Berufung OR AG/andere Handelsgesellschaft/Genossenschaft

1.

Anfechtungsobjekt ist hier der Entscheid vom 21. Dezember, mitgeteilt am 28. Dezember 2021, worin der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin bzw. deren Eltern um Einrichtung eines unentgeltlichen Schultransports für den Besuch des Kindergartens in der Nachbarfraktion ablehnte und damit den Beschwerdeentscheid vom 28. Mai, mitgeteilt am 16. Juni 2021, der Beschwerdegegnerin bestätigte. Damit konnte sich die Beschwerdeführerin nicht einverstanden erklären, weshalb sie den missliebigen Entscheid des Beschwerdegegners am 24. Januar 2022 mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten hat. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Entscheide der kantonalen Departemente, soweit sie nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können. Beim Entscheid des Beschwerdegegners vom 21./28. Dezember 2021 handelt es sich zweifelsfrei um einen solchen Entscheid, weshalb derselbe ein taugliches Anfechtungsobjekt vor Verwaltungsgericht darstellt. Die Beschwerdeführerin, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, ist auch partei- und prozessfähig. Sie hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist Adressatin des angefochtenen Entscheids, der sie zudem beschwert. Sie ist folglich zur Beschwerde legitimiert (Art. 50 VRG.). Die Beschwerde erfolgte auch form- und fristgerecht (Art. 38 i.V.m. Art. 52 VRG). Das Verwaltungsgericht ist örtlich, sachlich und funktional zuständig für die Beurteilung dieser Streitangelegenheit. Zum aktuellen Rechtsschutzinteresse sei lediglich noch erwähnt, dass die Beschwerdeführerin Ende Schuljahr 2021/2022 vom Kindergarten in die Primarschule übertritt, weshalb der strittige Schulweg nur bis ca. Ende Juni 2022 auch der Schulweg der Beschwerdeführerin sind wird. Die Eltern der Beschwerdeführerin bzw. ihre Anwältin rufen aber auch ein virtuelles Rechtsschutzinteresse an, weil der jüngere Bruder (Jahrgang I._____) der Beschwerdeführerin (Jahrgang J._____) voraussichtlich im Sommer 2024 oder 2025 auch im gleichen Kindergarten in der Nachbarfraktion eingeschult wird.

Sollte das aktuelle und direkte Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin also mit der Beendigung des Schuljahres 2021/2022 entfallen, so bliebe weiterhin ein virtuelles Interesse an der Streitentscheidung bestehen, da sich die gleichen Rechtsfragen in absehbarer Zukunft (mit dem Bruder der Beschwerdeführerin) erneut für dieselben Eltern stellen dürften. Die Beschwerdelegitimation zur Klärung der Streitfragen ist damit so oder anders gegeben. Auf die Beschwerde ist daher auch unter diesem Aspekt einzutreten.

2.

In materieller Hinsicht gilt es zunächst die Grundlagen für einen (allfälligen) Anspruch auf einen unentgeltlichen Transport in den Kindergarten der Nachbarfraktion zu klären (nachfolgend E. 3.1.ff.). Weiter sind die Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Verzicht auf Einholung BFU-Gutachten/Augenschein; E.4.1.ff.) sowie der Unzumutbarkeit (E.5.1.ff.) und der Gefährlichkeit (E.6.1.ff.) des Schulweges zu behandeln und auf ihre inhaltliche Berechtigung im konkreten Einzelfall zu prüfen und zu entscheiden.

3.1

Nach Art. 14 des Gesetztes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (SchulG; BR 421.000) mit dem Titel "Unentgeltlichkeit" gilt was folgt:

1Der Unterricht in der öffentlichen Volksschule ist am Schulort unentgeltlich.

2Sofern die Verhältnisse es erfordern, sind die Schulträgerschaften verpflichtet, den Transport der Schülerinnen und Schüler zu organisieren und zu finanzieren.

Vorliegend stellt sich als erstes die Frage, ob der Kindergarten ebenfalls von Art. 14 SchulG miterfasst wird. Die Grundlage der Beschwerde ist die Pflicht der betreffenden Beschwerdegegnerin, für einen ausreichenden und unentgeltlichen Schulunterricht zu sorgen, welcher eben auch die Kindergartenstufe umfasst. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass dies so ist; der Beschwerdegegner bestätigt das in der angefochtenen Verfügung (vgl. Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 2, Ziff. 4 S. 10). Die Beschwerdegegnerin ist jedoch gegenteiliger Ansicht und verweist auf den Entscheid des Schulrats (Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 1, Ziff. III/2 S. 4).

3.2

Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gewährleistet als soziales Grundrecht einen individuellen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 141 I 9 E.3.2, 133 I 156 E.3.1). Der verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung betrifft einzig die öffentliche Grundschule (vgl. Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, N 8 zu Art. 19 BV). Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum (BGE 146 I 20 E.4.2, 144 I 1 E.2.1, 140 I 153 E.2.3.1, 138 I 162 E.3.1). Das Grundrecht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht fungiert als Rahmen für die kantonale Schulhoheit und erlaubt dem Bund, im Schulwesen einen Minimalstandard festzulegen (Regula Kägi-Diener, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung/St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 19 N. 13). Dabei ist der Grundschulunterricht, vorbehalten besonderer örtlicher und anderer Verhältnisse, am Aufenthaltsort der Schüler zu erteilen; die räumliche Distanz zwischen Aufenthalts- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Kann der Schulweg einem Kind wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit nicht zugemutet werden, so ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten. Weder aus völkerrechtlichen Bestimmungen (Art. 13 UNO-Pakt I [SR 0.103.1] und Art. 28 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes [KRK; SR 0.107]; vgl. BGE 133 I 156 E.3.6.4) noch aus Art. 7 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110. 100) ergeben sich über Art. 19 BV hinausgehende Grundrechtsansprüche.

3.3

Der Unterricht ist grundsätzlich am Wohnort der Schüler zu erteilen. Die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Daraus ergibt sich ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten, wenn das Zurücklegen des Schulweges zu Fuss wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann. Die Zumutbarkeit eines Schulweges bestimmt sich nach seiner Länge und der zu überwindenden Höhendifferenz, nach der Beschaffenheit des Weges und den damit verbundenen Gefahren sowie nach Alter und Konstitution der betroffenen Kinder (vgl. dazu Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundestaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, N 925e [S. 309], mit Verweis auf Urteil des Bundesgerichts 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 in: ZBl 106 [2005] S. 430 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden U 10 54 vom 17. August 2010).

3.4

Im Kanton Graubünden haben der Kanton und die Gemeinden dafür zu sorgen, dass Kinder und Jugendliche einen ihren Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Mit dieser in Art. 89 KV verankerten Regelung wird das soziale Grundrecht von Art. 19 BV und die Verpflichtung von Art. 62 Abs. 1 und 2 BV aufgegriffen. Umgesetzt wird diese Bestimmung auf kantonaler Ebene im Gesetz über die Volksschule des Kantons Graubünden (bereits zitiertes Schulgesetz [SchulG]) und den zugehörigen Verordnungen (insbesondere der Verordnung zum Schulgesetz [Schulverordnung; BR 421.010]). Nach Art. 6 Abs. 1 SchulG besteht die Volksschule aus der Kindergartenstufe, der Primarstufe und der Sekundarstufe I. Der Schulbesuch ist auf der Primarstufe und auf der Sekundarstufe I obligatorisch (Art. 10 Abs. 2 SchulG). Der Besuch des zwei Jahre dauernden Kindergartens ist freiwillig (Art. 7 Abs. 1 und 2 SchulG). Die Schulträgerschaft kann den zweijährigen Kindergartenbesuch allerdings für fremdsprachige Kinder für obligatorisch erklären (Art. 7 Abs. 3 SchulG), um deren (sprachliche) Integration zu fördern. Als fremdsprachig im Sinne von Art. 7 Abs. 3 SchulG gelten alle Kinder, die eine andere Sprache sprechen als die Schulsprache vor Ort (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 14 71 vom 21. Januar 2016, worin es um einen zweisprachigen Unterricht im Kindergarten ging und der Besuch des Kindergartens für fremdsprachige Kinder gestützt auf Art. 7 Abs. 3 SchulG für obligatorisch erklärt und demnach im konkreten Fall als Teil des Grundschulunterrichts angesehen wurde).

3.5

Das Gesetz über die Volksschule der Beschwerdegegnerin führt in seinem Art. 1 (RB 81) – konform mit dem übergeordneten Recht – als zu führende Schulstufen die Kindergartenstufe, die Primarstufe und die Sekundarstufe I auf. Was die Schulpflicht, den Schulort und die Unentgeltlichkeit des Unterrichts betrifft, verweist das kommunale Gesetz in Art. 3 auf das kantonale Recht. Damit ist vorliegend davon auszugehen, dass auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin der Kindergartenunterricht nicht zum Grundschulunterricht zählt, weil damit nur die Schulen während der obligatorischen Schulzeit gemeint sind. Gemäss dem Schulkonkordat von 1970 beträgt die obligatorische Schulzeit 9 Jahre; für diejenigen Kantone, welche der interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS-Konkordat vom 14. Juni 2007) beigetreten sind, ist die obligatorische Schulzeit auf 11 Jahre ausgedehnt; in diesen Kantonen zählt auch der zweijährige Kindergarten zum Grundschulunterricht (vgl. auch Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O. N 925). Die Stimmbevölkerung des Kantons Graubünden hat in der Abstimmung vom 30. November 2008 allerdings den Beitritt zum HarmoS-Konkordat mit 56.72% der Stimmen abgelehnt, weshalb aus dem Konkordat in Bezug auf die Situation im Kanton Graubünden nichts abgeleitet werden kann.

3.6

Als Zwischenergebnis ergibt sich, dass in der Gemeinde der Beschwerdegegnerin der Kindergartenunterricht nicht zum obligatorischen Unterricht zählt, d.h. dessen Besuch freiwillig ist (vorbehältlich Art. 7 Abs. 3 SchulG). Daraus allerdings zu schliessen, dass die Beschwerdegegnerin nicht in der Pflicht stünde, für einen zumutbaren Schulweg besorgt sein zu müssen, würde zu kurz greifen: Der kantonale Gesetzgeber verpflichtet die Gemeinden, im Rahmen der Volksschule einen zwei Jahre dauernden Kindergarten anzubieten (vgl. dazu Art. 3, Art. 4, Art. 6 sowie Art. 7 SchulG).

3.7

Das Angebot des Kindergartens ist somit seitens der Beschwerdegegnerin obligatorisch, der Besuch durch die Kinder hingegen freiwillig. Mit dem Obligatorium des Angebots der Kindergartenstufe geht die Unentgeltlichkeit gemäss Art. 14 SchulG einher, und insbesondere die Pflicht der Schulträgerschaft, den Transport der Schülerinnen und Schüler zu organisieren und zu finanzieren, sofern es die Verhältnisse erfordern.

3.8

Als Fazit lässt sich damit festhalten, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre gesetzlichen Vertreter (Eltern) einen rechtlich geschützten Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg bzw. auf einen unentgeltlichen Schülertransport haben, sofern es die Verhältnisse erfordern. Damit sind die weiteren Rügen – nämlich die Verletzung des rechtlichen Gehörs, die Unzumutbarkeit und die Gefährlichkeit des Schulweges – materiell zu behandeln und zu klären.

4.1

Zum Einwand der Verletzung des rechtlichen Gehörs macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe in antizipierter Beweiswürdigung auf die beantragte Einholung eines Gutachtens/safety audit durch die Beratungsstelle für Unfallverhütung, Abteilung Verkehrstechnik, zur Zumutbarkeit des Kindergartenweges der Beschwerdeführerin verzichtet. Sie wiederholt denselben Beweisantrag im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 9 S. 4 und Ziff. 2.1.ff. S. 8-10).

4.2

Der Beschwerdegegner verweist auf Art. 11 Abs. 3 VRG. Er hält fest, dass im konkreten Fall keine spezialgesetzliche Gutachtenspflicht besteht und betont den erheblichen Ermessensspielraum, welcher der Behörde zukomme. Weil eine Begehung vor Ort (Augenschein) stattgefunden habe unter Beizug der Fachperson der Kantonspolizei Graubünden (Chef Prävention) und dem Umstand, dass alle Kinder und Jugendlichen von speziell ausgebildeten Polizistinnen und Polizisten jeweils vor Ort geschult würden, sei die Einholung eines Gutachtens bei der BFU weder notwendig noch verhältnismässig erschienen.

4.3

Nach Ansicht des Gerichts ist in diesem Vorgehen keine Gehörsverletzung zu erblicken. Wenn, wie im vorliegenden Fall geschehen, ein Spezialist der Kantonspolizei beigezogen wird, welcher über die notwendige Erfahrung verfügt und über spezifische Kenntnisse im Strassenverkehr aus Sicht eines Kindergartenkindes und sich vor Ort im Rahmen einer Ortsbegehung (Augenschein) mit den Parteien ein eigenes Bild machen konnte sowie darüber einen Bericht inkl. Fotodokumentation abgefasst hat (Bg-act. 7), ist der Verzicht auf das Einholen weiterer Beweismittel der Vorinstanz nicht anzulasten. Die Rüge der Gehörsverletzung ist deshalb abzuweisen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Bern vom 15. Juli 2014 E.5.3.1 u. E.5.3.2).

4.4

Aus denselben Gründen hat das Gericht darauf verzichtet, im Rahmen der Instruktion, das abermals beantragte Gutachten einzuholen. Für das Gericht sind die Grundlagen in tatsächlicher Hinsicht in genügendem Masse erstellt, um über die Zumutbarkeit des Schulweges auch ohne zusätzliche Fachmeinung und ohne zusätzlichen Augenschein zu befinden. Die vorgenommenen Abklärungen, einschliesslich des widerspruchsfreien Protokolls des Beschwerdegegners (Bg-act. 5), vermögen in genügendem Mass Auskunft über die Gegebenheiten vor Ort zu erteilen, sodass auf eine erneute Ortsbegehung verzichtet werden kann.

5.1

Zur Unzumutbarkeit des Schulweges wird primär dessen Länge angeführt. Die Beschwerdeführerin kritisiert die Vorinstanzen, veraltete Bundesgerichtsentscheide zitiert zu haben. Ausserdem stimmten diese in Bezug auf das Alter der dort betroffenen Kinder (Schüler der 1. Primarklasse) nicht mit demjenigen der Beschwerdeführerin (Kindergarten) überein. Weiter verkenne der Beschwerdegegner, dass der Schulweg der Beschwerdeführerin nicht 35 Minuten, sondern mindestens 50 Minuten dauere; zähle doch zum Schulweg der gesamte Weg von zu Hause bis zum Start des Kindergartenunterrichts, d.h. inkl. Wartezeiten. Für die Beschwerdeführerin bedeute dies pro Tag einen Schulweg von 2 x fast einer Stunde, am Dienstag sogar das doppelte, weil dann auch am Nachtmittag Unterricht stattfinde. Die Beschwerdeführerin müsse um 7 Uhr das Haus verlassen, im Winter sei es zu dieser Uhrzeit noch dunkel; weiter komme sie um ca. 7:41 Uhr beim Kindergarten an und müsse dann dort nochmals über 15 Minuten warten, bis der Kindergartenunterricht starte. Auch K._____, Verkehrsplaner SVI, Projektleiter Fussverkehr Schweiz, komme zum Schluss, dass der Schulweg der Beschwerdeführerin zu lang sei (vgl. Bf-act. 6; Zitate daraus in Beschwerde Ziff. 3.5 S. 11-12). Der Beschwerdegegner habe auch hier eine Gehörsverletzung begangen, indem er nicht erklärt habe, weshalb er auf diese Fachmeinung nicht eingegangen sei. Entgegen der Darstellung des Beschwerdegegners hätten sich in der Vergangenheit durchaus bereits Eltern bezüglich der Unzumutbarkeit des Schulweges beschwert; so hätten sich im Januar 2017 die Schulratspräsidentin, der Hauptschulleiter und ein in derselben Fraktion wohnhaftes Ehepaar darüber geeinigt, dass sich die Beschwerdegegnerin an den Kosten für die Begleitung der Kinder des Ehepaares auf deren Schulweg beteiligen werde; weiter gehe aus dieser Absichtserklärung hervor, dass schon damals über den Einsatz eines Kleinbusses für die Fahrstrecke zwischen den beiden in Frage stehenden Fraktionen durch die Beschwerdegegnerin diskutiert worden sei (vgl. Bf-act. 7).

5.2

Der Beschwerdegegner ist der Meinung, dass im Kanton Graubünden ein Schulweg von bis zu einer Stunde, der zur Hauptsache mit einem öffentlichen Bus zurückgelegt werde, für Schulkinder der Kindergarten- und Primarstufe grundsätzlich als zumutbar betrachtet werden könne, wobei es jeweils auf die konkreten Umstände ankomme. Aufgrund der im Kanton oft anzutreffenden, zentralen, nur mit organisierten Transporten zu erreichenden Schul- bzw. Kindergartenstandorten erscheine es als geboten, hinsichtlich der Dauer solcher Schulwege eine nicht allzu restriktive Praxis zu verfolgen. Im vorliegenden Fall erweise sich der Schulweg der Beschwerdeführerin mit den drei Strassenteilstücken [zuerst bis zur Haltestelle in der Fraktion der Abfahrt 10-15 Minuten, dann Postautofahrt vom Abfahrts- bis zum Zielort 8 Minuten und zuletzt ab Haltestelle in der Fraktion des Zielorts bis zum Kindergarten 10-15 Minuten] bezüglich Länge ohne Weiteres als zumutbar. Daran würden selbst allfällige zusätzliche Wartezeiten vor der Postautoabfahrt bzw. vor dem Kindergartenbeginn nichts ändern. Auf die Fachmeinung des privat beigezogenen Verkehrsplaners sei der Beschwerdegegner in seinem Entscheid nicht eingegangen, da er dessen Angaben nicht als massgeblich angesehen habe. Dem sei insbesondere deswegen so gewesen, weil der bezeichnete Verkehrsplaner in seinem Schreiben einleitend eingeräumt habe, nie vor Ort gewesen zu sein und für die Einschätzung lediglich auf die Angaben der Kindsmutter abgestellt habe, weshalb es sich dabei bloss um eine erste Rückmeldung über die Zumutbarkeit des Schulweges gehandelt habe. Damit sei diese Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 (Bf-act. 6) für das vorliegende Verfahren offensichtlich untauglich. Eine allfällige Gehörsverletzung wäre ausserdem inzwischen geheilt.

5.3

Die Beschwerdegegnerin stellt zum einen in Frage, dass die Beschwerdeführerin das Elternhaus bereits um 7 Uhr verlassen müsse, um nach 250 m die Bushaltestelle in der Fraktion des Ausgangspunkts zu erreichen, von wo um 7:18 Uhr der Bus abfahre. Aus Sicht der Beschwerdegegnerin würde es ausreichen, wenn die Beschwerdeführerin das Haus zwischen 07:05 und 07:10 Uhr verlasse. Weiter treffe es nicht zu, dass die Beschwerdeführerin von der Ankunft des Kindergartens bis zum Beginn des Unterrichts 15 Minuten warten müsse. Zwar treffe es zu, dass der eigentliche Unterricht um 08:00 Uhr beginne, die Zeit zwischen 07:45 und 08:00 Uhr sei jedoch als sog. 'Auffangzeit' konzipiert. Damit ermögliche man den Kindern, nicht erst um Punkt 08:00 Uhr im Kindergarten eintreffen zu müssen, sondern eben bereits während einer Viertelstunde davor. Diese 15 Minuten dienten dann dazu, dass die Kinder möglichst selbständig ihre Jacken, Skianzüge, Schuhe, Handschuhe etc. ausziehen, an ihrem richtigen Platz aufhängen und sich dann die Kindergarten-Hausschuhe anziehen können, sodass dann alle Kinder um 08:00 Uhr für die gemeinsamen Aktivitäten bzw. den Unterricht bereit sind. Die Kindergartenlehrperson sei zu dieser Zeit anwesend. Deshalb sei es falsch, die 'Auffangzeit' als reine Wartezeit zu bezeichnen bzw. zur Zeitdauer des Kindergartenwegs hinzuzurechnen. In Bezug auf die individuelle Lösung für die vorangegangenen Schuljahre 2016/17 und 2017/18 mit den Eltern eines Kindergartenkindes könne nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, der Beschwerdegegnerin sei bewusst, dass der Schulweg unzumutbar sei. Ausserdem werde gerade auch für die Beschwerdeführerin in der Zeit jeweils vom 1. Dezember bis zum 31. März von Seiten der Schulträgerschaft eine Begleitung für die gesamte Strecke von der Bushaltestelle am Zielort bis zum Kindergarten organisiert und finanziert. Die Eltern der Beschwerdeführerin hätten aber von Beginn weg viel weitergehende Anträge gestellt als diejenigen, welche in der genannten Absichtserklärung vereinbart worden seien und teilweise auch in nachfolgenden Schuljahren beibehalten wurden (Begleitung Dez. – März). Die Beschwerdeführerin bzw. deren Eltern könnten deshalb aus der damaligen Absichtserklärung nun auch nichts zu ihren Gunsten ableiten.

5.4

Dem Augenscheinprotokoll (Bg-act. 5) und dem Fachbericht der Kantonspolizei Graubünden vom 7. September 2021 (Bg-act. 7) ist übereinstimmend folgendes zu entnehmen: Die Distanz vom Elternhaus der Beschwerdeführerin bis zur Bushaltestelle beträgt zirka 250 m; die Distanz ab der Bushaltestelle am Zielort bis zum Kindergarten zirka 350 m. Der Zeitbedarf für ein Kindergartenkind zur Bewältigung dieser Wegstrecke beträgt ca. 20 Minuten, im Winter unter Umständen etwas länger. Die Postautofahrt vom Abfahrts- bis zum Zielort dauert ca. 8 Minuten. Das gibt zusammen rund 30 Minuten pro Wegstrecke. Diese Angaben erscheinen dem Gericht sachlich begründet und nachvollziehbar. Was die Viertelstunde 'Auffangzeit' im Kindergarten betrifft, ist diese klarerweise nicht als Wartezeit zu qualifizieren. Die Erklärung der Beschwerdegegnerin, was Zweck der Auffangzeit ist, und der Umstand, dass diese Zeit durch die Kindergartenlehrperson betreut ist, lässt diese Zeit eindeutig als Teil des Kindergartenunterrichts erscheinen und nicht als Pause bzw. Wartezeit. Um die Kindergartenaktivitäten bzw. den Unterricht pünktlich um 08:00 Uhr beginnen zu können, müssen die Kinder vorher im Kindergarten eintreffen, um sich bereit zu machen für den Unterricht. Im Winter dürfte dies mehr Zeit in Anspruch nehmen als in den übrigen Jahreszeiten; nichtsdestotrotz handelt es sich hier um eine Vorbereitungszeit zum Unterricht und nicht um eine Wartezeit. Damit beträgt der Schulweg der Beschwerdeführerin ca. 30 Minuten pro Anfahrtsstrecke und ist daher unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten in Bezug auf die Gesamtlänge von rund 600 m (250 m + 350 m) nicht zu beanstanden.

6.1

Von zentraler Bedeutung ist die Rüge der Gefährlichkeit des Schulweges. Die Beschwerdeführerin hält eine Instruktion der Kinder durch den Schulpolizisten und zusammen mit den Erziehungsberechtigten für nicht ausreichend, um den Kindergartenweg weniger gefährlich zu machen. Die BFU halte in ihrer Dokumentation (Bf-act. 5) fest, dass Kindergartenkinder nicht über ausreichend kognitive Fähigkeiten verfügen würden, um sich einen einmal erklärten Schulweg und dessen Gefahren zu merken und sich in einer Gefahrensituation adäquat zu verhalten. Ausserdem sei der Sachverständige der Kantonsverkehrspolizei nicht objektiv und neutral, weil er als Kantonsangestellter die insbesondere finanziellen Interessen des Kantons vertrete. Entlang der Hauptstrasse des Zielortes gebe es kein Trottoir, was aber für die Gewährleistung der Sicherheit unabdingbar sei. Ein gefährlicher Kindergartenweg werde zudem nicht sicherer, nur weil mehrere Kinder diesen Weg gemeinsam machten, das Gegenteil sei der Fall. Die Sicherheit im öffentlichen Bus sei nur gewährleistet, wenn die Kinder entweder begleitet würden oder Sicherheitsgurten vorhanden seien; beides sei vorliegend nicht der Fall, weshalb die Fahrt der Kindergartenkinder im öffentlichen Bus unzumutbar sei. Die Kindergartenkinder könnten zudem noch nicht lesen, was aber Voraussetzung für die Benützung öffentlicher Verkehrsmittel sei; dies hätten die Verwaltungsgerichte BE und BL bestätigt. Die Vorinstanz habe sich mit diesen Urteilen nicht auseinandergesetzt, was eine weitere Gehörsverletzung darstelle. Der Gehweg entlang der Hauptstrasse am Zielort sei nicht einem Trottoir gleichzusetzen, da zu wenig breit und ohne Randsteine. Im Winter seien die Kinder zudem gezwungen, auf der Hauptstrasse zu gehen, und das in der Dunkelheit. Auch könnten sie im Winter beim Hotel L._____ die dort parkierten Autos nicht auf deren Frontseite passieren, sondern an der Heckseite. Auf der anschliessenden Brücke gebe es kein Trottoir. Die Brücke sie schmal; wenn sie dort ein Fahrzeug passiere, sei der Sicherheitsabstand zu gering (vgl. Fotos in der Beschwerdeschrift S. 20 u. 21). Die Beschwerdegegnerin habe es pflichtwidrig unterlassen, bezüglich der Gefährlichkeit des Schulweges der Beschwerdeführerin die einschlägige, von ihr in das Verfahren eingebrachte Fachdokumentation der BFU zu konsultieren.

Hätte sie es getan, hätte sie festgestellt, dass die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Alters nicht in der Lage sei, die Gefährlichkeit des Kindergartenweges zu erkennen, auch nicht, wenn sie während vier Monaten im Jahr teilweise begleitet werde. Die Beschwerdeführerin macht zudem verschiedenenorts Mängel am Augenscheinprotokoll des Beschwerdegegners geltend, weil dort mündliche Vorbringen der gesetzlichen Vertreter der Beschwerdeführerin nicht festgehalten seien (u.a. sei dort thematisiert worden, dass es am Morgen jeweils eine Leerfahrt von einem Schulbus vorbei am Abfahrtsorts in der fraglichen Fraktion gebe, um die Schulkinder am Zielort abzuholen und nach einer dritten Nachbarfraktion zu fahren, und es unverständlich sei, weshalb dieser Schulbus nicht auch die Kindergartenkinder am Abfahrtsort abholen könne). Schliesslich verletzte die Beschwerdegegnerin das Gleichbehandlungsgebot, indem die Kinder am Zielort, welche in der dritten Fraktion zur Schule gehen, mit einem Schulbus transportiert würden, während die Kindergartenkinder auf ihrem Weg zwischen den beiden vorliegend interessierenden Nachbarfraktionen den Schulweg zu Fuss bzw. mit dem öffentlichen Verkehr bewältigen müssten.

6.2

Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, dass es sich bei der Postautohaltestelle am Abfahrtsort um eine Endhaltestelle handle, an der nie mehr als ein Postauto halte. Die Kinder müssten somit nicht lesen können, um in das richtige Postauto einsteigen zu können. Dasselbe gelte bei der Bushaltestelle am Zielort: Das Postauto halte dort immer, d.h. es sei kein Halt auf Verlangen. Die Kinder wüssten genau, wo sie ein- und aussteigen müssten; auch während der Fahrt müssten sie nichts lesen können, um sicher transportiert zu werden. Was das Trottoir betreffe, wäre es natürlich wünschenswert, wenn es an der Hauptstrasse ein Trottoir geben würde; ein solches in jedem Fall vorauszusetzen, wäre indes eine völlige Verkennung der Realität, da im Kanton Graubünden mit all seinen kleinen Dörfern und Siedlungen nicht möglich. In vielen Ortschaften im Kanton führten die Kindergarten- und Schulwege einer Hauptstrasse ohne Trottoir entlang durch das Dorf (Beispiel: Bg-act./Foto Gemeinde in X.______ in 'blauer Mappe'). Ein fehlendes Trottoir entlang einer Hauptstrasse für sich allein könne somit nicht zu einer Schulbuspflicht führen. Das Verkehrsaufkommen in den zwei Fraktionen des Abfahrts- und Zielortes sei gering und ungefährlich, da dort keine Durchgangsstrassen vorbeiführten. Was die Brücke am Zielort betreffe, sei diese zweifellos eng und ohne Trottoir, dafür aber übersichtlich und verkehrsarm, da ebenfalls frei von Durchgangsverkehr. Was die angeblichen Mängel im Augenscheinprotokoll betreffe, so habe kein Wortprotokoll erstellt werden müssen. Vielmehr müsse es Aufschluss geben über alle an Ort und Stelle gemachten Wahrnehmungen, die für die Entscheidfindung von Bedeutung sein könnten. Der Augenschein habe 135 Minuten in Anwesenheit von 10 Personen stattgefunden. Die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvertreterin hätten sich am Augenschein unzählige Male zu sämtlichen Gegebenheiten und möglichen Gefahrensituationen auf den kurzen Fusswegstrecken und zur Postautofahrt geäussert; zudem hätten sie Trottoirs ausgemessen und die Nichteinhaltung von VSS-Normen bemängelt. Es sei nicht Aufgabe des Beschwerdegegners, die Wege und Strassen bezüglich dieser Normen zu kontrollieren, sondern er habe sich ein Bild zu machen über die Gegebenheiten vor Ort, um so über die Zumutbarkeit des Schulweges entscheiden zu können.

Diese Gegebenheiten seien im Protokoll festgehalten; ausserdem seien dem Beschwerdegegner sämtliche Vorakten inklusive Fotos bekannt gewesen; es habe sich um den dritten Augenschein in dieser Angelegenheit gehandelt. Weiter habe der anwesende Sachverständige der Kantonspolizei einen ausführlichen Bericht erstattet. Abschliessend ist der Beschwerdegegner der Meinung, dass der Kindergartenweg der Beschwerdeführerin in jeder Hinsicht als zumutbar anzusehen sei. Die Einrichtung eines unentgeltlichen Schulbusses vom Elternhaus der Beschwerdeführerin bis zum Kindergarten werde abgelehnt, ebenso wie die Einführung eines Pedibusses (inkl. Postautobegleitung).

6.3

Die Beschwerdegegnerin verweist bei diesem Thema im Wesentlichen auf den Entscheid des kommunalen Schulrates und des Beschwerdegegners. Sie ist von der Zumutbarkeit des Schulweges überzeugt. Ergänzend führt sie aus, dass es sich beim Linien-Postauto um ein kleineres Fahrzeug handle, im Winter um einen Sprinter mit 22 Sitzplätzen und im Sommer um einen Midi mit 40 Sitzplätzen, welche beide jeweils nicht so stark belegt seien. Ausserdem seien die Buschauffeure instruiert bezüglich der Kindergartenkinder, sodass das Ein- und Aussteigen am richtigen Ort zusätzlich zur eigenen Kenntnis der Kindergartenkinder gewährleistet sei. Es sei nicht sachgerecht, für jede Strecke in der ganzen Schweiz pauschal festzustellen, dass 4- bis 6-jährige Kinder nie unbegleitet den öffentlichen Verkehr benützen könnten, wie das in der Dokumentation der bfu angedeutet werde. In der Gemeinde der Beschwerdegegnerin wie auch in vielen anderen Gemeinden des Kantons seien einige Kindergartenkinder auf die Benützung des ÖV angewiesen und auch gut in der Lage, dies alleine zu bewältigen. Der Antrag der Beschwerdeführerin für eine Begleitung der Busfahrt bis zur Vollendung des 7. Lebensjahres sei noch viel weniger nachvollziehbar, zumal selbst das bfu es für 6- bis 8-jährige Kinder als zumutbar beurteilte, öffentliche Verkehrsmittel zu nützen, sofern keine langen Wartezeiten bestünden und nicht umgestiegen werden müsse. Weiter erklärt die Beschwerdegegnerin ausführlich, weshalb der von der Beschwerdeführerin erwähnte Schulbus, der zwischen der dritten Nachbarfraktion und der Fraktion am Zielort unterwegs ist, aus zeitlichen Gründen nicht auch noch die Kindergartenkinder in der Fraktion am Abfahrtsorts abholen und nach der Fraktion am Zielort führen könne und umgekehrt.

6.4

Ausganspunkt für die Beurteilung der Gefährlichkeit des Schulweges sind nach Auffassung des Gerichts beweisrechtlich einerseits das Protokoll des Augenscheins vom 24. August 2021 (Bg-act. 5) und andererseits insbesondere die Beurteilung durch den langjährigen und berufserfahrenden Sachverständigen der Kantonspolizei Graubünden, Abteilung Verkehr/Unfallverhütung, vom 7. September 2021 (Bg-act. 7) inkl. aussagekräftiger Fotobeilagen. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der betreffende Sachverständige sei parteiisch, da als Kantonsangestellter den (finanziellen) Interessen des Kantons verpflichtet, kann man nicht gelten lassen. Bei der Beurteilung handelt es sich zwar nicht um ein Gutachten, aber immerhin um eine Fachmeinung, der ein Stellenwert wie einem Amtsbericht gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c VRG zukommt. Der Bericht ist zudem vollständig und nachvollziehbar.

Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände, dass die Kinder und Eltern am Anfang des Schuljahres ausführlich von speziell geschulten Polizisten bezüglich des Schulweges und seiner Gefahrenstellen instruiert werden, dass es sich bei der Postautohaltestelle in der Fraktion am Abfahrtsort der Beschwerdeführerin um eine Endhaltestelle handelt, dass dort nie mehr als ein Postauto steht und somit keine Verwechslungsgefahr besteht, dass die Postautochauffeure instruiert sind bezüglich des Transports von unbegleiteten Kindergartenkindern, dass die Kindergartenkinder entsprechend am Kindergartengürtel beschriftet sind, dass bezüglich der Postautoverbindungen keine Wartezeiten bestehen, dass die Kinder nicht umsteigen müssen, dass die Kinder keine Hauptstrasse überqueren müssen, dass in beiden Fraktionen (Abfahrts- und Zielort) kein Durchgangsverkehr und allgemein ein geringes Verkehrsaufkommen herrscht, dass der Gehweg von der Bushaltestelle am Zielort zwar über kein Trottoir verfügt, aber ausreichend Platz bietet, damit die Kinder nicht auf der Hauptstrasse gehen müssen, dass auf der Hauptstrasse an diesem Abschnitt das Tempolimit auf 50 km/h reduziert ist, dass für das Passieren des Parkplatzes beim Hotel L._____ am Zielort spezielle Instruktionen abgegeben wurden (Autos frontseitig passieren, nicht heckseitig), dass die Verkehrssituation auf der Brücke übersichtlich ist und es deshalb für diesen kurzen Abschnitt vertretbar erscheint, wenn dort kein Trottoir existiert, dass im Winter, d.h. vom 1. Dezember bis 31. März der Abschnitt Bushaltestelle am Zielort bis zum Kindergarten die Kindergartenkinder von einer Erwachsenen Person begleitet werden, die Kinder somit in der durch Schneefall bzw. Schneehaufen sich schwieriger und auch gefährlicher gestaltende Schulweg beaufsichtigt sind, vermag sich das streitberufene Gericht den Argumenten und Einschätzungen des Beschwerdegegners sowie der Beschwerdegegnerin anzuschliessen, wonach der hier strittige Schulweg als "nicht gefährlich" zu bezeichnen ist.

6.5

Daran ändern auch die von der Beschwerdeführerin zu ihren Gunsten angeführten Argumente in der Beschwerdeschrift (Ziff. 3 S. 10 ff. sowie Ziff. 4 S. 14 ff.) und die in diesem Zusammenhang zitierten Gerichtsurteile nichts. So ist es z.B. im Entscheid des Berner Verwaltungsgerichts vom 18. Juli 2012 (BVR 2013 Nr. 1) um einen erst 5-jährigen Knaben gegangen, der innerhalb einer Gemeinde mit rund 2'700 Einwohnern einen zweisprachigen Kindergarten besuchen sollte und dafür den dort stark frequentierten öffentlichen Verkehr im Einzugsgebiet des staatlichen Leistungszentrums im Sport des Landes benutzen sollte. Im konkreten Fall ist die Beschwerdeführerin jedoch 7-jährig und somit altersbedingt kognitiv deutlich weiterentwickelt, der öffentliche Busverkehr in der betreffenden Bergtalregion mit der 177 Einwohner zählenden Fraktion (mit 66 Haushaltungen, 36 Ferienwohnungen und 5 Bauernbetrieben) vergleichsweise sehr einfach und überschaubar organisiert und strukturiert, so dass die Haltestellen sowohl beim Abfahrts- als auch beim Zielort jeweils fahrplanmässig angefahren werden und dort nicht mit ablenkungsreichem und gefährlichem Durchgangsverkehr gerechnet werden muss. Erfahrungsgemäss ist in städtischen Gebieten und in deren Agglomerationen das Verkehrsaufkommen wesentlich grösser und hektischer als in geographisch abgelegenen Seitentälern, wie im konkreten Einzelfall (so auch das von der Beschwerdeführerin zitierte Urteil des Verwaltungsgerichts Bern vom 11. November 2002 [VGE 21373 BE]; BVR 2003 S. 205; wobei dieses kantonale Urteil älter ist, als das von der Beschwerdeführerin als 'veraltet' bezeichnete Urteil des Bundesgerichts 2C_495/2007 vom 27. März 2008 – wonach selbst für Kinder im Kindergartenalter ein halbstündiger Fussmarsch (ohne Schulbus) je nach Umständen noch als zumutbar gelten könne [so E.2.3]). Nichts Gegenteiliges vermag das Gericht auch dem zitierten Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 30. Januar 2019 (Prozess Nr. 810 18 2 [E.8.1.-8.4 und E.9.1-9.6 und insbesondere E.10.2 [nachfolgend zitiert] zu entnehmen, worin erst eine Wegstrecke über 1'000 m (situationsabhängig) für ein 4-5 jähriges Kind als unzumutbar eingestuft wurde; bei einem 6-8 jährigen Kind (wie hier der heute 7-jährigen Beschwerdeführerin) gar erst einem Fussweg ab 2'000 m.

Weiter wird im besagten Entscheid 'zur Pflicht der Eltern zur Übernahme von Privattransporten' festgehalten: Eine Mitwirkungspflicht der Eltern in schulischen Belangen geht bereits mit der ihnen obliegenden Verantwortung für die Erfüllung der Schulpflicht ihrer Kinder einher, die sich letztlich als notwendige Vorbedingung aus dem verfassungsrechtlichen Obligatorium des Grundschulunterrichts (Art. 62 Abs. 2 BV) ergibt (…). Sodann stehen die Eltern auch von daher in der Pflicht, als die Kinder auf dem Schulweg in erster Linie unter ihrer Verantwortung stehen. ... Allein der Umstand, dass die betroffenen Eltern es aus Bequemlichkeit vorziehen würden, den Transportdienst dem Gemeinwesen zu überlassen, rechtfertigt es jedenfalls noch nicht, diesem die Einrichtung eines Schülertransportes abzuverlangen. (Mit Verweis auf Bundesgerichtsurteil 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E.4.3).

Auch das frühere Urteil (PVG 2002 Nr. 1) des streitberufenen Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden ändert an der vorliegend zu bejahenden Zumutbarkeitsbeurteilung des in Frage stehenden Schulwegs mit Nutzung des öffentlichen Busverkehrs nichts, da sich diese beiden Fälle nicht miteinander vergleichen lassen. In jenem Fall handelte es sich damals um eine Erstklässlerin (7-jähriges Mädchen), die einen Fussweg zur Dorfschule von 2.9 km und eine zu überwindende Höhendifferenz von 260 m zu bewältigen hatte. Das Kind musste zunächst eine Brücke über einen Fluss und danach die parallel dazu verlaufende, stark befahrende Kantonsstrasse (ohne Verkehrsampel und ohne Zebrastreifen) überqueren. Auf der anschliessenden Teerstrasse ohne Gehweganlage hätte das Mädchen zuerst mitten im Wald fast 2 km bergwärts laufen müssen. Für diese Wegstrecke hätte sie gut 60 Minuten benötigt. Die kürzere Wegalternative über ein "Waldtobel" wurde wegen des prekären Natur-/Wanderwegs (steiler Trampelpfad, Abschrankungen und Hilfsgeländer nur für Erwachsene) sowie den rundherum gut sichtbaren Felsabbrüchen für ein einzelnes Kind als noch viel gefährlicher eingestuft, als die zuerst geschilderte Marschroute über die geteerte und viel breitere Dorfstrasse. Wie konkret in E.5.4. und E.6.4. hiervor bereits dargetan, ist der hier strittige Schulweg demgegenüber "nicht gefährlich".

6.6

Nach Auffassung des Gerichts verletzten die Beschwerdegegnerin und der Beschwerdegegner ausserdem auch den Grundsatz der Gleichbehandlung nicht, indem die Schulkinder, welche vom Zielort nach der dritten Fraktion pendeln und umgekehrt, hierfür mit einem Schulbus transportiert werden, während den Kindergartenkindern der öffentliche Verkehr zugemutet wird. Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Vernehmlassung ausführlich dargelegt, weshalb für den Schulbus ein Abstecher nach dem Abfahrtsort zeitlich nicht möglich ist; somit liegt ein sachlicher Grund vor für eine unterschiedliche Behandlung der Schulkinder. Zudem kann die Beschwerdeführerin auch nichts für sich ableiten aus der Absichtserklärung aus den Schuljahren 2016-2018, weil der wichtigste Teil der dort vereinbarten Massnahmen, nämlich die Begleitung der Kindergartenkinder in den Monaten Dezember – März von der Bushaltestelle am Zielort bis zum Kindergarten beibehalten und so auch der Beschwerdeführerin zuteilwurde.

6.7

In einer gesamthaften Betrachtungsweise und in Abwägung aller zu berücksichtigen (Sicherheits-) Interessen hat das streitberufene Gericht vorliegend den Eindruck gewonnen, dass seitens der Beschwerdeführerin über weite Strecken etwas gar einseitig argumentiert wird; so etwa in Bezug auf die Benützung von öffentlichen Bussen, wo offensichtlich Linienbusverkehr in Städten oder Agglomerationen mit der völlig unterschiedlichen Situation auf der Strecke zwischen vorliegendem Abfahrts- und Zielort in den konkret betroffenen Fraktionen (abseits städtischer Verhältnisse) gleichgesetzt werden. Auch werden die Gehwegzeiten und die Gefahrensituationen überzeichnet und dramatisiert, während gleichzeitig verschwiegen wird, dass in der Zeit von Dezember bis März, also dann, wenn die Bewältigung des Schulweges aufgrund von Schnee und Dunkelheit anspruchsvoller wird, die Kinder von einer erwachsenen Person begleitet werden. Der Schulweg erscheint dem Gericht deshalb insgesamt, also in Bezug auf die Länge und die Gefährlichkeit, als durchaus zumutbar. Die Einführung eines Schulbusses oder eines Pedibusses (inkl. Postautobegleitung) ist deshalb weder notwendig noch verhältnismässig. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen und der strittige Entscheid des Beschwerdegegners zu bestätigen.

7.1

Der angefochtene Entscheid vom 21./28. Dezember 2021 ist demzufolge rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde vom 24. Januar 2022 führt.

7.2

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin bzw. deren gesetzlichen Vertretern (Eltern), untereinander solidarisch haftend für das Ganze, aufzuerlegen. Das Gericht erachtet dabei ermessensweise eine Staatsgebühr von CHF 1'200.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) für angemessen und gerechtfertigt.

7.3

Aussergerichtlich steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG weder dem Beschwerdegegner noch der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu, da sie lediglich im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises obsiegt haben.

7.4

Mit der Bestätigung des angefochtenen Entscheids sind auch die Anträge der Beschwerdeführerin abzuweisen, wonach ihr die beiden Vorinstanzen zu Unrecht Verfahrenskosten auferlegt hätten und sie für ihre Rechtsvertretung vor der Beschwerdegegnerin und vor dem Beschwerdegegner mit je CHF 4'634.75 zu entschädigen sei. Bezüglich der Kosten- und Entschädigungsfolgen ist einzig das nachfolgende Urteilsdispositiv massgebend.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von

CHF

1'200.--

- und den Kanzleiauslagen von

CHF

580.--

zusammen

CHF

1'780.--

gehen zu Lasten von A._____ bzw. je hälftig unter solidarischer Haftung zu Lasten von M._____ und N._____.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5.

[Mitteilungen]

[Mit Urteil 2C_562/2022 vom 29. September 2023 ist das Bundesgericht auf die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde nicht eingetreten.]