CON 2020 3

1.

La Cour constitutionnelle contrôle, sur requête et avant mise en vigueur, la constitutionnalité des lois et leur conformité au droit fédéral, de même que la validité des décrets, arrêtés, ordonnances et règlements, convention de droit public, ainsi que de toute autre prescription législative de rang inférieur à la loi (art. 104 al. 1 et 2 let. a CJU ; art. 177 et 190 Cpa). En d’autres termes, la Cour constitutionnelle est compétente pour procéder, à titre préventif, au contrôle des actes normatifs édictés par les organes et autorités du canton du Jura qui sont de rang inférieur à la Constitution cantonale et au droit fédéral. A contrario, elle n’est pas habilitée à examiner la validité des actes administratifs (RJJ 1995, p. 1 consid. 4).

Au plan de la recevabilité, la question centrale est de savoir si le plan directeur cantonal, en particulier la fiche 5.06 ayant fait l’objet de l’arrêté du 27 novembre 2019 est un acte normatif ou un acte de nature administrative. Cette question ne sera examinée que pour autant que les autres conditions de recevabilité soient remplies.

2.

2.1

Le Gouvernement et le Parlement contestent que le requérant dispose de la qualité pour former une requête dans le cas d’espèce dans la mesure où sa seule qualité de député ne saurait lui conférer la qualité pour agir. En outre, le plan directeur cantonal est dénué de toute force juridique contraignante par rapport aux particuliers et on ne discerne pas en quoi le requérant serait personnellement atteint par l’acte attaqué.

2.2

A qualité pour former une requête toute personne qui est particulièrement atteinte par la loi attaquée et qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 178 let. f Cpa applicable par renvoi de l’art. 191 Cpa). En outre, 10 députés ont qualité pour former une requête en contrôle de la constitutionnalité (art. 178 let. c Cpa).

En l’espèce, en tant que député agissant seul, le recourant ne dispose pas de la qualité pour former une requête en contrôle de la constitutionnalité, la loi exigeant le recours de 10 députés. En outre, en tant que personne, il n’allègue aucun motif qui justifierait qu’il est personnellement atteint par l’arrêté litigieux.

Dans ces conditions, son recours est manifestement irrecevable faute de qualité pour agir au sens de l’art. 178 Cpa.

3.

Pour le surplus, dans deux procédures déposées également contre l’arrêté litigieux, la Cour de céans a admis que la fiche 5.06 ne revêtait pas un caractère normatif, condition nécessaire pour que la Cour constitutionnelle puisse entrer en matière sur une requête en contrôle de la constitutionnalité (CST 1/2020 du 17 juin 2020 et CST 2/2020 du 17 juin 2020), de telle sorte que pour ce motif également, la requête est irrecevable.

La Cour reproduit ci-dessous intégralement les considérants 3.1 à 3.5 de l’arrêt CST 2/2020.

3.1

« Le droit jurassien ne définit pas la notion de loi matérielle ni celle de règle de droit. Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, confirmée par le Tribunal fédéral (TF 1P.470/2005 du 23 décembre 2005 consid. 3, publié in RJJ 2006, p. 333), la règle de droit est caractérisée par sa généralité et son abstraction, un acte étant général lorsqu'il s'applique à un nombre indéterminé de personnes et abstrait lorsqu'il se rapporte à un nombre indéterminé de situations (cf. RJJ 2000, p. 41, consid. 3b, p. 49 ; RJJ 2002, p. 179, consid. 3b ; RJJ 2009 p. 25 consid. 5.2 ; RJJ 2012, p. 35 consid. 5.1), de manière à la distinguer de l'acte administratif ou de la décision. La Cour constitutionnelle s'est ainsi inspirée de l'article 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports entre les Conseils pour admettre que ce ne sont pas seulement les règles juridiques au sens étroit, à savoir celles qui touchent à la situation juridique des particuliers en leur conférant des droits ou en leur imposant des obligations, qui peuvent faire l'objet du contrôle des normes, mais également celles qui concernent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités, ainsi que celles qui fixent une procédure (cf. RJJ 1991, p. 217, consid. 4 ; RJJ 2009 p. 25 consid. 5.2). Elle a également considéré que, outre les normes de comportement qui déterminent les rapports juridiques entre les particuliers et entre ceux-ci et l'Etat, qui sont des règles de droit au sens étroit, doivent aussi être considérées comme des règles de droit dans le canton du Jura, les règles organisationnelles, c'est-à-dire celles qui concernent les structures et le fonctionnement de l'Etat ainsi que des autres collectivités publiques, ainsi que les normes attributives de tâches. En ce qui concerne les règles organisationnelles qui instituent les organes et autorités de l'Etat, un caractère normatif leur est attaché, bien qu'elles n'aient pas la nature de règles abstraites, non seulement parce qu'elles ne s'adressent pas à des personnes déterminées, mais aussi parce que, en raison de leur nature structurelle, elles sont destinées à façonner l'Etat sur le long terme (RJJ 2009, p. 25 consid. 5.2 reprenant MORITZ, La loi en droit constitutionnel jurassien, Notion et processus d'adoption, 2007, nos 84 et 85 et doctrine citée). Dans ce dernier arrêt, la Cour de céans a considéré que le plan

hospitalier était un acte administratif et non un acte normatif, ce qui le soustrayait au contrôle de la Cour constitutionnelle.

3.2

L'instrument du plan directeur cantonal est prévu aux art. 6 ss LAT. Il se définit comme un plan de gestion continue du territoire et non pas comme une conception détaillée de l'état futur de l'organisation du territoire. La planification directrice montre comment les organismes chargés de tâches d'organisation du territoire doivent exercer leurs compétences en regard de l'organisation du territoire souhaitée ; le plan directeur ne se limite pas à donner une image du développement souhaité, mais propose des moyens propres à atteindre ce but. Cet aspect programmatique du plan correspond au contenu minimum exigé selon les art. 8 LAT et 5 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) . Cette définition générale du contenu minimum des plans cantonaux figurant à l'art. 8 al. 1 LAT n'a pas été modifiée par l'entrée en vigueur, le 1er mai 2014 (RO 2014 899), de la révision de la LAT du 15 juin 2012 (ATF 143 II 276 consid. 4.1 et les références citées). En outre, conformément à l’art. 10 al. 1 de la loi fédérale sur l’énergie (LEne ; RS 730.0), les cantons veillent à ce que le plan directeur désigne en particulier les zones et tronçons de cours d’eau qui se prêtent à l’exploitation de l’énergie hydraulique et éolienne (art. 8 b LAT). L’art. 8b LAT impose de traiter l’utilisation des énergies renouvelables dans le plan directeur, en tout cas pour les « technologies dont l’importance dépasse l’échelle régionale (TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, no 2 ad art. 8b LAT). En outre les projets ayant des incidences importantes sur le territoire et l’environnement, tels que parcs éoliens, doivent être expressément prévus dans le plan directeur (art. 8 al. 2 LAT ; TF 1C_346/2014 consid. 2.5 et 2.8).

Dans le Jura, le plan directeur cantonal est adopté par le Gouvernement et soumis au Parlement pour ratification ; la décision du Parlement entraîne l’entrée en force du plan directeur pour les autorités cantonales et communales ; seule l’approbation du Conseil fédéral lui confère force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des cantons voisins (art. 11 al. 2 LAT ; art. 82 al. 3 LCAT [RSJU 701.1]). Il est réexaminé intégralement tous les dix ans (art. 83 al. 1 LCAT).

Le plan directeur cantonal a ainsi force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT), mais pas pour les personnes physiques et morales et ne peut avoir pour effet de modifier la réglementation en vigueur (ATF 143 II 476 consid. 3.7 et la référence).

3.3

Le plan directeur cantonal, respectivement sa fiche 5.06 révisée, n’impose dès lors aucune obligation juridique aux particuliers et aux personnes morales en matière d’énergie éolienne. En outre, les destinataires de la fiche, en l’occurrence les communes concernées, sont précisément mentionnées dans la fiche. En cela, cette dernière ne s’adresse pas à un nombre indéterminé de personnes, c’est-à-dire à des destinataires inconnus tant en ce qui concerne leur nombre qu’en ce qui a trait à leur identité. Elle ne se rapporte pas non plus à un nombre indéterminé de situations puisqu’elle ne définit que cinq zones sur lesquelles un parc éolien pourrait le cas échéant être projeté (cf. not. MORITZ, Contrôle des normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 p. 10 no 20). Elle ne constitue dès lors pas une norme de droit sur laquelle fonder un acte administratif (une décision). Aucun plan d’affectation ni plan sectoriel, aucune concession ni autorisation ne se fonde sur le plan directeur ; leur base juridique se trouve uniquement dans les législations sectorielles et les plans d’affectation (TSCHANNEN, op. cit., no 5 ad art. 9 LAT ; ZEN-RUFFINEN / GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 107 et les références). Par exemple, la seule mention dans le plan directeur de mesures destinées à favoriser l’obligation de construire ne saurait dispenser le législateur d’adopter les mesures adéquates (ATF 143 II 476 consid. 3.7). Dans le même ordre, la fiche contestée ne saurait fixer des règles de procédure particulières qui ne figureraient pas déjà dans une base légale ni modifier des dispositions légales adoptées par le législateur. Le Gouvernement l’a d’ailleurs bien compris dans son message au Parlement relatif à la révision de la fiche 5.06 du plan directeur cantonal consacrée à l’énergie éolienne du 2 octobre 2018, dans lequel il relève la nécessité de procéder à des modifications législatives pour réaliser les parcs éoliens (cf. Message, p. 7 ch. 4.4.). Il a ainsi transmis le 3 juin 2020 son Message au Parlement relatif à la modification de la loi cantonale sur les constructions et l’aménagement du territoire pour la planification des parcs éoliens (https://www.jura.ch/CHA/SIC/Centremedias/Communiques-2020/Planification-des-parcs-eoliens-message-transmis-au-

Parlement-pour-reviser-la-loi.html).

3.4

On peut toutefois se demander si la fiche 5.06 comporte des dispositions organisationnelles, dans la mesure où les requérants relèvent que la fiche oblige les communes à intégrer, lors de la prochaine révision de leur plan d’aménagement local, la zone d’affectation cantonale et qu’elle définit des zones pouvant accueillir des parcs éoliens. Lorsque la fiche 5.06 formule des exigences revêtant un caractère local précis, en l’espèce concernant les périmètres potentiels pour accueillir des parcs éoliens, de telles indications précisent (négativement) des options de planification, mais ne déterminent pas encore (positivement) certaines affectations précises (TSCHANNEN, op. cit., no 7 ad art. 9 LAT). La fiche litigieuse vise ainsi à coordonner et contrôler l’exercice du pouvoir d’appréciation en matière de planification en fournissant des directives de décision contraignantes aux autorités dont les activités ont des effets sur l’organisation du territoire. Ces directives, à leur tour, sont limitées sur le plan thématique et d’une stabilité relative sur le plan temporel et elles ne s’imposent pas toujours en tant que telles. Le plan directeur ne fixe en aucune manière définitivement les décisions qu’il influence. Il apparaît bien plus comme un acte de politique de planification d’une autorité supérieure, soumis à la réserve d’une procédure ultérieure de planification et d’autorisation de construire dépendant d’une autorité de planification inférieure, comme une étape fixée provisoirement dans le cadre d’une procédure de planification et de décision encore en cours, en d’autres termes : comme un acte préparatoire interne à l’autorité (TSCHANNEN, op. cit., no 6 ad art. 9 LAT et la jurisprudence citée ; dans ce sens également TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, no 1008 p. 383). En délimitant des zones susceptibles d’accueillir un parc éolien, le plan directeur s’apparente plus à un acte concret s’appliquant à un nombre déterminé de situations (cf. AUER/HOTTELIER/MALINVERNI, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd. 2013, no 1796). Il concrétise ainsi l’obligation découlant de la législation fédérale et de la jurisprudence (cf. consid. 3.2). Quant à l’obligation faite aux communes d’intégrer la zone d’affectation cantonale dans leur plan d’aménagement local lors de sa révision, cela ne constitue pas une

règle procédurale ou organisationnelle. Dite déclaration se fonde au contraire notamment sur les art. 9 LAT et 73 al. 2 LCAT et découle également par ricochet des art. 10 LEne et 8b LAT compte tenu des obligations faites aux cantons par ces dispositions. Elle n’a ainsi qu’un caractère déclaratif et devrait être respectée par les communes indépendamment de sa mention dans le plan directeur cantonal. En réalité, le plan directeur cantonal définit les grandes options que doit suivre l’aménagement cantonal et constitue la référence de la politique cantonale dans ce domaine (TANQUEREL, op.cit. no 1103 p. 382). Tel est le cas dans le Jura, dans la mesure où le plan directeur définit la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité, ainsi que l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer ces activités et les moyens à mettre en œuvre (art. 81 LCAT). Le plan directeur cantonal se fonde en outre sur la conception directrice cantonale de l’aménagement du territoire qui exprime les orientations fondamentales à long terme de l’aménagement du territoire cantonal et les mesures envisagées (art. 79 al. 1 LCAT ; cf. également art. 6 LAT). En tant qu’instrument de coordination, le plan directeur possède un caractère programmatique se rapportant à des activités localisées sur le territoire (TANQUEREL, op. cit. no 1102 p. 382). Il ne modifie pas de sa propre force la règle de droit, mais montre uniquement de quelle manière les pouvoirs d’appréciation prévus par le droit applicable doivent être utilisés. Le plan directeur formule uniquement des directives d’appréciation, rien de plus ; par conséquent il n’en ressort aucune compétence qui ne soit déjà fondée sur une loi spéciale applicable (TSCHANNEN, op. cit., no 25 ad art. 9 LAT et les références). La jurisprudence fédérale reconnaît ainsi au plan directeur cantonal un caractère politique prépondérant (ATF 136 I 265 consid. 1.1). En atteste en l’occurrence le fait que l’adoption de la fiche 5.06 par le Gouvernement et sa ratification par le Parlement nécessitent une modification législative pour sa réalisation (cf. consid. 3.3). Il est en outre de jurisprudence constante que la Cour constitutionnelle ne revoit pas l’opportunité politique des options législatives que le

Parlement retient dans les limites de sa marge d’appréciation (RJJ 2009 p. 25 consid.

5.3

; RJJ 2005 p. 259 consid. 2.2.1. et les références).

3.5

Enfin, dans leurs remarques finales, les requérants relèvent que leur requête est recevable en se fondant sur l’ATF 136 I 265 = JdT 2011 I 434 consid. 1. Or ce dernier arrêt ne leur est d’aucun secours dans la présente procédure dans la mesure où il concerne un recours direct devant le Tribunal fédéral au sens de l’art. 82 let b LTF sous réserve de l’épuisement d’éventuelles voies de droit cantonales conformément à l’art. 87 LTF. En revanche, au niveau cantonal, dans la mesure où l’arrêté contesté n’est pas de nature normative, donc ne permet pas de déposer une requête en contrôle de la constitutionnalité au sens de l’art. 190 Cpa, il n’existe aucune voie de droit pour le contester. L’art. 162 al. 2 let. a et b Cpa exclut en effet tout recours contre les décisions relatives à l’approbation d’actes législatifs, ainsi qu’à des plans, sauf s’il s’agit de plans d’affectations ou de décisions sur opposition relatives à des expropriations, à des remembrements ou remaniements. Ces dispositions revêtent en principe un caractère politique prépondérant ce qui est le cas du plan directeur cantonal selon la jurisprudence précitée (cf. consid. 3.3 et 3.4 et ATF 136 I 265 précité consid. 1.1 in fine).

Dès lors qu’il n’est pas entré en matière sur la requête, la Cour constitutionnelle n’a pas à dire si l’acte attaqué est conforme ou non au droit supérieur, respectivement n’a pas à examiner les griefs soulevés par le requérant à l’encontre de l’arrêté du 27 novembre 2019. »

4.

La procédure est gratuite (art. 231 al 1 Cpa). Il n’y a toutefois pas lieu de considérer la requête comme particulièrement téméraire comme le demande le Parlement, même s’il s’agit d’un cas limite. On ne saurait en effet dire, sur la base des reproches formulés par le requérant, certes député, que celui-ci a agi de façon téméraire ou de mauvaise foi au vu des questions juridiques qui se posent. Il n’est pas alloué de dépens au requérant qui succombe, ni au Gouvernement et au Parlement (art. 227 al. 1 et 230 al. 1 Cpa applicables par analogie).