Sonderpädagogik / Kostenbeteiligung

I.

1.

Am 10. Juli 2024 befand das Volksschulamt (VSA) namens des Departements für Bildung und Kultur (DBK) über die Kostentragung für den Besuch des Heilpädagogischen Schulzentrums [...] von B.___ (geboren am [...] 2017). Unter anderem wurde die Einwohnergemeinde A.___ verpflichtet, für die Periode vom 1. August 2024 bis 31. Juli 2026 einen Beitrag an den Unterricht in der Sonderschule zu bezahlen, konkret im Jahr 2024 CHF 1'000.00 / Monat und im Jahr 2025 CHF 500.00 / Monat. Wörtlich hiess es in der nicht unterzeichneten Verfügung, die der Kindsmutter, der Beiständin, der Finanzverwaltung A.___, der Leitung Schuladministration HPSZ Volksschulamt, der Schulleitung der Schule A.___, der Standortleitung des heilpädagogischen Schulzentrums [...] sowie dem Schulpsychologischen Dienst (SPD) eröffnet wurde:

«Gestützt auf §§ 34 ff. des Volksschulgesetzes (VSG) vom 26. Januar 2022 (BGS 413.111) und § 5 Abs. 1 Buchstabe e Ziffer 4 der Verordnung über die Delegation der Unterschriftsberechtigung in den Departementen vom 25. Mai 2004 (BGS 122.218) wird verfügt:

1.

Für B.___ wird folgende sonderschulische Massnahme angeordnet:

Angebot: Unterricht in Sonderschulen

Dauer: 01.08.2024 – 31.07.2026

Durchführung: Heilpädagogisches Schulzentrum [...]

2.

Der Beitrag der Eltern bzw. Erziehungsberechtigten an die Verpflegungskosten und die ausserschulische Betreuung beträgt Fr. 50.- / Monat.

3.

Der Beitrag der Einwohnergemeinde beträgt im Jahr 2023 Fr. 1'500.- / Monat, im Jahr 2024 Fr. 1'000.- / Monat und im Jahr 2025 Fr. 500.- / Monat.»

2.

Gegen diese Kostenbeteiligung gelangte die Gemeinde A.___ am 18. Juli 2024 (Posteingang) ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Kostenbeteiligung der Gemeinde A.___. Die Beschwerdeführerin machte geltend, B.___ habe zusammen mit seiner Mutter einen stationären Aufenthalt in der Institution [...], A.___. Mutter und Kind hätten in A.___ keinen Aufenthaltsstatus. Die Wohnsitzadresse sei in [...]. Weiter wurde bemängelt, dass der Gemeinderat A.___ als aufsichtsrechtliche Behörde nicht angehört worden sei, wie es § 35 Abs. 3 VSG vorsehe.

3.

Das VSA schloss am 16. August 2024 auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. B.___ halte sich seit Oktober 2023 bei seiner Mutter auf, die stationär in der Institution [...], A.___, untergebracht sei. Er habe kurze Zeit den Kindergarten in A.___ besucht. Als sich gezeigt habe, dass die Beschulung in der Regelschule aufgrund seiner Verhaltensauffälligkeiten problematisch gewesen sei, sei er von seiner Beiständin und der Schulleitung der Schule A.___ zur Abklärung beim SPD angemeldet worden. Am 4. Januar 2024 habe der SPD beim DBK den Antrag auf «Unterricht an Sonderschulen» gestellt. Die Mutter sei mit der Sonderschulmassnahme einverstanden und der Unterricht in Sonderschulen mit Verfügung vom 10. Juli 2024 angeordnet worden. Das Volksschulgesetz lege fest (§ 48 Abs. 1), dass die Schulpflicht beim Schulträger des Aufenthaltsortes zu erfüllen sei. Der Aufenthaltsort befinde sich in der Regel dort, wo das Kind unter der Woche übernachte. B.___ lebe bei seiner Mutter, die sich stationär in der Institution [...] A.___, aufhalte. Die Schulpflicht sei damit am Aufenthaltsort A.___ zu erfüllen, auch wenn sich der eigentliche Wohnsitz der Mutter im Kanton [...] befinde. In Bezug auf die Kostentragung müsse zwischen den Kosten für den stationären Aufenthalt der Mutter (Zuständigkeit Kanton […]) und der Beschulung von B.___ unterschieden werden. Die Institution [...], A.___, sei eine von der Interkantonalen Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik (IVSE) vom 13. Dezember 2002 (BGS 837.33) anerkannte Institution. Die IVSE bilde daher auch die rechtliche Grundlage für die Kostentragung. Für den Besuch einer Tagessonderschule sei gemäss Art. 5 Abs. 2 IVSE derjenige Kanton für die Finanzierung zuständig, in welchem sich der Schüler oder die Schülerin aufhalte. Diese Regelung in der IVSE lehne sich an Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 (SR 101) an, wonach das Kind Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht am Wohnort/Aufenthaltsort habe. Darunter sei derjenige Ort zu verstehen, an dem sich das Kind unter der Woche aufhalte und ständig übernachte. Der Aufenthaltskanton bzw. die Aufenthaltsgemeinde müsse also für die Finanzierung der Schulungskosten aufkommen. Der Grundsatz, dass Schülerinnen und Schüler beim Schulträger des Aufenthaltsorts schulpflichtig seien, sei – wie sich mit dem Kindergarteneintritt letzten Herbst gezeigt habe – denn auch nicht bestritten worden. Schliesslich stellte das VSA in Frage, ob überhaupt ein kommunales schutzwürdiges Interesse bei einem einzelnen Schüler bestehe. Die Anhörung gemäss § 35 Abs. 3 VSG betreffe den fachlichen Inhalt und nicht die Finanzierung.

4.

Die Gemeinde A.___ hielt denn auch am 3. September 2024 an ihrer Beschwerde fest, unter anderem mit der Argumentation, dass es sich bei der Institution [...], A.___, um die einzige therapeutische Institution dieser Art im Kanton Solothurn handle, weshalb es auch als kantonaler Sonderfall zu behandeln sei. Kinder, welche sich aufgrund der Therapie ihrer Mütter in der Institution [...], A.___, aufhielten, könnten aufgrund der entsprechenden Vorgeschichten gewisse Auffälligkeiten aufweisen, was verständlich und erklärbar erscheine. Im vorliegenden Fall sei der Gemeinderat A.___ als kommunale Schulaufsicht nicht involviert worden. Eine finanzielle Beteiligung der Gemeinde A.___ an den Sonderschulkosten von B.___ ausserhalb der Schule in A.___ erachte der Gemeinderat aufgrund des kantonalen Sonderfalls als nicht gerechtfertigt. Dies um so mehr, als eine Kostenfolge für die Gemeinde A.___ rein hypothetisch für max. zehn Kinder möglich wäre.

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 114 Abs. 2 VSG, § 49 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation [GO, BGS 125.12]).

1.2

Indes fragt sich, ob die Gemeinde tatsächlich i.S.v. § 12 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) zur Beschwerde legitimiert ist. Durch den angefochtenen Entscheid werden ihr keine weitergehenden Pflichten auferlegt, sie wird «lediglich» zur Kostenbeteiligung verpflichtet. Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass finanzielle Interessen in der Regel keine besondere Betroffenheit des Gemeinwesens begründen. Ist das Gemeinwesen in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger betroffen, ist praxisgemäss erforderlich, dass es in qualifizierter Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen ist. Eine derartige Betroffenheit wird in der Regel bejaht, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_760/2016 E. 2.2). Da die Gemeinde A.___ als Standortgemeinde der Institution [...], A.___, auch künftig zu Zahlungen verpflichtet werden könnte, ist ein Präjudiz von hinreichender Bedeutung zu bejahen. Im Übrigen können auch Parallelen zur Eigenschaft des Erbringers von Sozialhilfe gezogen werden, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.3

Festzuhalten ist vorab, dass einzig die Kostenbeteiligung der Gemeinde strittig ist. Die Massnahme an sich – nämlich die Zuweisung von B.___ an das Heilpädagogische Schulzentrum [...] – ist nicht Verfahrensgegenstand und von keiner Seite bestritten.

2.1

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Aufgrund des formellen Charakters des Gehörsanspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen, da eine Gehörsverletzung per se zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen würde.

2.2

Das rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhalts, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).

2.3

Gemäss § 35 Abs. 1 VSG klärt die vom Kanton bezeichnete Fachstelle den Anspruch auf Sonderschulung ab. Das Departement ordnet die Sonderschulung auf Antrag der Fachstelle an, wobei das Departement zuvor die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die Eltern bzw. Erziehungsberechtigten anhört (§ 35 Abs. 2 und 3 VSG).

2.4

Die Beschwerdeführerin bringt vor, ihr sei keine Anhörung im Sinne des genannten § 35 Abs. 3 VSG gewährt worden. Das VSA macht geltend, die Anhörung gemäss § 35 Abs. 3 VSG betreffe den fachlichen Inhalt und nicht die Finanzierung. Die Anmeldung zur Abklärung sei auf Antrag der Schulleitung erfolgt, womit die kommunalen Stellen in den Prozess involviert und somit darüber informiert gewesen seien. Diese angebliche Involvierung des Gemeinderates A.___ als kommunale Schulaufsicht verneinte die Beschwerdeführerin wiederholt. So findet sich auch in den Akten kein Hinweis, auf eine Anhörung der Beschwerdeführerin. Es ist unverständlich, weshalb die Beschwerdeführerin nicht angehört wurde. Entgegen der Behauptung des VSA bezieht sich die Anhörung nach § 35 Abs. 3 VSG nicht nur auf den fachlichen Inhalt, sondern auch auf die Finanzierung. Dies zeigt sich in früheren Entscheiden des Verwaltungsgerichts, in welchen die Entscheide des VSA aufgrund der fehlenden Anhörung der kommunalen Aufsichtsbehörde aufgehoben wurden (vgl. VWBES.2014.141, VWBES.2019.83). Für die Begründung, weshalb diese Gehörsverletzung im vorliegenden Fall dennoch folgenlos bleibt, wird auf E. II. / 2.6 verwiesen.

2.5

Im Übrigen vermag die angefochtene Verfügung den Ansprüchen an eine hinreichende Begründung kaum zu genügen (Art. 29 Abs. 2 BV, zum Begriff siehe statt vieler: BGE 133 III 439 E. 3.3 S. 445). Und ist auch in weiterer Hinsicht mangelhaft. Mit Ausnahme der Kostenaufstellung lässt sich dem Entscheid so gut wie nichts entnehmen. Welche Gemeinde eigentlich für das Schulgeld aufkommen soll, ergibt sich nur im Zusammenhang mit der Adressatenliste. Da die Finanzverwaltung der Beschwerdeführerin ein Exemplar erhielt, musste sie davon ausgehen, direkt betroffen zu sein. Dass der betroffene Schüler in der Institution [...], B.___, bei seiner Mutter untergebracht ist und sich daraus die Zahlungspflicht der Gemeinde ergeben soll, geht mit keinem Wort aus der Verfügung hervor. Schliesslich ist die Verfügung auch nicht unterzeichnet.

2.6

Obschon eine Gehörsverletzung aufgrund der fehlenden Anhörung der Beschwerdeführerin i.S.v. § 35 Abs. 3 VSG vorliegt, rechtfertigt dies nicht die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Gemäss § 67bis VRG überprüft das Verwaltungsgericht sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtsanwendung frei. Die Beschwerdeführerin erhielt im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Möglichkeit sich umfassend zu äussern, womit die Gehörsverletzung des vorinstanzlichen Verfahrens geheilt wurde.

3.1

Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE, BGS 837.33) bezweckt die Aufnahme von Personen mit besonderen Betreuungs- und Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen ausserhalb ihres Wohnkantons ohne Erschwernisse zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 1 IVSE). Die Kantone Solothurn und […] sind der Vereinbarung in sämtlichen Bereichen per 1. Januar 2006 beigetreten. Die IVSE bezieht sich unter anderem auf Einrichtungen der externen Sonderschulung (Art. 2 Abs. 1 Bereich D IVSE). Insbesondere auf Sonderschulen für Unterricht, Beratung und Unterstützung inklusive integrativer Sonderschulung sowie für die Tagesbetreuung, sofern diese Leistung von der Einrichtung erbracht wird (Art. 2 Abs. 1 Bereich D lit. a IVSE). Gemäss Art. 5 Abs. 2 IVSE hat für Vergütungen von Leistungen der externen Sonderschulung derjenige Kanton die Kostenübernahmegarantie zu leisten, in dem sich der Schüler oder die Schülerin aufhält. Gemäss der Datenbank IVSE handelt es sich beim Heilpädagogischen Schulzentrum HPSZ [...] um eine im Rahmen der IVSE anerkannte soziale Einrichtung im Bereich D (vgl. https://www.sodk.ch/de/ivse/ivse-datenbank[...], zuletzt besucht am 18. Februar 2025).

3.2

Gemäss KRB Nr. SGB 0133/2021 vom 9. November 2021 gilt § 44quater Abs. 1bis VSG bis am 31. Juli 2026 weiter. Dieser lautet wie folgt: Die Einwohnergemeinden beteiligen sich mit einem Schulgeld an den Angeboten gemäss § 37bis VSG. § 37bis VSG bezieht sich auf das Sonderschulangebot. Gemäss RRB 2021/1871 vom 14. Dezember 2021 betragen die Schuldgeldbeiträge der Einwohnergemeinden CHF 2'000.00 monatlich bei externer und interner Sonderschulung. Ab 2023 bis 2026 werden die Schulgeldbeiträge, welche die Einwohnergemeinden zu entrichten haben, linear reduziert. Unter Berücksichtigung der linearen Reduktion sind im Jahr 2024 50 % des bisher geltenden Schulgeldbeitrages, im Jahr 2025 25 % des bisher geltenden Schulgeldbeitrages und ab 2026 kein Schulgeldbeitrag mehr zu leisten.

3.3

In Art. 4 IVSE werden in der IVSE verwendete Begriffe definiert. Darunter auch der Begriff «Wohnkanton». Nach Art. 4 Abs. 1 lit. d IVSE ist der Wohnkanton derjenige Kanton, in dem die Person, welche die Leistungen beansprucht, ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hat. Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass der Wohnkanton von B.___ […] ist. Art. 5 Abs. 2 IVSE bezieht sich betreffend die Kostenübernahmegarantie für Vergütungen von Leistungen der externen Sonderschulung jedoch nicht auf den Wohnkanton, sondern auf den Kanton, in dem sich der Schüler aufhält. Es stellt sich demnach die Frage, ob es sich beim Aufenthalt von Mutter und Sohn in der Institution [...], A.___, um einen Aufenthalt i.S.v. Art. 5 Abs. 2 IVSE handelt. In GER 1997 Nr. 9 erkannte das damalige Erziehungs-Departement (heute DBK), dass als Aufenthaltsort der Ort gelte, an dem das Kind in der schulfreien Zeit weilt und übernachtet (GER 1997 Nr. 9). Das Verwaltungsgericht hat sich bereits in früheren Entscheiden auf diese Meinung des Departements gestützt (vgl. VWBES.2014.141, VWBES.2019.83). Der vorliegende Fall unterscheidet sich jedoch im Übrigen massgeblich von den beiden vorgenannten Fällen des Verwaltungsgerichts aus den Jahren 2014 und 2019, zumal es vorliegend um einen interkantonalen Fall (Wohnsitz: Kanton […], Aufenthaltsort: A.___) und nicht um einen innerkantonalen Fall handelt. Den unbestritten gebliebenen Feststellungen des VSA zufolge hält sich B.___ seit Oktober 2023 und damit seit über einem Jahr bei seiner Mutter in A.___ in der Institution [...], A.___, auf. B.___ weilt und übernachtet demnach in der schulfreien Zeit in A.___ und hat folglich seinen Aufenthaltsort in A.___. § 48 Abs. 1 VSG hält ausserdem fest, dass die Schulpflicht beim Schulträger des Aufenthaltsortes zu erfüllen ist. Die Einschulung von B.___ erfolgte zunächst in A.___. Dies zeigt, dass auch die Beschwerdeführerin zunächst von einem Aufenthaltsort in A.___ ausgegangen war. Demzufolge wurde die Beschwerdeführerin zu Recht zur Kostenbeteiligung gemäss Verfügung des VSA vom 10. Juli 2024 verpflichtet. Es bleibt anzumerken, dass die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte «Sonderfall-Thematik» (einzige therapeutische Institution dieser Art im Kanton Solothurn) ab 2026 nicht mehr zum Tragen kommen wird, da ab 2026 die Beitragspflicht der Einwohnergemeinden nicht mehr besteht (vgl. RRB 2021/1871 vom 14. Dezember 2021)

4.

Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Das DBK wurde bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass den kommunalen Aufsichtsbehörden das rechtliche Gehör i.S.v. § 35 Abs. 3 VSG zu gewähren ist. Ferner wurde in bereits vorangegangenen Entscheiden auf die mangelhafte Begründung und die fehlende Unterschrift hingewiesen (vgl. VWBES.2014.141, VWBES.2019.83). Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die damaligen Urteile des Verwaltungsgerichts nicht (auch für künftige Fälle) umgesetzt wurden. Aus diesen Gründen sind die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht vom Kanton Solothurn zu tragen. Diese sind einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen.