TA - AC.1991.0237 - 1992-10-22 - HEINZEN R. c/ Mun. Lutry

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1.

Dans son pourvoi dirigé contre la décision municipale du 29 septembre 1987, la recourante soulève plusieurs moyens d'ordre formel : en premier lieu, elle fait grief à la municipalité de ne pas avoir soumis à enquête publique les travaux effectués par la société à partir du mois de juillet 1987 (a.); en second lieu, elle soutient que plusieurs autorisations cantonales nécessaires selon l'art. 120 LATC n'ont pas été obtenues (b.).

a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner le caractère légal du projet compte tenu des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales et, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect des dispositions légales, des plans et des règlements applicables au projet (Commission cantonale de recours en matière de constructions, ci-après : CCRC, prononcé n° 6736, Ramseier et crts c/Blonay, du 20 novembre 1990).

A teneur de l'art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Les conditions énumérées par cette disposition sont cumulatives. Il suffirait donc de constater qu'en l'espèce l'une d'entre elles n'était pas remplie pour en déduire que la municipalité aurait dû soumettre à enquête publique les travaux litigieux.

aa) Le principal argument de la recourante consiste à soutenir que les travaux effectués en 1987 ont entraîné un changement de destination du bâtiment, ce qui, selon elle, ferait échec à l'application de l'art. 111 LATC.

L'examen du dossier démontre que le bâtiment utilisé jusqu'en 1987 par la société Baumaschinen AG était affecté à des activités commerciales et artisanales : le rez-de-chaussée comprenait un local d'exposition et un local de montage et d'essai qui pouvait aussi être utilisé pour des activités liées au service après-vente (réparations, entretien); le 1er étage abritait des bureaux. Les changements intervenus suite à la réalisation des travaux litigieux n'ont pas modifié le type d'activités déployées dans ce bâtiment. Comme le tribunal a pu le constater lors de la visite des lieux, le local situé au rez-de-chaussée, dans la partie ouest, est resté une surface d'exposition, puisqu'il est sous-loué à une société qui y vend des meubles; de même, les bureaux sis au premier étage ont gardé leur vocation initiale; enfin, l'utilisation à des fins artisanales de la partie est du bâtiment a été maintenue; l'entreprise Dumas et le ferblantier Ceppi, qui se sont partagés cette surface, y exercent des activités tout à fait comparables, quant à leur type, à celles déployées précédemment par la maison Baumaschinen AG. On peut relever à cet égard que l'entreprise Dumas n'a pas eu besoin de modifier l'infrastructure technique existant dans le local qu'elle occupe, seule la pose d'un mur de séparation s'avérant nécessaire pour permettre la location d'une partie du local au ferblantier Ceppi. Au vu de ces éléments, il faut admettre que si le bâtiment litigieux a, certes, changé d'exploitant en 1987, sa destination n'a pas été notablement modifiée.

bb) La recourante relève ensuite que les travaux litigieux ont eu une incidence sur l'aspect extérieur du bâtiment. Cette constatation est exacte puisque la porte d'entrée ouest a été déplacée. Une telle opération n'est cependant soumise à enquête publique que si, conformément au texte de l'art. 111 LATC, elle apporte un changement notable à l'aspect du bâtiment. Or tel n'est pas le cas en l'espèce. La porte dont il est question a simplement été reculée de l'ordre de 1,70 m. tout en restant dans le gabarit du bâtiment (v. pièce 9 du bordereau municipal), de sorte que de l'extérieur, cette modification n'est qu'à peine perceptible. Partant, l'aspect du bâtiment n'a pas subi de changement notable.

cc) Se pose encore la question de savoir si les travaux litigieux étaient de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Sur ce point, la recourante n'incrimine que l'entreprise de transports Dumas, soutenant que l'usage des camions engendre un surcroît de nuisances sonores et de pollution atmosphérique.

La question de savoir si un projet doit faire l'objet d'une mise à l'enquête publique du fait qu'il pourrait constituer une charge supplémentaire pour l'environnement doit être examinée en relation avec les règles régissant le type d'atteintes considérées. L'art. 8 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) prévoit que "les atteintes seront évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe". De cette règle découle notamment le principe selon lequel il peut être fait abstraction d'une nouvelle source de nuisances lorsqu'il s'avère que celle-ci sera largement dépassée par les nuisances existantes. Ce principe a été énoncé, en matière de lutte contre le bruit, à l'art. 9 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) selon lequel l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées entraînant l'utilisation accrue d'une voie de communication n'est prohibée que si l'installation nouvelle provoque un dépassement des valeurs limites d'immissions, à supposer que celles-ci ne soient pas dépassées, ou une perception d'immissions de bruit plus élevées, dans l'hypothèse où les valeurs limites d'immissions sont effectivement déjà dépassées.

Le secteur en cause est déjà soumis à d'importantes émanations de bruit et de gaz d'échappement, ainsi qu'en attestent les chiffres fournis à l'audience par le représentant du Service de lutte contre les nuisances (env. 13'500 mouvements de véhicules/jour sur la route cantonale no 780, dont 200 à 250 passages de poids lourds). Quant au trafic supplémentaire engendré par les modifications intervenues en 1987, il est comparativement très faible : chaque matin, après avoir tourné quelques minutes, cinq camions au maximum quittent leur place de stationnement qu'ils réintègrent le soir. La simple comparaison de ces chiffres permet de tenir pour insignifiant, quant aux effets sur l'environnement, l'accroissement de trafic lié à l'installation l'entreprise de transports Dumas. Cette appréciation est confortée par les constatations effectuées lors de l'inspection locale. Depuis le balcon de la maison des époux Heinzen - situé, certes, côté lac, mais à un endroit où l'on peut admettre que les intéressés se tiennent le plus souvent lorsqu'ils restent à l'extérieur -, le bruit du moteur du camion qui fonctionnait pour les besoins de l'opération n'était pas audible (lorsqu'il tournait à un régime normal), sans aucun doute "couvert" par le bruit de la route qu'on percevait sans cesse. Sur la base de ces éléments, force est de considérer que les modifications intervenues en 1987 n'étaient pas de nature à porter atteinte à l'environnement.

C'est par conséquent à juste titre que la Municipalité de Lutry s'est fondée sur l'art. 111 LATC pour renoncer à soumettre à enquête publique les travaux litigieux.

b) Le fait qu'un projet est dispensé d'enquête publique n'implique pas nécessairement qu'aucune autorisation spéciale n'est requise. En l'occurrence, la société aurait dû en tout cas solliciter une autorisation du Département des travaux publics (ha). Se pose également la question de savoir si une autorisation de l'inspection cantonale du travail (Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce) était nécessaire (bb).

aa) En raison du refus du Conseil communal de Lutry de classer le bien-fonds no 1570 en zone viticole, le régime juridique de cette parcelle est toujours celui de la zone "sans affectation spéciale - vigne". A ce titre, elle est régie par l'art. 134 LATC, aux termes duquel "hors des zones à bâtir, notamment dans les zones sans affectation spéciale, la délivrance de tout permis de construire est subordonnée à l'autorisation préalable du Département des travaux publics, qui statue conformément aux art. 81 et 120, lettre a", ainsi que par l'art. 34 de la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux, qui réserve elle aussi l'autorisation du département, jusqu'à l'adoption des plans communaux nouveaux ou révisés. Les transformations effectuées en 1987 devant être qualifiées de "partielles" au sens de l'art. 81 al. 4 LATC, cette autorisation aurait toutefois dû être délivrée. En effet, comme on l'a vu plus haut, les travaux en cause n'ont pas entraîné de changement de destination du bâtiment, ni d'incidence notable sur l'environnement; il n'en est pas non plus résulté d'effets notables sur l'affectation du sol ou l'équipement (art. 81 al. 4 in fine). Le principe de la proportionnalité commandant de ne pas annuler une décision prise en violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire lorsque l'ouvrage visé s'avère conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979, 231), la décision de la Municipalité de Lutry doit être maintenue en dépit de l'absence d'autorisation délivrée par le Département des travaux publics. Cette solution s'impose d'autant plus qu'en l'espèce le Département des travaux publics n'a pas été mis à l'écart, puisque la municipalité l'a informé, en date du 11 juin 1987, du fait qu'elle allait délivrer un permis de construire à la société (cf. ci-dessus, B.)

bb) La question de la nécessité d'une autorisation spéciale à requérir auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce ne sera examinée qu'en relation avec la reprise des locaux techniques par l'entreprise Dumas, seule la présence de cette entreprise étant critiquée par la recourante.

A teneur de l'art. 120 lettre c LATC, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptible de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal. Parmi les divers ouvrages, activités, équipements et installations énumérés dans la liste précitée figurent notamment sous le titre "Ouvrages particuliers" les ateliers de réparation. Le local d'entretien qu'utilise l'entreprise Dumas fait sans doute partie de cette catégorie; mais son infrastructure technique n'a pas été modifiée en 1987 et le type de travaux qu'effectuent les employés du transporteur est comparable aux activités déployées auparavant. Dès lors le changement d'exploitant n'a entraîné aucun risque supplémentaire de préjudice à l'environnement et le danger ou risque inhérent à l'exploitation du local ne s'est pas modifié. Il s'ensuit qu'aucune nouvelle autorisation n'était nécessaire en 1987.

Selon l'art. 120 lettre d LATC, une autorisation spéciale est également nécessaire pour les constructions, ouvrages, installations et équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon les dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales. En l'espèce, il sied d'examiner si la reprise du local d'entretien par l'entreprise Dumas était soumise à l'autorisation d'exploiter prévue par l'art. 7 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LT). Selon l'art. 7 al. 1 LT, cette autorisation est requise pour les entreprises industrielles dont la définition est énoncée à l'art. 5 al. 2 LT. L'entreprise Dumas ne correspondant à l'évidence pas à cette définition, la demande d'une autorisation spéciale fondée sur la loi précitée ne se justifiait pas en l'occurrence. Au demeurant, même si cette entreprise devait être qualifiée d'industrielle, l'art. 28 de l'ordonnance générale (du 14 janvier 1966) d'application de la LT la dispensait de solliciter une autorisation, puisqu'il résulte "a contrario" de cette disposition que la transformation des installations intérieures de l'entreprise n'est pas assujettie à une autorisation d'exploiter lorsqu'elle n'entraîne pas de modifications essentielles des méthodes de travail, ni ne laisse prévoir une aggravation des risques pour la vie ou la santé des travailleurs ou des effets nuisibles ou incommodants pour le voisinage; comme on l'a vu plus haut, ces conditions sont réunies en l'espèce.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours interjeté contre la décision municipale du 29 septembre 1987.

2.

Dans son second pourvoi, la recourante dénonce en premier lieu l'insuffisance des plans et critique l'esthétique du projet. Elle soutient ensuite que celui-ci ne respecterait pas l'art. 81 al. 4 LATC et semble également mettre en doute sa conformité aux dispositions relatives à la protection de l'environnement.

a) Point n'est besoin d'être un spécialiste pour constater qu'effectivement les plans mis à l'enquête publique sont insuffisants. On remarque en particulier que si l'on voulait respecter la symétrie des percements projetés en façade telle qu'elle est figurée sur les plans, la fenêtre est sortirait du gabarit du bâtiment. Le tribunal a également constaté lors de l'inspection locale que les plans ne reflètent pas exactement l'état du bâtiment. Ainsi, à l'étage des bureaux, deux cloisons sont mentionnées qui n'existent pas; une porte est également omise.

Pour ce seul motif, le recours interjeté le 22 novembre 1991 doit être admis. Si la société entend réaliser les modifications envisagées, il lui incombera d'établir de nouveaux plans, exacts et conformes aux exigences de la loi, et de les soumettre à une nouvelle enquête.

b) Vu le considérant qui précède, la question de l'esthétique du projet doit être réservée.

c) Le projet en cause n'est pas susceptible de provoquer d'atteintes supplémentaires à l'environnement. Partant, il ne requiert pas de nouvel examen au regard de la LPE et de ses dispositions d'exécution, ce qu'a confirmé à l'audience le représentant du Service de lutte contre les nuisances.

d) Pour le reste, les travaux envisagés par la société entrent sans discussion dans le cadre de ceux admissibles au regard l'art. 81 al. 4 LATC. Dès lors, contrairement à ce qu'a soutenu la recourante, c'est à juste titre que le Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation requise conformément à la disposition précitée.

3.

Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante, qui succombe dans le cadre de son premier recours, un émolument de justice arrêté à Fr. 1'500.--. L'émolument de justice afférent au second recours, arrêté à Fr. 1'000.--, sera mis à la charge de la société.

La recourante versera, à titre de dépens, la somme de Fr. 1'000.-- à la Commune de Lutry.

Les dépens que se doivent la recourante et la société sont compensés.