint die kantonale Behörde aber den Härtefall, entfällt das Zustimmungsverfahren beim SEM und das Verfahren wird i.d.R. in der Form einer blossen Mitteilung an den Gesuchsteller und ohne Beschwerdemöglichkeit abgeschlossen. Das für diese Situation fehlende Rechtsmittel hat auch schon das Bundesgericht beschäftigt.
2.3
In BGE 137 I 128 (Regeste) (= Praxis 2011 Nr. 72 S. 513 ff.) kam das Bundesgericht zum Schluss: Das fehlende Rechtsmittel gegen kantonale Entscheide, die ein Aufenthaltsbewilligungsverfahren laut Art. 14 Abs. 4 AsylG verweigern, verstösst gegen die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV. Das Bundesgericht kann dies Art. 190 BV zufolge nur feststellen (E. 4.3). Demgegenüber wird damit weder Art. 6 (zivilrechtliche Ansprüche), Art. 8 (Verletzung des Privatlebens) und 13 (Recht auf wirksame Beschwerde) EMRK noch Art. 2 Abs. 3 lit. a und Art. 14 Abs. 1 Uno-Pakt II verletzt (E. 4.4).
In Erwägung 4.3.2. hält das Bundesgericht fest, dass Art. 14 Abs. 4 AsylG aufgrund der Massgeblichkeit von Bundesgesetzen vom Bundesgericht anzuwenden sei. Damit ist diese Gesetzesregelung selbstredend auch von kantonalen Gerichten und Behörden anzuwenden. Der Beschwerdegegner führt weiter korrekt aus, dass der Gesetzgeber mit der Einschränkung der Parteistellung verhindern wollte, dass durch die Einreichung unbegründeter Gesuche und mit der Ausschöpfung des Rechtsmittelwegs auf kantonaler Ebene der Vollzug von Wegweisungen ungebührlich in die Länge gezogen werden könnte. Auf Bundesebene lehnte man alsdann nach der Kritik des Bundesgerichts eine Änderung von Art. 14 Abs. 4 AsylG ausdrücklich ab (Motion 10.4107 NR und Stellungnahme Bundesrat vom 11. März 2011). Art. 14 Abs. 4 AsylG ist somit unverändert in Kraft und von den Behörden und den Gerichten anzuwenden.
2.4
Der Unterschied zwischen dem jetzigen Verfahren U 21 6 und dem zitierten Verfahren U 19 31 liegt darin, dass bei letzterem im materiellen Sinne die Voraussetzungen für eine Härtefallbewilligung des Beschwerdeführers verneint wurden, während im vorliegenden Fall bereits die formelle Voraussetzung der örtlichen Zuständigkeit dieser Prüfung den Ausschlag für die negative Beurteilung des Gesuchs gegeben hat. Vorausgesetzt, der Kanton Graubünden bzw. das AFM wäre örtlich zuständig – wofür nach Auffassung des Gerichts einiges spricht – bleibt der Beschwerdeführer nach dem klaren Wortlaut des Gesetzgebers in diesem Verfahren ohne Parteistellung. Es macht m.a.W. keinen Unterschied, ob das AFM auf das Gesuch wegen (tatsächlicher oder angeblicher) Mängel nicht eintritt oder ob es darauf eintritt und einen materiellen Entscheid fällt. Das streitberufene Gericht sieht keine Grundlage dafür, in diesem Verfahren dem Beschwerdeführer bei einem Nichteintreten mangels Prozessvoraussetzungen – im konkreten Fall die angeblich fehlende örtliche Zuständigkeit – dem Beschwerdeführer die Parteistellung zuzubilligen, bei einem Eintreten mit materiellem negativen Entscheid hingegen nicht. Insgesamt ist diese (Lebenssachverhalts-) Situation nicht wirklich befriedigend, aber sie ist vom Gesetzgeber so gewollt.
2.5
Der Beschwerdeführer rügt insbesondere eine Verletzung von Art. 8 EMRK und damit eine Missachtung des Schutzes des Privat- und Familienlebens (vgl. dazu ausführlich BGE 144 I 266 E.3.9). Da es ihm aber bereits an der Parteistellung fehlt, dringt er auch mit dieser (materiellen) Rüge nicht durch.
3.1
Der Beschwerdeführer hat überdies ein Gesuch auf unentgeltliche Rechtspflege (URP) im Sinne von Art. 76 VRG gestellt. Eine solche Rechtswohltat wird unter den kumulativ erforderlichen Voraussetzungen der Bedürftigkeit (Mittellosigkeit Gesuchsteller), der fehlenden Aussichtslosigkeit des Beschwerdeverfahrens und der Verneinung von Mutwilligkeit am Prozess gewährt; wo es die Verhältnisse rechtfertigen, ist zudem ein Rechtsbeistand auf Kosten des Staates zu bestellen (so bereits: PVG 1998 Nr. 27, 1995 Nr. 15). Im konkreten Fall ist das Gesuch um URP bereits aufgrund der klaren Aussichtslosigkeit der Beschwerde abzuweisen, da die Rechtslage zu den Härtefallgesuchen nach dem Asylgesetz seit rund zehn Jahren klar und gefestigt ist. Der Beschwerde war deshalb von Beginn weg keine Aussicht auf Erfolg beschieden.
3.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem (unterliegenden) Beschwerdeführer aufzuerlegen. Praxisgemäss wird für solche Verfahren eine Staatsgebühr in der Höhe von CHF 1'500.-- erhoben (statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] U 19 73 vom 16. August 2021 [Ziff. 2 Urteilsdispositiv] oder VGU U 20 95 vom 16. Juni 2021 [Ziff. 2.1. Urteilsdispositiv]).
3.3
Dem Beschwerdegegner steht keine aussergerichtliche Entschädigung zu, da er lediglich im Rahmen seines amtlichen Wirkungskreises obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
264.--
zusammen
CHF
1'764.--
gehen zulasten von A._____.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. [Rechtsmittelbelehrung]
6.
[Mitteilungen]
Auf die an das Bundegericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 1. November 2022 nicht eingetreten (BGU 2C_821/2021).