non approvazione di un'estensione della zona edificabile

A.

RI 1 è proprietaria del mapp. 1773 di __________. Il fondo, di complessivi mq 91'373, è ubicato sopra la frazione di __________, in __________. Nella seduta del 27 giugno 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, una superficie prativa di circa 4'200 mq, ubicata nella parte bassa della particella (est) e fino a quel momento attribuita alla zona residua, è stata assegnata alla zona residenziale estensiva R2.

B.

Con risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato l'ampliamento rispetto al previgente piano regolatore della zona residenziale R2 in località __________. Da un lato esso ha rilevato che l'autorità comunale aveva ignorato la procedura per compensare la diminuzione di suolo agricolo. Dall'altro esso ha considerato che l'estensione della zona edificabile esistente fosse ampiamente sufficiente per soddisfare le prevedibili necessità di sviluppo; un suo ampliamento non poteva dunque entrare in linea di conto. Il Consiglio di Stato ha quindi retrocesso gli atti al comune affinché attribuisse una nuova funzione a questo territorio (cfr. ris. cit., cifra 4.1.2, pagg. 13 segg., in particolare pag. 15).

C.

Con ricorso 17 agosto 2005, la RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. L'insorgente sostiene, in primo luogo, che la porzione in discussione del mapp. 1773 non è stata classificata nei territori idonei all'agricoltura in sede di piano direttore. Inoltre, una decisione circa l'entità della compensazione agricola spetta al solo Consiglio di Stato. Da ultimo, afferma che la zona fabbricabile di __________, assai richiesta, è già completamente edificata; donde la necessità di poter disporre di ulteriore terreno edilizio. Per questo motivo appare giustificato assegnare alla zona residenziale anche questa esigua porzione di territorio.

L'insorgente domanda pertanto, in via principale, l'annullamento della risoluzione governativa impugnata e l'approvazione dell'inserimento di parte del suo fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come adottato dal consiglio comunale di __________. In via subordinata essa chiede la retrocessione degli atti al Governo affinché approvi tale inserimento e fissi nel contempo il contributo pecuniario sostitutivo in ossequio alla LTAgr rispettivamente, in via ulteriormente subordinata, che venga fissato al comune un termine per formulare una proposta di contributo pecuniario sostitutivo.

D.

Il municipio si rimette al giudizio del tribunale, mentre la divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione del gravame.

E.

In data 13 dicembre 2005 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In quell'occasione la ricorrente ha prodotto due lettere di operatori del settore immobiliare interessati ad acquistare terreni edificabili ad __________ ed ha inoltre chiesto l'assunzione di alcuni mezzi di prova (esperimento di una perizia sulla contenibilità del piano regolatore ed escussione di quattro testi), che è stata rifiutata sedutastante dal giudice delegato. Quest'ultimo ha consegnato ai rappresentanti dell'insorgente un estratto della carta delle idoneità agricole concernente il fondo in discussione ed ha fissato un termine scadente il 28 febbraio 2006, successivamente prorogato al 16 marzo 2006, per la presentazione di conclusioni scritte. Con memoria 14 marzo 2006 l'insorgente ha ribadito le proprie allegazioni e domande, contestando la portata e le risultanze della carta delle idoneità agricole e lamentando altresì una violazione del suo diritto di essere sentita a seguito del rifiuto immotivato di assunzione delle prove notificate all'udienza.

Considerato, in diritto

1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

2. 2.1. In occasione dell'udienza del 13 dicembre 2005 la ricorrente ha chiesto l'assunzione di svariati mezzi di prova e più precisamente l'esperimento di una perizia sulla contenibilità del piano regolatore e l'audizione di quattro operatori del settore immobiliare del Locarnese.

2.2. La procedura amministrativa è retta dal principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CC, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi-Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1b).

2.3. Con decisione consegnata direttamente nel verbale dell'udienza, il giudice delegato ha rifiutato di assumere i mezzi di prova richiesti dalla ricorrente. Questo giudizio incidentale viene confermato e motivato in questa sede dal collegio giudicante. Intanto, gli atti che compongono il piano regolatore contengono già più che sufficienti informazioni sulla sua contenibilità. Inoltre, non c'è motivo di ascoltare quattro operatori del settore immobiliare per farsi confermare che la frazione di __________ susciti interesse per l'edilizia abitativa e che vi sia difficoltà a reperire terreni a questo scopo, com'è peraltro già attestato dalle lettere versate agli atti dall'insorgente e sottoscritte da due di questi. Il Tribunale non accede pertanto all'assunzione dei mezzi di prova in oggetto, che esso ritiene superflui, in quanto non porterebbero alcun nuovo elemento di rilievo per il giudizio.

3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

4. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1. settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).

5. 5.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.

Il mapp. 1773 è posto in località __________, immediatamente sopra la zona edificabile residenziale che attornia il nucleo di __________. Essa sale verso il bosco che cinge la frazione e, oltre a questo, verso la montagna. La particella ha un'estesa superficie, di complessivi mq 91'373. Per la maggior parte è costituita da bosco (mq 58'242) e da terreno prativo (mq 30'549), che ospita, nella sua parte superiore, una manciata di costruzioni in ordine sparso. Il consiglio comunale ha voluto assegnare la porzione più bassa della particella, pari a circa 4'200 mq e di forma grossomodo rettangolare, alla zona fabbricabile. Quest'area, composta da terreno prativo, confina a sud con il bosco appartenente al fondo stesso, a est con la zona edificabile (mapp. 1764, edificato) ed il bosco (mapp. 1765), infine a nord con la zona edificabile (mapp. 3055, edificato, e mapp. 3350). La superficie in oggetto, che condivide pienamente le stesse caratteristiche dell'area verde sovrastante, non può pertanto essere considerata come inclusa in un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che tale superficie confini, quantomeno in parte, con la zona edificabile, non basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo requisito. Del pari la circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui l'area in questione sia urbanizzata non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321). Va, ad ogni buono conto, rilevato che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, quest'area non dispone a tutt'oggi di un accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. In effetti il mapp. 1773 non dispone di alcuna servitù di passo a carico dei fondi confinanti onde accedere alla strada di servizio sottostante (via __________), ubicata a circa 50 m dalla stessa. L'alternativa per collegare in altro modo la superficie in oggetto alla pubblica via sarebbe quella di costruire una strada privata di accesso di circa 60 m di lunghezza sul fondo stesso, per raggiungere la soprastante via __________: dovendo tuttavia essere realizzata interamente nella zona agricola, quest'alternativa appare poco praticabile.

5.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, le zone edificabili del comune sono già più che sufficientemente dimensionate a questo scopo e permettono di accogliere circa 14'300 unità insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 10'449 UI, pari ad un incremento di circa il 37%, superire di tre volte rispetto a quello registrato negli ultimi 10-15 anni (cfr. rapporto di pianificazione, datato giugno 2001, pag. 23 seg.).

Va rilevato che il calcolo della contenibilità presentato dal comune giunge a questi risultati applicando un grado di attuazione delle singole zone variante tra il 70% (percentuale utilizzata per la zona residenziale estensiva R2) e l'80%. Questo conteggio tiene pertanto più che adeguatamente conto del fatto, affermato dalla ricorrente, che i proprietari non sfruttano mai pienamente le potenzialità edificatorie delle particelle.

L'insorgente adduce che la superficie di sua proprietà da aggregare alla zona fabbricabile sarebbe esigua. Anche questo rilievo non è, però, determinante. In primo luogo è per lo meno dubbio che l'area in discussione, pari a circa 4'200 mq, possa esse ritenuta esigua. Inoltre, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).

La ricorrente afferma in seguito che vi è una importante domanda di terreni edificabili ad __________, dove non vi sono altresì più terreni disponibili a questo scopo, tra l'altro perché i proprietari non li vogliono vendere. Questi elementi, fossero anche realizzati, non permetterebbero tuttavia di accogliere le domande della ricorrente. Intanto non appare corretto limitare la verifica del bisogno di terreni edificabili al ristretto ambito della frazione di __________. Questo esame dev'essere effettuato quantomeno a livello comunale, com'è uso nel nostro Cantone e com'è stato fatto in concreto, se non addirittura (più correttamente) regionale (Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 84 con rinvii). In secondo luogo, nella delimitazione delle zone edificabili devono essere inclusi anche i terreni che i proprietari non intendono vendere o costruire. Se si dovesse tener conto della tesaurizzazione dei terreni nell'ambito del dimensionamento delle zone edificabili si finirebbe per accentuare tale fenomeno e far dipendere, in ultima analisi, dalla volontà dei proprietari dei terreni edificabili l'estensione della zona fabbricabile (Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 82; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 327). In ogni caso, a prescindere dalla richiesta di terreni fabbricabili e dalla saturazione delle zone edificabili esistenti, va tenuto conto che queste zone non possono crescere continuamente, al punto da sopprimere completamente le altre funzioni cui deve adempiere il territorio (Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 83, 87). Com'è già stato spiegato, anche quando - diversamente da quanto si avvera nella fattispecie - sono soddisfatti i requisiti di applicazione dell'art. 15 LPT, è sempre necessario procedere ad una ponderazione globale degli interessi in gioco per tenere conto di quelle esigenze di vario tipo (di sviluppo programmato ed equilibrato, ambientali, paesaggistiche, agricole, naturalistiche, ecc.) che potrebbero opporsi o addirittura prevalere sull'esigenza di disporre di sufficienti riserve di terreno edificabile (cfr. consid. 4; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 87).

5.3. Poiché l'area in rassegna non può essere attribuita alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, la decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta in tal senso formulata dal consiglio comunale di __________ merita di essere tutelata. Il Consiglio di Stato non ha tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie in oggetto, procedendo ad una modifica d'ufficio del piano regolatore; soluzione che, invero, appariva quantomai auspicabile nella fattispecie. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al comune a questo scopo. Uno dei motivi avanzati dal Governo per giungere alla non approvazione della zona residenziale estensiva R2 proposta dal comune consisteva tuttavia nel fatto che l'autorità comunale non aveva ossequiato la procedura prevista dalla LTAgr per compensare la diminuzione del suolo agricolo, individuato nell'area proposta per l'edificazione. A questo punto la verifica di tale argomento, contestato dalla ricorrente, non deve più essere effettuato; la superficie in parola non può difatti già essere assegnata alla zona edificabile per difetto dei requisiti minimi previsti a questo scopo dalla normativa federale (art. 15 LPT). Nondimeno, a prescindere dall'applicazione della menzionata legislazione cantonale e a dispetto della soluzione parziale cui è giunto il Consiglio di Stato in merito al controverso azzonamento, il tribunale deve comunque sia esaminare, nell'ambito della ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4 e 5.2), se il terreno in oggetto presenti un interesse per l'agricoltura, quantomeno allo scopo di poter decidere in via completa e definitiva in merito alla non assegnazione dell'area in questione alla zona fabbricabile.

5.4. Nel nostro Cantone le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1:25000 del piano direttore (cfr. art. 2 seg. LTAgr; inoltre le schede di coordinamento 3.1 e 3.2 di piano direttore, riferite a queste aree). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).

In concreto, le rappresentazioni grafiche del piano direttore non inseriscono il mapp. 1773 né nelle SAC, né negli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola. La zona agricola cantonale definita a livello di piano direttore rappresenta tuttavia, da un lato, l'estensione minima di queste aree (art. 4 cpv. 1 LTAgr). Se, pertanto, nell'ambito della procedura di allestimento del piano regolatore, nella quale viene esperita un'analisi più approfondita del territorio comunale, vengono individuati altri terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva, anche questi dovranno essere assegnati, se del caso, alla zona agricola in applicazione degli art. 16 cpv. 1 lett. a LPT e 68 cpv. 1 lett. a LALPT. La zona agricola cantonale ancorata nel piano direttore rappresenta, d'altro canto, solo una parte di quella, di più ampia concezione, prescritta dal diritto federale che, com'è stato spiegato, accanto all'individuazione di terreni che si prestano alla produzione agricola ed orticola, costituisce in pari tempo uno strumento per tutelare l'ambiente, il paesaggio e per contenere l'espansione degli insediamenti. Essa include, a questo scopo, i terreni agricoli sussidiari (art. 16 cpv. 1 lett. b LPT, 68 cpv. 1 lett. b LALPT), cioè quelli che devono essere utilizzati dall'agricoltura per motivi di interesse generale, come il mantenimento di aree produttive supplementari, la cura del suolo e della vegetazione, la conservazione dell'equilibrio ecologico e del paesaggio.

Nel caso in esame, il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna alla superficie in oggetto un'idoneità allo sfalcio. È pertanto assodata anche un'utilità agricola di questa porzione della particella. Invano la ricorrente contesta il fondamento di questo documento, sulla cui pertinenza il tribunale non ha tuttavia motivo di dubitare.

5.5. Continuando nell'ambito della ponderazione globale degli interessi, oltre all'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), va poi evidenziata la necessità di preservare la funzione paesaggistica svolta dalla località di __________, che rappresenta una fascia di separazione tra le zone edificabili, che hanno oramai esaurito quasi completamente il territorio disponibile di __________, e il bosco che sale verso la montagna. Va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

6. La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, ma pone piuttosto in consonanza con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle autorità comunali. Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.

7. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).