Brandschutztechnische Auflagen

1.

Gemäss § 40 Abs. 1 lit. f Verordnung zum Gebäudeversicherungsgesetz (GVV, BGS 618.112) erteilt die Gebäudeversicherung die Bewilligung für Parkhäuser und Einstellhallen über 150 m2, falls die Brandverhütungsvorschriften eingehalten sind. Laut Absatz 2 stellen das kantonale Arbeitsinspektorat, das Bau- und Justizdepartement, das Amt für Umwelt sowie die zuständigen Gemeindebehörden der Gebäudeversicherung Baugesuche betreffend Bauten gemäss Absatz 1 zu. Die Bewilligung der Gebäudeversicherung ist eine Voraussetzung der Baubewilligung. Gegen die Auflagen der Gebäudeversicherung kann der Bauherr innert zehn Tagen schriftlich und begründet Beschwerde an die Verwaltungskommission erheben (vgl. Abs. 3). Für die übrigen Bauten kann die Gebäudeversicherung die Brandschutzmassnahmen beim Abschluss der Bauversicherung festlegen (vgl. Abs. 4).

Daraus ergibt sich, dass die Brandschutzauflagen der SGV bezüglich der Einstellhalle bereits Voraussetzung zur Erteilung der Baubewilligung waren und bereits damals hätten verbindlich festgelegt bzw. per Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung hätten erlassen werden sollen. Da aber die SGV der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 1. Oktober 2009 mitteilte, dass die Brandschutzauflagen erst beim Abschluss der obligatorischen Bauversicherung in Form einer beschwerdefähigen Verfügung eröffnet würden und die Beschwerdeführerin sich auf diese Auskunft verlassen durfte und musste, bzw. ihr daraus kein Nachteil erwachsen darf, dass sie die Brandschutzvorschriften nicht schon damals angefochten hat, ist die Verfügung der SGV vom 10. Januar 2011 für das vorliegende Beschwerdeverfahren massgebend. (…)

3.1

Zur Sache lässt die Beschwerdeführerin als erstes vorbringen, es könne nicht angehen, dass der Direktor und die Juristin und Vizedirektorin der verfügenden Behörde im Rahmen des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens bei der nächsthöheren Instanz die Verfahrensleitung wahrnehmen und mit beratender Stimme auf den Entscheid Einfluss nehmen würden.

3.2

Gemäss § 6 Abs. 1 Gebäudeversicherungsgesetz (GVG, BGS 618.111) obliegt dem Direktor die Geschäftsführung. Er vertritt die Gebäudeversicherung und trifft Verfügungen nach diesem Gesetz und dem Geschäftsreglement oder nach Anordnung der Verwaltungskommission. Die Unterschriftenberechtigung wird durch die Verwaltungskommission geregelt. Bei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung hat der Direktor die Stellungnahme der Verwaltungskommission einzuholen. Laut § 5 Abs. 4 GVG nimmt der Direktor an den Sitzungen der Verwaltungskommission mit beratender Stimme teil und ist für die Protokollierung der Verhandlungen besorgt. Er hat das Recht, Anträge zu stellen.

3.3

Somit stützt sich das Handeln der Direktion der SGV im Verwaltungsbeschwerdeverfahren auf eine gesetzliche Grundlage. Die Beschwerdeführerin rügt jedoch, dass dies aufgrund der fehlenden Unabhängigkeit verfassungswidrig sei. Sie verkennt dabei, dass lediglich die Justizbehörden völlig unabhängig sein müssen. Es ist zulässig, durch die Gesetzgebung, insbesondere durch Spezialgesetze, besondere verwaltungsinterne Kommissionen als Beschwerde- oder Rekursinstanz vorzusehen (vgl. Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, Rz 1752). Der Vorteil der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege besteht in der Möglichkeit der umfassenden Rechts- und Ermessenskontrolle durch die urteilende Behörde. Die Verwaltungsbehörden verfügen über das für eine umfassende Beurteilung erforderliche Fachwissen und die Vollzugserfahrung. Sie sind besser geeignet als die Justizbehörden, mit den am Verfahren Beteiligten einvernehmliche Lösungen zu suchen und damit das Verfahren zu einem raschen Abschluss zu bringen. Zudem erhält die übergeordnete Behörde Kenntnis von allfälligen Mängeln der Praxis oder der angewendeten Rechtsnormen und kann Korrekturen vornehmen. Als Nachteil der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege erscheint die Möglichkeit der Beeinträchtigung der Unparteilichkeit des Entscheids, da die verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen über keine justizmässige Unabhängigkeit verfügen. Die Ergänzung der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege durch die verwaltungsunabhängige, gerichtliche Verwaltungsrechtspflege ist daher von grosser Bedeutung (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1738 f.). Manche Kantone sehen für diese Problematik in ihren Verfahrensgesetzen die Möglichkeit eines Sprungrekurses direkt an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz vor. Im Kanton Solothurn ist lediglich im Bereich des Baurechts sinngemäss die Möglichkeit der Sprungbeschwerde an die übernächste Instanz vorgesehen, nämlich wenn der Staat als Partei auftritt (vgl. § 2 Abs. 4 Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61]). In den übrigen Bereichen besteht keine entsprechende Regelung und deshalb kein Recht, direkt an die übernächste Instanz zu gelangen.

3.4

Da der Beschwerdeführerin vorliegend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen steht, und es sich nicht um ein baurechtliches Verfahren handelt, in welchem der Staat als Partei auftritt, ist am verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren der SGV bezüglich der Mitwirkung der Direktion im Beschwerdeverfahren nichts auszusetzen. (…)

6.

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass keine genügende gesetzliche Grundlage für die gemachten Auflagen bestehe und das Recht falsch angewendet worden sei.

6.1

Gemäss § 59 GVG sind die Baubehörde und die Gebäudeversicherung mit dem Vollzug der Brandverhütungsvorschriften betraut. Die Oberaufsicht über das gesamte Brandverhütungswesen übt der Regierungsrat aus. Nach § 93 GVG erlässt der Regierungsrat eine Vollzugsverordnung. Laut § 38 GVV ist die Aufsicht über das Brandverhütungswesen Sache der Gebäudeversicherung. Sie trifft zum Schutze von Personen und Sachen alle Massnahmen, welche zur Verhütung und Einschränkung von Brandausbrüchen und Explosionen nötig sind. Zur Brandverhütung gehören laut § 39 lit. a GVV unter anderem die Festlegung von Brandschutzmassnahmen bei Bauten und Anlagen, insbesondere bei Anlagen zur Lagerung und zum Umschlag von feuergefährlichen Stoffen, Flüssigkeiten und Gasen sowie bei lufttechnischen Anlagen. Sind die Brandschutzvorschriften eingehalten, erteilt die Gebäudeversicherung laut § 40 Abs. 1 lit. f GVV unter anderem die Bewilligung für Parkhäuser und Einstellhallen über 150 m2.

Die fragliche Einstellhalle hat eine Grundfläche von ca. 850 m², weshalb die Gebäudeversicherung zuständig ist, für die Einhaltung der Brandschutzvorschriften zu sorgen.

6.2

Nach § 61 GVG sind Gebäude so zu stellen und zu unterhalten, dass sie gegen Brandausbrüche, Explosionen, Elektrizitäts- und Elementarschäden möglichst gesichert sind. Der Regierungsrat erlässt dem Stand der Technik angepasste Vorschriften über die Brandverhütung. Er kann Richtlinien allgemein anerkannter Fachinstanzen ganz oder teilweise als verbindlich erklären.

Gemäss § 50 Abs. 1 GVV gelten in Vollzug des Beschlusses des Interkantonalen Organs technischer Handelshemmnisse (IOTH) vom 10. Juni 2004 betreffend Brandschutzvorschriften unter anderem die Brandschutznorm (vgl. lit. a) und die Brandschutzrichtlinien «Kennzeichnung von Fluchtwegen, Sicherheitsbeleuchtung, Sicherheitsstromversorgung» (vgl. lit. h, im Folgenden «Richtlinie» genannt) der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF). Das Bundesgericht hat bestätigt, dass die Brandschutzvorschriften der VKF nach der Verbindlicherklärung des Beschlusses des IOTH ab dem 1. Januar 2005 als interkantonales Recht in den Kantonen unmittelbar anwendbar sind, ohne dass eine Eingliederung in das kantonale Recht erforderlich ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_303/2010 E. 2.1).

6.3

Soweit in den Brandschutzvorschriften Anforderungen aufgrund der Nutzung oder Geschosszahl festgelegt werden, gelten laut Art. 12 lit. d der Brandschutznorm als Parkhäuser und Einstellräume für Motorfahrzeuge solche mit einer Grundfläche von mehr als 150 m2. Die Vorschriften sind somit auf die Einstellhalle im vorliegenden Fall anwendbar, welche eine Fläche von ca. 850 m2 aufweist.

6.4

Die Brandschutzvorschriften bezwecken laut Art. 1 Abs. 1 der Brandschutznorm den Schutz von Personen, Tieren und Sachen vor den Gefahren und Auswirkungen von Bränden und Explosionen. Nach Art. 9 lit. a der Brandschutznorm sind Bauten und Anlagen so zu stellen, zu betreiben und instand zu halten, dass die Sicherheit von Personen und Tieren gewährleistet ist.

Nach Art. 37 Abs. 2 der Brandschutznorm gilt als Fluchtweg der kürzeste Weg, der Personen zur Verfügung steht, um von einer beliebigen Stelle in Bauten und Anlagen ins Freie an einen sicheren Ort zu gelangen und der Feuerwehr und den Rettungskräften als Einsatzweg zu einer beliebigen Stelle in Bauten und Anlagen dient. Je nach Personenbelegung, Geschosszahl, Lage, Ausdehnung und Nutzung von Bauten, Anlagen oder Brandabschnitten sind Fluchtrichtung und Ausgänge mit Rettungszeichen und einer Sicherheitsbeleuchtung erkennbar zu machen. Die Sicherheitsbeleuchtung muss ein sicheres Begehen von Räumen und Fluchtwegen ermöglichen und ein leichtes Auffinden der Ausgänge gewährleisten.

Nach Ziffer 4.1 der Richtlinie sind Bauten, Anlagen oder Brandabschnitte je nach Personenbelegung, Geschosszahl, Lage, Ausdehnung und Nutzung mit ausreichend dimensionierten Kennzeichnungen von Fluchtwegen und Ausgängen sowie mit Sicherheitsbeleuchtungen und Stromversorgungen für Sicherheitszwecke auszurüsten. Unter Ziffer 4.2 zählt die Richtlinie Anforderungen für bestimmte Nutzungen und Gebäudearten auf. Ziffer 4.2.2 trägt den Titel «Beherbergungsbetriebe, Parkhäuser und Einstellhallen ohne Tageslicht» und bestimmt, dass Ausgänge und Fluchtwege mit sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen zu kennzeichnen sind und in Fluchtwegen eine Sicherheitsbeleuchtung zu installieren ist. Eine Bestimmung für «Parkhäuser und Einstellhallen mit Tageslicht» gibt es nicht. Für unterirdische Durchgänge sieht Ziffer 4.2.4 vor, dass Ausgänge und Fluchtwege mit Rettungszeichen zu kennzeichnen sind. Nach Ziffer 2.1 der Richtlinie gelten als Kennzeichnung von Fluchtwegen und Ausgängen unbeleuchtete, nachleuchtende, beleuchtete und hinterleuchtete Rettungszeichen, die Ausgänge und Wege für jedermann als solche erkennbar machen. Eine Beleuchtung gilt laut Ziffer 2.2 der Richtlinie als Sicherheitsbeleuchtung, wenn sie an eine Sicherheitsstromversorgung angeschlossen und ortsfest installiert ist. Die Sicherheitsstromversorgung muss laut Ziffer 2.3 der Richtlinie bei einer Störung der allgemeinen Stromversorgung jederzeit wirksam sein und die erforderliche Versorgungsdauer gewährleisten. Die Richtlinie enthält einen Anhang und erklärt explizit, dass Ausführungen und Zeichnungen im Anhang einzelne Richtlinienbestimmungen erklären, ohne selbst Eigenständigkeit oder zusätzlich Vorschriftsstatus beanspruchen zu können. Gemäss dem Anhang zu Ziffer 2.2 besteht das Ziel einer Sicherheitsbeleuchtung darin, Personen ein gefahrloses Verlassen eines Ortes zu ermöglichen, indem für ausreichende Sehbedingungen oder Orientierung auf Flucht- und Rettungswegen und in speziellen Flächen / Gebieten gesorgt wird und sichergestellt wird, dass Brandbekämpfungs- und Sicherheitseinrichtungen leicht aufgefunden und benutzt werden können. Zu Ziffer 4.2 enthält der Anhang eine Tabelle, gemäss welcher für Parkhäuser und Einstellhallen ohne Tageslicht sicherheitsbeleuchtete Rettungszeichen erforderlich sind, sowie eine Sicherheitsbeleuchtung für Fluchtwege. Für Fluchtwege in Räumen wird eine Sicherheitsbeleuchtung jedoch nur empfohlen. Gemäss Abs. 6 zu Ziffer 12.1 der Brandschutzarbeitshilfe der VKF für Wohnbauten, welche nicht rechtlich verbindlich ist, sind in Einstellräumen ohne Tageslicht Ausgänge und Fluchtwege mit sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen zu kennzeichnen. In Fluchtwegen ist eine Sicherheitsbeleuchtung zu installieren.

6.5

In der Folge wird nun zu prüfen sein, ob die Anordnungen der Ziffern 34 bis 36 der angefochtenen Verfügung rechtmässig sind. Nachdem die Beschwerdeführerin in der Einstellhalle und teilweise auf dem Fluchtweg bereits die verlangten Rettungszeichen angebracht hat, ist einzig noch streitig, ob die Fluchtwege bis ins Freie mit Rettungszeichen zu versehen seien und eine Sicherheitsbeleuchtung in der Einstellhalle und auf den Fluchtwegen bis ins Freie zu installieren sei, sowie ob eine periodische Überprüfung deren Betriebsbereitschaft notwendig sei.

6.5.1

Handelt es sich beim fraglichen Raum um ein Parkhaus oder einen Einstellraum «ohne Tageslicht», so ist nach den oben erwähnten Regelungen klar, dass die in der Verfügung verlangten, sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen auf dem gesamten Fluchtweg zu installieren sind. Fraglich ist dabei jedoch bereits, ob in der Einstellhalle eine Sicherheitsbeleuchtung zu installieren ist. Gemäss dem Anhang zur Richtlinie und der Arbeitshilfe (welche zwar keine eigenständige Rechtsverbindlichkeit besitzen, jedoch für die Auslegung der verbindlichen Normen heranzuziehen sind) ist nämlich die Sicherheitsbeleuchtung nur für die Fluchtwege erforderlich, für die Fluchtwege in Räumen jedoch nur empfohlen.

Beim am 17. September 2012 in der fraglichen Einstellhalle durchgeführten Delegationsaugenschein konnte sich das Verwaltungsgericht davon überzeugen, dass es sich bei der fraglichen Einstellhalle eindeutig nicht um eine Einstellhalle «ohne Tageslicht» handelt. Von jedem beliebigen Standpunkt aus war es mühelos möglich, sich auch ohne künstliche Beleuchtung in diesem Raum zu orientieren und sofort einen der Ausgänge zu finden. Durch die gross dimensionierten Lichtschächte und das lichtdurchlässige Eingangstor fiel genügend Licht in die Halle, so dass nicht von einem Parkhaus ohne Tageslicht gesprochen werden kann.

6.5.2

Dies bedeutet jedoch nicht, dass auf die Rettungszeichen und die Sicherheitsbeleuchtung nun in jedem Fall verzichtet werden kann. Ziffer 4.2 der Richtlinie bezieht sich nur auf «bestimmte Nutzungen und Gebäudearten» und enthält somit offenbar eine beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung. Massgeblich ist jedoch was die Brandschutznorm und die Richtlinie grundsätzlich vorschreiben, nämlich dass die Sicherheit von Personen gewährleistet werden muss. Je nach Personenbelegung, Geschosszahl, Lage, Ausdehnung und Nutzung von Bauten, Anlagen oder Brandabschnitten sind Fluchtrichtung und Ausgänge mit Rettungszeichen und einer Sicherheitsbeleuchtung erkennbar zu machen. Die Sicherheitsbeleuchtung muss ein sicheres Begehen von Räumen und Fluchtwegen ermöglichen und ein leichtes Auffinden der Ausgänge gewährleisten.

Somit kommt es darauf an, ob ein sicheres Begehen von Räumen und Fluchtwegen in der zur Diskussion stehenden Einstellhalle auch ohne die Installation einer Sicherheitsbeleuchtung und der Anbringung von weiteren Rettungszeichen bis ins Freie möglich ist. Bezüglich der verlangten Sicherheitsbeleuchtung in der Einstellhalle ist dies klar zu bejahen. Wie bereits erwähnt, ist bei Tag eine mühelose Orientierung in der Einstellhalle möglich, da durch die grossen Lichtschächte und das lichtdurchlässige Eingangstor genügend Licht in den Raum fällt. Zudem hat die Beschwerdeführerin in der Einstellhalle jeden Ausgang mit einem sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen gekennzeichnet, so dass die Ausgänge auch in völliger Dunkelheit, also nachts erkennbar sein werden. Hinzu kommt, dass es sich nicht um ein öffentliches Parkhaus handelt, sondern um eine Einstellhalle, in welcher die Anwohner ihre Fahrzeuge auf fest zugeordneten Parkplätzen parkieren. Diese kennen die Räumlichkeiten, weshalb davon ausgegangen werden darf, dass diese auch in einer Notsituation einen der Ausgänge innert kürzester Zeit finden und flüchten könnten. Die Besucherparkplätze für die drei Liegenschaften befinden sich draussen, weshalb sich nur in wenigen Fällen ortsfremde Personen in dieser Einstellhalle aufhalten werden. Doch wird es auch diesen aufgrund des Lichteinfalls und der Kennzeichnung der Notausgänge möglich sein, den Raum innert kürzester Zeit sicher zu verlassen. Die Installation einer Sicherheitsbeleuchtung in der Einstellhalle ist deshalb nicht notwendig, weshalb die von der SGV herangezogene Ziffer 3.2.4 der Richtlinie, wonach die Beleuchtungsstärke der Sicherheitsbeleuchtung in Fluchtwegen auch nach 60 Minuten Brenndauer stets 1 Lux betragen muss, nicht herangezogen werden kann. Die Beschwerde ist in Bezug auf Ziffer 35 gutzuheissen.

6.5.3

Offen bleibt noch, ob der Fluchtweg «bis ins Freie» mit sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen zu kennzeichnen sei. Das Verwaltungsgericht konnte sich beim Delegationsaugenschein davon überzeugen, dass sämtliche Ausgänge in der Einstellhalle bereits mit einem sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen signalisiert sind. Bei der Begehung einer der Notausgänge konnte festgestellt werden, dass auch im sich hinter dieser Türe befindlichen Korridor ein Rettungszeichen an der Decke angebracht ist, welches mit einer Richtungsangabe den Weg direkt zur Treppe weist, welche ins Erdgeschoss führt. Sobald man das Erdgeschoss erreicht hat, ist es kein Problem mehr, ins Freie zu finden, da sich der Ausgang nur wenige Schritte von dieser Treppe entfernt befindet und mit einer Glastür verschlossen ist, welche zu 100 % lichtdurchlässig ist. Im Erdgeschoss noch zu verlangen, dass der Fluchtweg mit Rettungszeichen signalisiert wird, wenn sich ohne weiteres der Ausgang aufgrund der Glastür erkennen lässt, wäre schlicht unsinnig. Das Verwaltungsgericht konnte sich davon überzeugen, dass der Weg ins Freie mit den bereits angebrachten Rettungszeichen sicher und schnell gefunden werden kann. Das Anbringen von weiteren Rettungszeichen ist nicht erforderlich, sofern dies in jedem der Notausgänge in dieser Art ausgeführt wurde, wovon sich die SGV bei der Bauabnahme noch wird vergewissern müssen. Somit ist die Beschwerde auch bezüglich Ziffer 34 gutzuheissen, soweit diese nicht gegenstandslos geworden ist.

6.5.4

Um die Notausgänge und Fluchtwege sicher und schnell erkennen zu können, sind die bereits angebrachten, sicherheitsbeleuchteten Rettungszeichen aber in jedem Fall erforderlich, um auch nachts oder bei starker Rauchentwicklung eine schnelle Orientierung zu gewährleisten, weshalb noch geprüft werden muss, ob die in Ziffer 36 verfügte Kontrolle der Sicherheitsbeleuchtung dieser Rettungszeichen erforderlich ist.

Nach Art. 18 der Brandschutznorm sind Eigentümer- und Nutzerschaft von Bauten und Anlagen dafür verantwortlich, dass Einrichtungen für den baulichen, technischen und abwehrenden Brandschutz sowie haustechnische Anlagen bestimmungsgemäss in Stand gehalten und jederzeit betriebsbereit sind. Insbesondere Sicherheitsbeleuchtungen und Sicherheitsstromversorgungen müssen dem Stand der Technik entsprechen und so beschaffen, bemessen, ausgeführt und in Stand gehalten sein, dass sie wirksam und jederzeit betriebsbereit sind (vgl. Art. 57 i.V.m. Art. 54 lit. f der Norm). Nach Ziffer 5.3 der Richtlinie sind Sicherheitsbeleuchtungen und Stromversorgungen für Sicherheitszwecke periodisch zu kontrollieren. Sicherheitsbeleuchtungen sind zweimal jährlich während der vorgeschriebenen Zeit zu kontrollieren. Bei Sicherheitsleuchten mit Statusanzeige genügt eine jährliche Kontrolle. Stromversorgungen für Sicherheitszwecke sind periodisch unter Last zu kontrollieren. Die Funktionskontrollen sind nach Angaben des Herstellers durch geeignetes, instruiertes Personal durchzuführen. Nach Ziffer 6 der Richtlinie sind die Anlageeigentümer oder –betreiber für die Instandhaltung und jederzeitige Betriebsbereitschaft verantwortlich und haben über die Durchführung von Instandhaltungsarbeiten ein Kontrollbuch zu führen.

Diese Bestimmungen sind klar, weshalb die Betriebsbereitschaft der Sicherheitsbeleuchtung der bereits installierten Rettungszeichen zweimal jährlich, oder falls sie eine Statusanzeige aufweist, einmal jährlich zu kontrollieren und über die Instandhaltung ein Kontrollbuch zu führen ist.

Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. September 2012 (VWBES.2012.15)