VWBES.2006.377
Baubewilligung Mehrfamilienhaus, Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
Rubrum
SOG 2007 Nr. 13
§ 16 PBG, § 12 VRG. Legitimation der Einwohnergemeinden, in Bau- und Planungssachen Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Sonderbauvorschriften zu Gestaltungsplänen haben sich an der Grundnutzung des Zonenplans zu orientieren und dürfen nicht zu stark abweichen. Klare Sonderbauvorschriften über die verkehrsmässige Erschliessung sind im Baubewilligungsverfahren keiner Ausnahmebewilligung zugänglich.
Sachverhalt
Im November 2006 hiess das Bau- und Justizdepartement (BJD) diverse Beschwerden gegen die Baubewilligung der Baukommission Olten vom 31. Oktober 2005 für den Abbruch bestehender Gebäude und den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit unterirdischer Autoeinstellhalle der T. Immobilien GmbH an der Neumattstrasse 9 in Olten gut (GB Olten Nrn. 1127, 1128 und 1129). Die Baubewilligung wurde aufgehoben. Der "Bauzonenplan Zentrum" (2002) sei gemäss § 15 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) zu berücksichtigen. Bis zum rechtskräftigen Entscheid über diese Planung seien bauliche Massnahmen zu unterlassen, die die Ausführung des Planes behindern. Für das BJD ist es zudem fraglich, ob der "Spezielle Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971), nach dem das Bauprojekt gebaut werden soll, noch gilt. Dies könne aber offen gelassen werden, da das Bauvorhaben selbst diesem Plan in wesentlichen Punkten widerspreche. Gemäss BJD widerspricht das Bauvorhaben dem "Speziellen Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971) in folgenden wesentlichen Punkten: Es enthalte 11 statt 18 Parkplätze (Ziffer 5 der Sonderbauvorschriften [SBV] und Plan). Die Grünflächen und der Spiel- und Gemeinschaftsplatz lägen im Bereich der Fahr- und Fussgängerfläche entlang dem Frohheim und Zehnderweg. Das Bauvorhaben umfasse ein anrechenbares Attika, das bei der Berechnung der AZ nicht berücksichtigt werde (Südostfassade 4,44 m ohne Rücksprung, Rücksprung von nur 2,4 m bei nur einer Längsfassade).
Gegen diese Verfügung erheben die Baukommission Olten und die T. Immobilien GmbH Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Baukommission beantragt, die Verfügung sei aufzuheben. Man sei vom Stadtrat ermächtigt, die Beschwerde zu erheben. Die Gemeinde sei legitimiert, die falschen Ausführungen im Entscheid der Vorinstanz zur Rechtskraft der Pläne zu rügen. Im Vorprüfungsbericht sei die Anweisung erteilt worden, die weiterhin geltenden Gestaltungspläne als orientierenden Inhalt in der Ortsplanung anzumerken. Der "Spezielle Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971), um den es vorliegend gehe, sei in wesentlichen Teilen verwirklicht. Die Aufhebung dieses Planes würde gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit verstossen. Gemäss Ziffer 7 der SBV des Teilbebauungsplanes sei lediglich die in den jeweils gültigen allgemeinen Vorschriften vorgeschriebene Anzahl von Abstellplätzen zu erstellen. Das Vorhaben umfasse 7 Wohnungen. Gemäss § 42 der Kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) müssten dazu 8 Abstellplätze erstellt werden. Für den Ausbau des Frohheim- und des Zehnderweges bestehe weder ein öffentliches noch ein privates Bedürfnis. Ein späterer Ausbau der Strasse gemäss dem Teilbebauungsplan werde nicht verunmöglicht. Der Plan lasse ein viergeschossiges Gebäude (3 Geschosse + Attika gemäss Plan) zu. Die Frage der Anrechenbarkeit stelle sich nicht.
Auch die Bauherrschaft beantragt die Aufhebung der Verfügung des BJD. Es gehe um die Rechtssicherheit, Planbeständigkeit sowie Treu und Glauben. Der Plan 1971 sei teilweise realisiert. Das Bauvorhaben widerspreche diesem Plan nicht. Sollten sich die Ziffern 7 und 5 der SBV widersprechen, wäre die mildere Ziffer 7 anzuwenden. Das Attikageschoss müsse nicht nach § 17bis Abs. 3 KBV ausgestaltet werden.
Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
1.
b) Die Beschwerdelegitimation der Stadt ist bestritten. Die Baukommission der Gemeinde war Vorinstanz. Sie macht folglich eine Drittbeschwerdenberechtigung geltend. Nach § 16 Abs. 1 PBG und § 12 Abs. 1 und 2 VRG (Verwaltungsrechtspflegegesetz, BGS 124.11) ist jedermann zur Beschwerde legitimiert, der durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird anerkannt, wenn sie spezifisch kommunale Interessen geltend macht. Dies gilt insbesondere, wenn in ihren Autonomiebereich eingegriffen worden ist. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 3).
Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts (SOG 1996 Nr. 29; 1987 Nr. 32) verfügen die solothurnischen Gemeinden in Baupolizei- und Planungssachen über Autonomie. Den Solothurner Gemeinden steht nach den Vorschriften des Kantonalen Planungs- und Baugesetzes und der Kantonalen Bauverordnung das Recht zu, eigene Bauvorschriften zu erlassen, soweit sie der KBV nicht widersprechen. Sie haben das Recht, Zonenvorschriften zu erlassen. Sie können in diesem Rahmen ergänzende und sogar abweichende Bestimmungen vom PBG erlassen.
Die Beschwerdeführerin beruft sich u.a. auf ihre Zonenvorschriften. In Rechtsgebieten, die grundsätzlich zu ihrem Autonomiebereich gehören, sind sie nicht nur bei der Anwendung des kommunalen Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung des kantonalen oder des Bundesrechts, sofern dieses in engem Sachzusammenhang mit den Aufgaben im Autonomiebereich steht (SOG 1974 Nr. 33). Die Gemeinden können als Beschwerdegrund anführen, die kantonale Behörde habe dem anwendbaren kommunalen Recht eine Auslegung gegeben, die von der vertretbaren Praxis der Gemeindebehörden abweiche. Ferner kann sie behaupten, die den Gemeinden eingeräumte erhebliche Entscheidungsfreiheit bei der Anwendung von kantonalem Recht sei missachtet worden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, N 1474).
Im vorliegenden Fall geht es primär um die Anwendung von kommunalem Recht. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung aufgehoben mit der Begründung, das Vorhaben verstosse gegen die Regeln eines kommunalen Gestaltungsplanes. Über die Gültigkeit des Planes wurde nicht entschieden. Wenn dieser jedoch angewendet werden soll, muss er ja gültig sein. Auch über dieser Frage ist deshalb zu entscheiden. Die Legitimation ist also grundsätzlich gegeben.
2.
Die Bauparzelle liegt im Perimeter des "Speziellen Teilbebauungsplanes Neumattstrasse Nord" (1971). Dieser umfasst die Bauparzelle und die südlich anschliessenden Parzellen GB Nrn. 1124 und 1126, die in der Zone M3 liegen und bereits gestaltungsplankonform überbaut sind. Im Zonenplan 1985 ist der Teilbebauungsplan nicht erwähnt. Im Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates vom 18. November 1985 (RRB Nr. 3531) wird unter Ziffer 9 gesagt, dass verschiedene Gestaltungspläne aufgehoben werden und dass alle Gestaltungspläne, die nicht ausdrücklich aufgehoben werden, weiterhin in Kraft bleiben. Der "Spezielle Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971) wird nicht erwähnt. Es ist davon auszugehen, dass der vorliegende Gestaltungsplan nicht aufgehoben wurde.
Im "Bauzonenplan Zentrum" (2002) wird der "Spezielle Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971) als rechtsgültiger Nutzungsplan Nr. 94 mit der Bezeichnung "Neumattstrasse 1–17 Nord" aufgeführt. Im Bauzonenplan ist er als Nutzungsplan Nr. 94 eingetragen. Die Bauparzelle liegt gemäss rechtskräftigem Zonenplan (1985) in der Wohnzone W2 (AZ 0,6). In der öffentlich aufgelegten Ortsplanungsrevision "Bauzonenplan Zentrum" (2002) wird diese Zonierung nicht geändert.
Die Vorinstanz hat festgehalten, der "Bauzonenplan Zentrum" (2002) sei gemäss § 15 Abs. 2 PBG zu berücksichtigen. Bis zum rechtskräftigen Entscheid über diese Planung seien bauliche Massnahmen zu unterlassen, die die Ausführung dieses Planes behindern. Sie stellt auch in Frage, ob der "Spezielle Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971), nach dem das Bauprojekt gebaut werden soll, noch gilt. Dies wird jedoch offen gelassen, weil das Bauvorhaben selbst diesem Plan in wesentlichen Punkten widerspreche.
Grundsätzlich legt der Zonenplan die Nutzungsordnung fest. Die Gestaltungspläne und die Sonderbauvorschriften können zwar von der Grundnutzung abweichen (§ 45 Abs. 2 PBG). Wird eine besondere Bauweise durch einen Gestaltungsplan ermöglicht, so hat die Behörde sich an die Vorgaben der Zonenplanung zu halten. Die Abweichungen müssen einem objektiven Zweck dienen und die besonderen Anforderungen des Gebiets oder die besondere Art des Bauvorhabens müssen eine Abweichung erforderlich machen. Die Grenzen der zulässigen Abweichung von der Grundnutzung ergeben sich aus den Erfordernissen der städtebaulichen Gestaltung und der Wahrung der berechtigten Nachbarinteressen. Die Sonderbauvorschriften haben sich an der Grundnutzung des Zonenplanes zu orientieren, dürfen also nicht allzu stark von dieser abweichen. Im Teilzonenplan kann von den Vorschriften der Zonenplanung auch in Bezug auf die Ausnützungsziffer abgewichen werden. Nach der vom Verwaltungsgericht gestützten Praxis des Bau- und Justizdepartementes kann von der gemäss Grundnutzung zulässigen AZ um maximal 20 % nach oben abgewichen werden, wenn der mit dem Gestaltungsplan verfolgte Zweck dies erfordert und der Gewährung keine öffentlichen oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen (Mitteilungen des Bau-Departementes: Der Gestaltungsplan nach solothurnischem Recht, 1994, S. 19). Es wäre deshalb grundsätzlich zu prüfen, ob der "Spezielle Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971), der ein viergeschossiges Gebäude zulässt (3 Vollgeschosse und ein unechtes Attikageschoss), dem aufgelegten Zonenplan entspricht, ob also ein teilbebauungsplankonformes Gebäude mit einer AZ von ca. 1,4 auf die Bauweise und Dichte einer W2-Zone (AZ 0,6) abgestimmt ist. Diese Prüfung hat im vorliegenden Verfahren zu unterbleiben, denn der Teilbebauungsplan ist als Teil des "Bauzonenplans Zentrum" (2002) dem Regierungsrat im Plangenehmigungsverfahren zur Genehmigung eingereicht worden. § 15 PBG gilt beim jetzigen Stand des Verfahrens für beide Pläne. Dies gilt auch für die widersprüchliche Erschliessungsplanung in diesem Gebiet (der Strassenraum des Teilbebauungsplanes im Bereich Zehnderweg und Frohheimweg wird im Erschliessungsplan zum Zonenplan nicht aufgenommen).
3.
Es bleibt deshalb zu prüfen, ob das Bauvorhaben dem "Speziellen Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971) entspricht. Da die zulässige Anzahl und die Abmessungen der Geschosse im Plan mit Baufeldern festgelegt werden, spielt die Ausnützungsziffer dafür keine Rolle. Aus demselben Grunde ist es unerheblich, ob das geplante Attikageschoss den Bestimmungen von § 17bis KBV entspricht. Es muss weder an die Geschosszahl noch an die AZ angerechnet werden. Es ist unbestritten, dass die Umgebungsgestaltung des Bauvorhabens dem Teilbebauungsplan im Bereich des Zehnderweges und des Frohheimweges nicht entspricht. Tatsache ist aber, dass der Teilzonenplan die Erschliessung des Quartiers regelt. Das Bauprojekt hält diese Vorgaben des Gestaltungsplanes nicht ein. Die Baubehörde macht geltend, die Gemeinde habe an den vorgesehenen Strassenverbreiterungen und an den dadurch verursachten Abtretungen von Vorgartenland kein Interesse mehr. Sie dokumentiert dies in den dem Regierungsrat zur Genehmigung eingereichten Erschliessungsplänen. Es ist jedoch nicht Sache der Baubehörde, auf die Realisierung von einzelnen Elementen des Teilbebauungsplanes zu verzichten, gleichzeitig aber auf dessen Anwendung zu pochen. Im Genehmigungsverfahren des Regierungsrates ist zu klären, ob die Strassenausbauten des Teilbebauungsplanes oder die Erschliessungsplanung des "Bauzonenplans Zentrum" (2002) zu realisieren ist.
Unbestritten ist, dass die im Teilbebauungsplan vorgesehene Parkierungsanlage nicht vollständig realisiert werden soll. Gemäss Ziffer 5 der Sonderbauvorschriften ist die im Plan vorgesehene Anordnung der Verkehrsflächen verbindlich und die vorgeschriebenen Ausmasse sowie die Anzahl der Abstellplätze dürfen nicht unterschritten werden. Diese Vorschrift und die im Plan eingezeichneten Flächen werden vom Projekt nicht eingehalten. Die Baubehörde beruft sich auf Ziffer 7 der Sonderbauvorschriften, wonach die Baubewilligung nur erteilt werden darf, wenn für das Bauprojekt die in den jeweils gültigen allgemeinen Vorschriften vorgeschriebene Anzahl von Abstellplätzen erstellt werden. Heutzutage seien eben weniger Parkplätze verlangt als im "Speziellen Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971). Diese Argumentation ist unzulässig. Der Teilbebauungsplan enthält in Ziffer 5 eine detailliert ausgearbeitete Mindestregelung, die auch planlich im Untergeschossplan dargestellt wird. Die Mindestregelung wird durch die allgemeinen Parkplatzvorschriften, auf die in Ziffer 7 verwiesen wird, nicht aufgehoben. Es handelt sich um eine bindende Spezialregelung. Eine andere Auslegung von Ziffer 7 würde einen massgeblichen Teil des Gestaltungsplanes (planliche Darstellung des Untergeschosses) je nach der Entwicklung des übergeordneten Rechtes ausser Kraft setzen. Dies kann nicht Sinn und Zweck von Ziffer 7 der Sonderbauvorschriften sein. Das Bauvorhaben entspricht folglich dem "Speziellen Teilbebauungsplan Neumattstrasse Nord" (1971) nicht. Es kann nicht bewilligt werden. Die Beschwerden sind abzuweisen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 19. März 2007 (VWBES.2006.377)