TA - AC.1997.0134 - 1999-02-26 - COMMUNE DE COINSINS c/DINF

1.

a) La décision attaquée annule partiellement la décision communale adoptant le plan de quartier "Au Grand Champ - A la Croix - Crèvecoeur". Touchée en tant que détentrice de la puissance publique, la commune recourante a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral de la violation de son autonomie; par conséquent, cette qualité doit aussi lui être reconnue pour recourir devant la juridiction administrative cantonale de dernière instance. Le point de savoir si la commune est effectivement autonome dans le domaine en cause est une question de fond et non de recevabilité (ATF 116 Ia 43 consid. 1a).

b) Dans un recours pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation de l'art. 4 Cst. et des droits qui en découlent, dans la mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font partie de ces droits, notamment le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b). Le tribunal applique en outre le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). Son pouvoir d'examen est restreint à un contrôle en légalité de la décision attaquée, qui s'étend toutefois à l'excès et à l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA).

2.

a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le cadre formel de son pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné.

b) Le champ et la portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); il relève avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir des plans directeurs et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation (art. 60 et 61 LATC). Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque les décisions communales paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspondent pas aux buts et principes fondamentaux régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tiennent pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).

c) Même si leurs décisions sont soumises à un large contrôle du gouvernement, les communes vaudoises bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans leurs plans d'affectation et leur règlement les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 et 47 lit. a LATC). Elles peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des toitures (art. 47 lit. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier (art. 67 LATC). En annulant partiellement la décision communale d'adoption du plan de quartier "Au Grand-Champ - A la Croix - Crèvecoeur" en ce qu'elle concerne le transfert de la zone intermédiaire en aire d'habitation villageoise de 16'600 m² à l'est de la route de Genolier, le département a touché un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en droit vaudois. La commune recourante peut donc se plaindre que l'arrêt attaqué viole son autonomie par une fausse application du droit ou par un abus du pouvoir d'examen exercé par l'autorité cantonale.

3.

a) La planification du territoire doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela signifie que les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de l'aménagement du territoire (art. 22 quater Cst.) est de même niveau que celle du droit de la protection de l'environnement (art. 24 septies Cst); les mesures que les cantons sont appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales adoptées en application de ces normes constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui sont le mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires que chacune de ces législations défendent (Alfred Kutler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3). L'aménagement du territoire vise avant tout l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT) qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend à limiter à titre préventif les émissions de polluant et à éviter, ou à réduire si nécessaire, les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11 LPE).

b) Pour atteindre les buts fixés par ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à cette fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22 mai 1996 (FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du territoire constituent un ensemble cohérent de principes appelés à orienter - conformément aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les activités liées à la planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 559). Elles visent à garantir les conditions d'un développement durable "en ce sens que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions". Un développement est durable selon le Conseil fédéral, s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 563). A cette fin, le développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension débordante des agglomérations.

Il en résulte que le développement doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573).

c) Le plan général d'urbanisation du plan directeur cantonal (carte 1.1.1) met déjà en place un réseau de centres urbains bien desservi par les transports publics en prévoyant expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres notamment par la concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal). Dans la région de Nyon, le plan directeur cantonal mentionne comme centre régional de premier niveau l'agglomération de Nyon, et comme centre local, les communes de Gland, de Prangins et de Coppet. Ainsi, les efforts de densification de l'habitat doivent être entrepris en premier lieu dans le centre régional. La Commune de Coinsins n'exerce pas une fonction spécifique dans le réseau urbain défini par le plan directeur cantonal qui justifie une densification de l'habitat. Elle appartient au milieu périurbain dans lequel il convient de distinguer les espaces homogènes les plus propices à l'agriculture, qui doivent lui être réservés en priorité, des espaces déjà largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à l'extension des localités (objectif 1.5.h du plan directeur cantonal). Le commentaire du plan directeur cantonal précise encore que "pour économiser le sol et favoriser les relations sociales, il faut développer un habitat plus groupé, à proximité immédiate des villages." Il est également nécessaire de restructurer et de vivifier ces aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et d'un minimum de services courants." (plan directeur cantonal p. 111 commentaire à l'objectif 1.5.i).

d) Selon le plan directeur régional du district de Nyon, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 octobre 1994, il convient de renforcer les centres régionaux existants à savoir, celui de Nyon, comme pôle régional principal, celui de Gland, comme pôle régional secondaire, celui de Coppet, comme "centre-relais", ainsi que celui de St-Cergue comme centre de détente et de loisirs. En outre, un renforcement des localités et une densification est envisagée le long des axes de transports publics collectifs (ligne CFF Lausanne-Genève ainsi que la ligne de Nyon-St-Cergue); seul un développement modéré est envisagé dans les autres localités. Les annexes au plan directeur régional comportent en outre un plan sectoriel sur l'inventaire des milieux naturels. Selon cet inventaire, la plus grande partie de la zone intermédiaire de la Commune de Coinsins fait partie des sites naturels et paysages à protéger (teinte violette du plan sectoriel). Les annexes comprennent aussi un plan sectoriel des surfaces d'assolement (SDA); selon ce document, la zone intermédiaire de la Commune de Coinsins est répertoriée comme surface d'assolement de première catégorie; le document précise aussi que "dans le cadre des futures mises en zones à bâtir, il sera probablement nécessaire de compenser les mises en zone n'affectant à la zone agricole tout ou partie des surfaces comprises dans l'inventaire SDA". Les annexes du plan directeur régional comprennent encore une fiche concernant la Commune de Coinsins; cette fiche indique les objectifs régionaux qui tendent à assurer une croissance démographique progressive, à favoriser une diversification du type de logements, à encourager la mixité des fonctions et à protéger les sites d'intérêt paysager. Les recommandations figurant sur cette même fiche parlent d'une part de développer l'habitat individuel jumelé sur le 50 % environ des zones résidentielles et l'habitat individuel groupé sur l'autre 50 %; elles précisent aussi qu'il y a lieu de favoriser le maintien des commerces et l'implantation de services et de protéger le Bois de Chênes.

4.

Le plan de quartier litigieux a notamment pour effet de créer une nouvelle zone à bâtir sur l'actuelle zone intermédiaire aux lieux-dits "A la Croix" et "Crèvecoeur". Le plan de quartier doit donc respecter les principes applicables à l'extension des zones à bâtir (art. 66 LATC). Comme les autres plans d'affectation, il doit en outre être élaboré sur la base des plans directeur (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). Le nouvel art. 48 al. 2 LATC confirme encore que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeur et comprendre les terrains déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et qui seront équipés dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n'a cependant pas de portée propre par rapport aux règles du droit fédéral prévoyant que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT).

a) La tâche centrale des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335 ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18 N. 20).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la partie du plan de quartier qui n'a pas été approuvée par le département ne touche pas un territoire déjà largement bâti; il s'agit au contraire d'un vaste espace pour l'essentiel non construit qui est utilisé à des fins agricoles; tel est en particulier le cas de la parcelle 184 des opposants Müller. Ce secteur ne peut donc être transféré à la zone à bâtir que s'il est probablement nécessaire à la construction dans les 15 ans à venir et sera équipé dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif qui reprend pour l'essentiel la jurisprudence fédérale, il convient de se référer aux objectifs de développement définis par les plans directeurs et de tenir compte des besoins relatifs à la protection du paysage, de la nature et des terres agricoles (art. 3 al. 2 LAT) pour apprécier le besoin en terrains à bâtir au sens de l'art. 15 lit. b LAT (voir arrêt AC 93/249 du 1er juillet 1996 consid. 3a/bb p. 8; ainsi que l'arrêt AC 95/183 du 17 avril 1996 consid. 3a/bb p. 8). Il y a lieu ensuite de déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts en présence, si l'extension de la zone à bâtir se justifie (ATF 117 I 438 consid. 3f).

aa) S'agissant de l'évaluation du besoin en terrains à bâtir, il faut prendre en considération le fait que la Commune de Coinsins ne fait pas partie du réseau des centres bien desservis par les transports publics où l'habitat doit être densifié selon le plan directeur cantonal. En outre, elle n'est pas située non plus sur la ligne du Chemin de fer Nyon-St-Cergue où le plan directeur régional prévoit et permet un effort localisé de densification. La Commune de Coinsins fait partie du milieu périurbain où, selon les commentaires du plan directeur cantonal, le processus d'extension des localités est souvent mal dominé et où une planification plus rigoureuse s'impose au niveau local notamment pour développer un habitat plus groupé, à proximité immédiate des villages (plan directeur cantonal, p. 110 et 111). Cette situation de la Commune de Coinsins dans le réseau urbain cantonal n'exclut toutefois pas tout développement, mais elle doit conduire l'autorité de planification à diriger et limiter l'extension des zones à bâtir de manière adaptée à la taille de la commune et aux caractéristiques locales.

La population communale a connu un développement relativement important ces 15 dernières années, en passant de 236 habitants en 1980 à 353 habitants en 1996 (Annuaire statistique du canton de Vaud 1997 p. 43 et 51) soit une augmentation de 117 habitants. Mais cette évolution s'est fortement ralentie depuis les années nonante; c'est ainsi que la population s'élevait à 345 habitants au 31 décembre 1991 et à 353 au 31 décembre 1996, ce qui correspond à une augmentation de 9 habitants en l'espace de 5 ans, le nombre d'habitants ayant même diminué d'une unité entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996 (Annuaire statistique du canton de Vaud 1997, p. 46, 66 et 67). L'ensemble du plan litigieux permettrait de construire 67 unités d'habitation, pouvant accueillir 180 à 200 nouveaux habitants; un tel développement entraînerait une augmentation de la population d'au moins 50% plus importante que celle constatée les 15 dernières années; il se pose donc la question de savoir si un tel accroissement dépasse déjà une évaluation raisonnable du besoin dans les 15 ans à venir compte tenu de la situation de la commune dans la région, qui n'impose pas un effort de densification particulier. De plus, en comptant les éventuelles possibilités de construire encore disponibles dans la zone de village (bâtiments nouveaux et transformation des volumes existant des anciennes constructions rurales) et dans la zone de villas, ainsi que celles que réserve la zone à occuper par plan de quartier "A la Pièce", il n'est pas exclu que le développement prévu entraîne un doublement de la population (déjà pronostiqué par l'urbaniste dans son rapport du 11 décembre 1991), ce qui est jugé excessif par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 221 ss).

Il est vrai que le dossier ne comporte pas une étude qui permettrait de déterminer de manière précise les réserves d'utilisation dans la zone de village et dans la zone de villas; en particulier la commune n'a pas établi un aperçu de l'état de l'équipement (pourtant exigé par l'art. 21 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989, OAT), lequel qui a aussi pour fonction de déterminer les réserves d'utilisation dans les territoires déjà largement bâtis (art. 23 al. 3 OAT). Il est vrai aussi que la commune n'a pas encore légalisé un plan définissant les possibilités de construire dans le périmètre de la zone à occuper par plan de quartier "A la pièce". Mais il est de toute manière prématuré d'approuver la planification litigieuse avant même d'avoir pu déterminer l'importance des réserves existantes et potentielles. Compte tenu des incertitudes qui subsistent, le plan ne peut en l'état être considéré comme conforme au droit fédéral, en particulier à la condition du besoin prévisible dans les 15 ans à venir posée par l'art. 15 al. 1 let. b LAT. Cette conclusion s'impose aussi en regard des critères posés par le plan directeur cantonal pour la localisation du développement, lequel devrait si possible se trouver dans un rapport de proximité "immédiate" avec le village. A cet égard, la zone à occuper par plan de quartier "A la Pièce" se prête mieux que les secteurs "A la Croix" et "Crèvecoeur" à un développement par sa proximité avec le village. A cela s'ajoute le fait que la jurisprudence fédérale prévoit de prendre encore en considération d'autres besoins, comme ceux de la protection du paysage et de la nature et celui de l'agriculture pour apprécier le critère de développement prévisible dans les 15 ans à venir.

bb) Les besoins en matière de protection de la nature et du paysage sont précisés par la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN) ainsi que par la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS). L'inscription du Bois de Chênes à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels montre que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tous les cas d'être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). L'obligation de prendre en considération les impératifs de la protection du paysage et de la nature dans les tâches de planification, en particulier lors de la délimitation de zones à bâtir, résulte notamment des art. 1 al. 2 lit. a, 3 al. 2 et 17 LAT ainsi que, plus spécifiquement pour le canton de Vaud, des art. 2 et 28 du règlement d'application de la LPNMS; ces dernières dispositions précisent que les autorités communales et cantonales doivent tenir compte des objets méritant d'être sauvegardés - soit soumis à la protection générale de l'art. 4 LPNMS, soit inventoriés ou classés - en prenant les mesures de protection appropriées lors de l'élaboration de leurs plans directeurs ou de leurs plans d'affectation (concernant les effets juridiques des inventaires fédéraux sur les tâches de planification, voir Jörg Leimbacher, Inventaires fédéraux, in Mémoire de l'ASPAN n° 60, p. 21 à 23).

En l'espèce, les terrains que la commune envisage de transférer de la zone intermédiaire à la zone à bâtir sont englobés dans la zone de protection élargie de l'arrêté de classement du Bois de Chênes (zone 3) et ils font partie des sites naturels et paysages à protéger selon le plan sectoriel sur l'inventaire de milieux naturels du plan directeur régional; ces mesures démontrent qu'une certaine importance doit être accordée aux aspects relatifs à la protection du paysage et de la nature, notamment en ce qui concerne les activités admissibles, puisque les exercices militaires sont interdits; en outre, la partie la plus au nord du plan contesté est relativement proche du périmètre de protection définit par l'inventaire fédéral. Cette situation a pour effet de réduire l'espace de transition entre le territoire urbanisé de la commune et le périmètre protégé. Un tel rapprochement des constructions de la zone protégée peut avoir une influence négative sur la protection de la nature. Il est en effet admis de manière générale qu'une zone à bâtir trop proche de la forêt pourrait avoir des effets défavorables sur le milieu naturel (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ad art. 18 no 18 p. 229 et 230). Il est vrai que la partie nord de plan litigieux n'est pas comprise dans le périmètre de l'inventaire fédéral (objet IFP N° 1205). La jurisprudence fédérale a cependant posé le principe selon lequel la protection efficace d'un monument ou d'un ensemble de valeur ne pouvait se concevoir sans une protection simultanée de son environnement (ATF 109 Ia 185 ss.). Ce même principe est applicable aux paysages naturels dont la conservation et la mise en valeur impliquent aussi des mesures de protection adéquates dans l'espace de transition situé au delà du périmètre de l'objet inventorié (Moor, Commentaire LAT ad. art. 17 N. 103 in fine et les références citées).

cc) Pour déterminer si l'extension d'une zone à bâtir sur un terrain agricole est admissible, le Service de l'aménagement du territoire doit aussi tenir compte des impératifs de protection des terres agricoles, qui résultent notamment de la législation fédérale sur l'agriculture et sur l'aménagement du territoire, en particulier la nécessité de réserver suffisamment de bonnes terres cultivables à l'agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT). L'autorité cantonale doit prendre en considération la qualité des terres agricoles en cause, déterminer si les elles font partie des surfaces d'assolement et, dans l'affirmative, si la soustraction de ces surfaces à l'agriculture peut se faire sans préjudice à la part minimale que le canton doit garantir en application des art. 19 et 20 OAT ou si une mesure de compensation est nécessaire. Or, le dossier du Service de l'aménagement du territoire ne comporte aucune appréciation sur la qualité des terres en cause, ni aucun élément permettant de déterminer si le transfert de la parcelle des opposants Muller en zone à bâtir est possible sans porter atteinte à la surface d'assolement totale que le canton de Vaud doit garantir de façon durable (voir sur la question des surfaces d'assolement l'arrêt AC 95/0183 du 17 avril 1996 consid. 3/dd p. 10 ainsi que l'arrêt AC 93/0249 du 1er juillet 1996 consid. 3a/dd p. 10 et 11).

c) En résumé le terrain en cause ne fait pas partie du territoire déjà largement bâti au sens de l'art. 15 lit. a LAT et il n'est pas démontré que le secteur soit nécessaire à la construction dans les 15 ans à venir selon l'art. 15 al. 1 let. b LAT; la commune recourante objecte sur ce dernier point qu'elle a envisagé une procédure de péréquation réelle pour la réalisation du plan, intéressant tous les propriétaires de la zone intermédiaire (art. 51 al. 3 LATC); il s'agirait d'une opération de longue haleine pouvant s'étendre au delà d'un délai de 10 ans. Mais la commune ne prétend pas que le délai déterminant de 15 ans serait dépassé; en outre, la loi sur les améliorations foncières a précisément été modifiée le 5 novembre 1997 pour simplifier et accélérer la procédure de remaniement de terrains à bâtir (BGC novembre 1997 p 4040 ss.). Aussi, des intérêts de niveau cantonal et fédéral concernant la protection du paysage et de la nature - qui entrent aussi en ligne de compte pour l'appréciation du besoin selon l'art. 15 al. 1 let. b LAT - font obstacles à une urbanisation trop proche du Bois de Chênes dans la zone de protection élargie (n°3) définie par de l'arrêté de classement du 23 décembre 1966. A cet égard, le plan directeur communal des sites et contraintes, établi en 1980 lors de l'élaboration du plan général d'affectation, respectait mieux une distance de transition suffisante entre le Bois de Chênes et les parties de la zone intermédiaire pouvant être légalisées en zone à bâtir. Enfin, la question des surfaces d'assolement n'a pas été examinée par l'autorité cantonale chargée d'appliquer les art. 16 à 20 OAT.

Dans ces conditions, on ne saurait parler d'une violation de l'autonomie communale; le département est au contraire resté dans les limites d'une application correcte de l'art. 15 LAT en refusant d'approuver une partie de l'extension de la zone à bâtir sur la zone intermédiaire existante aux lieux-dits "A la Croix" et "Crèvecoeur". Il appartiendra à la commune, en collaboration avec l'autorité cantonale, de reprendre l'étude du plan pour élucider les questions de fait qui restent ouvertes, d'une part sur l'évaluation des réserves et l'appréciation du besoin, et d'autre part, sur les surfaces d'assolement; l'autorité de planification sera ainsi en mesure de définir l'étendue et l'importance du développement souhaité et de prévoir une localisation qui tienne mieux compte de la nécessité d'assurer une proximité avec le village et de réserver un espace de transition suffisant avec le Bois de Chêne.

5.

La commune recourante invoque aussi le fait que l'ancien chef du département a donné un avis favorable lors de l'examen préalable du plan litigieux. Mais cette seule circonstance ne saurait contraindre, ni l'autorité d'approbation du plan, ni le Tribunal administratif à donner son aval à une planification contraire à l'art. 15 LAT. Il est vrai qu'un avis favorable donné dans le cadre de l'examen préalable sur une planification qui n'est pas conforme au droit fédéral de l'aménagement du territoire entraîne des inconvénients non négligeables en ce qui concerne notamment les frais d'études engagés en vain et la durée de la procédure. Mais l'examen préalable - comme son nom l'indique - n'est qu'une prise de position provisoire qui ne saurait préjuger de l'issue des procédures d'enquête publique, d'adoption et d'approbation du plan; ces procédures sont précisément destinées à prendre en considération les intérêts publics ou de tiers qui n'auraient pas été pris en compte ou de manière insuffisante lors de l'élaboration du plan. En définitive, les observations émises lors de la procédure d'examen préalable n'ont pas une portée plus étendue que les avis des autorités concernées délivrés dans le cadre de l'étude d'impact (voir l'art. 21 OEIE et ATF 116 Ib p. 260 ss).

L'examen préalable marque la fin du processus de coordination et d'élaboration de la planification, au cours duquel l'auteur du plan doit déjà consulter et recueillir l'avis de tous les services et autorités concernés par le projet; mais les observations formulées à cette occasion par les services de l'Etat ne lient pas l'autorité d'approbation du plan, dont la décision reste réservée. L'ancien art. 56 al. 3 LATC précisait expressément que les observations formulées lors de l'examen préalable ne liaient pas l'autorité d'approbation. Cette indication n'a pas été reprise dans la nouvelle version de l'art 56 LATC, probablement par inadvertance; en effet, le but de la modification consistait à transférer au Service de l'aménagement du territoire la compétence de formuler des observations dans le cadre de l'examen préalable du projet de plan afin de ne pas lier l'autorité de recours de première instance, qui est aussi l'autorité d'approbation du plan (voir BGC novembre 1995 p. 2566).

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu de ce résultat, il y a lieu d'accorder aux opposants Alfred et Jean-Pierre Muller une indemnité de 500 fr. à titre de dépens. Compte tenu du fait que la planification litigieuse a été élaborée avec l'accord des services concernés de l'administration cantonale, il convient de laisser les frais de justice, comme les dépens, à charge de l'Etat.