Ausschluss der Öffentlichkeit von den Beratungen des Regierungsrates

I.

1.

Nach Art. 63 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) sind die Beratungen des Kantonsrates und des Regierungsrates öffentlich, soweit schützenswerte private oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Am 5. November 2020 fasste der Regierungsrat folgenden Beschluss (Nr. 2020/1528):

3.1

Die Beratungen des Regierungsrats finden bis auf weiteres unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. (…)

3.3

Die Allgemeinverfügung tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft. Die Allgemeinverfügung gilt bis 31. Januar 2021.

3.4

Sofern nach Ablauf der Gültigkeit der Allgemeinverfügung erneute Massnahmen erforderlich sind, wird erneut Beschluss gefasst. (…)

2.

A.___ erhob dagegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Hauptantrag lautete, der Beschluss sei aufzuheben. Es sei dafür zu sorgen, dass die Bürger den Sitzungen in Echtzeit folgen können. Weiter wurde namentlich unentgeltliche Rechtspflege samt unentgeltlichem Rechtsbeistand verlangt und beantragt, es sei bei der Datenschutzbeauftragten ein Bericht einzuholen, der kläre, ob die Sitzungen synchron übertragen werden dürften. Im Regierungsratszimmer dürften auch mehr als sieben Personen zugegen sein (scil.: Fünf Regierungsräte, der Staatsschreiber und die Medienbeauftragte des Regierungsrates). Er habe erfolglos per sms eine Zutrittsbewilligung beantragt. Die Einschränkung der Öffentlichkeit setze eine gesetzliche Grundlage voraus. Der Weibel, der Kaffee ausschenke und zu vereidigende Notare dürften eigentlich auch nicht an der Sitzung teilnehmen, denn dann sei eine Person zu viel anwesend. Man habe entschieden, ohne vorgängig mit ihm zu sprechen. Die Kantonsratssitzungen würden ja auch übertragen. Der Regierungsrat wolle unter sich sein. Im Regierungsratszimmer könnten die Abstände eingehalten werden. Um Ansteckungsrisiken auszuschliessen, habe er anerboten, sich durch den Kantonsarzt untersuchen zu lassen.

Es gehe um eine transparente Willensbildung, um ein zentrales Recht der Bürger. Er gehe von einem grösseren Fassungsvermögen des Raums aus. Auch andere Räume im Rathaus würden sich eignen, um dort Sitzungen abzuhalten. Es sei nicht nachvollziehbar, dass es für die Übertragung der Sitzungen eine gesetzliche Grundlage brauche. Man wolle offenbar einzelne Personen an der Teilnahme hindern. Gegen die Übertragung von Sitzungen des Kantonsrats habe sich niemand zur Wehr gesetzt.

3.

Der Staatsschreiber liess für die Regierung namentlich wissen, der Beschwerdeführer sei nicht legitimiert. Er sei nicht mehr als jeder Kantonseinwohner betroffen. Art. 62 KV sehe selbst eine Einschränkung vor. Für die Festlegung der Anzahl der (im Sitzungszimmer) erlaubten Personen habe man auf eine Berechnung des Hochbauamts abgestellt. Man könne die Sitzungen nicht regelmässig verlegen, denn alternative Räumlichkeiten seien häufig belegt. Das Interesse am Schutz der Gesundheit und der Handlungsfähigkeit des Regierungsrates überwiege.

4.

Für die übrigen Anbringen wird auf die Akten verwiesen. Die (ursprünglich) angefochtene Verfügung ist am 31. Januar 2021 abgelaufen. Dieses Verfahren wäre gegenstandslos.

Nun aber hat der Regierungsrat am 25. Januar 2021 beschlossen, die Beratungen des Regierungsrats fänden bis zum 16. März 2021 weiterhin unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Die Massnahme wurde mithin verlängert. Dagegen wurde erneut Beschwerde erhoben. Die Argumentation ist im Wesentlichen dieselbe geblieben.

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist grundsätzlich zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).

1.2

Das Begehren, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, wurde mit Verfügung vom 15. Dezember 2020 abgewiesen. Der Beschwerdeführer hat von dem Rechtsmittel, das ihm damals eröffnet worden ist, offenbar keinen Gebrauch gemacht. Darauf ist nicht mehr einzugehen.

1.3

Der Beschwerdeführer verlangte Akteneinsicht. Er ist im Amthaus aber mit einem Hausverbot belegt. Am 15. Dezember 2020 wurden ihm deshalb sämtliche Akten in Kopie zugestellt. Von späteren Eingaben erhielt er jeweils eine Kopie zugestellt. An dem Begehren besteht kein aktuelles praktisches Interesse (mehr).

2.

Eine Allgemeinverfügung wie die vorliegende steht zwischen Rechtssatz und Verfügung. Sie regelt einen konkreten Sachverhalt, richtet sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen Adressatenkreis. Der angefochtene Beschluss regelt einen bestimmten Sachverhalt, indem er die Regierungsratssitzungen für einen bestimmten Zeitraum als nicht öffentlich erklärt. Er richtet sich an alle. Niemand wird mehr als Besucher zugelassen. Allgemeinverfügungen werden hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit und namentlich mit Blick auf die Legitimationsvoraussetzungen wie (gewöhnliche) Verfügungen behandelt (vgl. z.B. Häfelin/Müller/Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, § 13 Rz 944; BGE 112 Ib 252; 125 I 313). Ausgeschlossen bleibt die Popularbeschwerde. Der Beschwerdeführer müsste daher stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ähnlich wie ein Drittbetroffener ist er nur beschwerdeberechtigt, wenn er durch die in der Allgemeinverfügung enthaltenen Anordnungen in seinen rechtlichen und tatsächlichen Interessen besonders betroffen ist und ein aktuelles und praktisches Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Urteil 1C_642/2018 des Bundesgerichts vom 10. April 2019 E. 3.3).

Als Einwohner des Kantons Solothurn ist der Beschwerdeführer vom Ausschluss der Öffentlichkeit bei Regierungsratssitzungen zwar direkt betroffen und hat wohl ein aktuelles und praktisches Interesse an der Aufhebung dieser Massnahme. Der Beschwerdeführer ist durch den Ausschluss der Öffentlichkeit aber nicht mehr als jedermann betroffen. Er behauptet dies auch nicht. Er ist nicht Spezialadressat der Verfügung, sondern Normaladressat. Damit ist er aber nicht besonders berührt im Sinne des Gesetzes und deshalb zur Beschwerde nicht legitimiert (vgl. z.B. Tschannen/Zimmerli/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 30 Rz.60, mit Hinweis auf Jaag; Tobias Jaag Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 1984, S. 433 ff.).

3.1

Wenn auf die Beschwerde einzutreten wäre, müsste sie abgewiesen werden, denn Art. 63 KV enthält selbst schon die Möglichkeit, die Öffentlichkeit auszuschliessen.

3.2

Nach Art. 40 Epidemiengesetz (EpG, SR 818.101) ordnen die kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung zu verhindern. Sie können insbesondere das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken. Nach dieser Bestimmung ist der Regierungsrat berechtigt, den Ausschluss der Öffentlichkeit mittels Allgemeinverfügung anzuordnen (vgl. auch § 49 Gesundheitsgesetz, GesG, BGS 811.11 und § 3 Abs. 2 Bst. g der Verordnung über den Vollzug des eidgenössischen Epidemiengesetzgebung, VEpG, BGS 811.16).

3.3

In der heutigen Zeit hochansteckender und möglicherweise gegen Impfungen resistenter Virenmutationen ist es nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat temporär nicht mehr zulassen will, dass Besucher an seinen Sitzungen im Rathaus teilnehmen. Schliesslich musste der Bundesrat verschärfte Massnahmen anordnen. Läden, die Güter des nicht täglichen Bedarfs anbieten, bleiben ebenso geschlossen wie Restaurants, Lesesäle oder Museen. Es besteht eine Home-Office-Pflicht. Es gilt, die Funktionsfähigkeit der Regierung zu erhalten, die dennoch Sitzungen abhalten muss. Der Kanton verfügt, nebenbei gesagt, bloss über wenige grosse Sitzungszimmer, die schon in normalen Zeiten dauernd (über)belegt sind. Die Einschränkung des Bürgers ist klein, werden doch alle (öffentlichen) Regierungsratsbeschlüsse im Volltext im Internet publiziert, sobald sie rechtskräftig geworden sind.

4.

Das Verwaltungsgericht kann nicht anordnen, die Sitzungen des Regierungsrates seien filmisch aufzunehmen und (in Echtzeit) zu übermitteln; sei dies nur in ein anderes Zimmer oder aber ins Internet. Dafür fehlt eine gesetzliche Vorschrift. § 7bis des Kantonsratsgesetzes (BGS 121.1) ist hier nicht anwendbar.

5.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann. Kosten sind ausnahmsweise keine zu erheben, wodurch das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos wird. Ein unentgeltlicher Rechtsbeistand ist zur Wahrung der Rechte nicht notwendig, da der Beschwerdeführer durchaus in der Lage war, Beschwerde zu führen (§ 76 Abs. 1 VRG).