TA - AC.1998.0091 - 1999-09-14 - BARBY Corinne c/Bretonnières

1.

a) Avant l'entrée en vigueur de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en 1983, la protection des personnes contre des atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le bruit, était réglée par les dispositions cantonales et communales de police des constructions (voir ATF 116 Ia 492). Pour apprécier les inconvénients liés aux entreprises gênantes pour le voisinage, la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale en matière de constructions (ci-après: la commission), tenait notamment compte des caractéristiques de la zone en cause et définissait le niveau de tolérance qu'on était en droit d'exiger des habitants. Les habitants d'un quartier nettement industriel devaient ainsi se montrer plus tolérants que ceux d'un quartier résidentiel, le permis ne devant être refusé que si le préjudice au voisinage paraissait d'emblée excessif (RDAF 1945, p. 203). Pour juger de la compatibilité d'une activité à une zone donnée, la commission examinait aussi l'importance et la nature des nuisances prévisibles de l'activité en question (RDAF 1975, p. 278). La commission avait en outre précisé le système de répartition des compétences pour apprécier le préjudice au voisinage entre l'autorité cantonale délivrant l'autorisation spéciale au sens des art. 89 ss de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) et l'autorité communale appliquant son règlement sur le plan d'extension. L'autorité cantonale procédait à un examen abstrait des nuisances pour le voisinage alors que la commune restait compétente pour vérifier la conformité de l'installation au plan d'extension, qui fixait avec précision la nature et les caractéristiques des activités admises dans la zone. La commune devait par ailleurs procéder à un examen concret des nuisances en tenant compte de l'ensemble des caractéristiques de l'entreprise, de la nature et du nombre de machines, de leur puissance et de leur emplacement (RDAF 1978, p. 111; 1976, p. 269; 1972, p. 415).

b) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss consid. 5), la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a), les bruits de conversations nocturnes des clients d'un dancing sur la voie publique et celui des manoeuvres de leurs véhicules à l'extérieur de l'établissement (ATF 116 Ia 491 ss consid. 1a).

c) Il ressort de l'art. 7 al. 1 LPE que pour qu'un bruit soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la construction ou l'exploitation d'une installation. La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b).

En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation. Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement sur la voie publique et ceux isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré par la zone (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2 c, d, e).

d) L'application des prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer dans l'exercice de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art. 120 let.c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC), sous réserve des cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale est nécessaire. L'article 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE du 8 novembre 1989, modifié le 23 décembre 1993, précise en effet que lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens des articles 120 ss LATC, c'est le département désigné par l'annexe II RATC qui est compétent pour examiner la conformité de l'installation aux règles du droit fédéral de la protection de l'environnement (Anne-Christine Favre, Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).

e) Ainsi, lorsqu'un projet est soumis à une autorisation spéciale cantonale, comme en l'espèce (voir annexe II au RATC), les questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par l'annexe II au RATC, qui doit fixer notamment les conditions de situation, de construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. C'est ainsi que la municipalité pourrait interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances secondaires excessives.

En l'espèce, l'aménagement d'un dépôt-atelier est soumis à autorisation spéciale au sens de l'art. 120 let.c LATC du Département des infrastructures (ci-après: le département); c'est donc cette autorité qui est compétente pour se prononcer sur la question de la protection de l'environnement.

2.

Il n'est pas contesté que l'aménagement projeté est compatible avec la zone village. La recourante se plaint cependant des nuisances sonores que provoquerait l'exploitation du dépôt-atelier de ferblanterie en l'absence d'un horaire d'exploitation limité à la tranche horaire de 7h00 à 19h00. La municipalité estime quant à elle que l'horaire ressortant de son règlement de police et interdisant les travaux bruyants entre 22h00 et 6h00 est suffisant. Il convient donc de déterminer si le règlement de police communal conserve une portée propre pour fixer les horaires d'exploitation d'une entreprise privée ou si cette question est régie par le droit fédéral de la protection de l'environnement.

a) Selon l'art. 11 al. 1 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions); l'art. 11 al. 2 LPE précise qu'indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Les émissions doivent ensuite être limitées plus sévèrement s'il apparaît ou que l'on peut présumer que les atteintes resteront nuisibles ou incommodantes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement (art. 11 al. 3 LPE). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. a, b, c LPE); dans une deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et, le cas échéant, d'ordonner une limitation des émissions plus sévère (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes: voir ATF 118 Ib 159 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib consid. 6a; 116 Ib 438 consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a, b).

Les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (art. 16 al. 1 LPE). De nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage; l'autorité qui délivre l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit (art. 25 al. 1 LPE); l'art. 7 al. 1 OPB précise que les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassant pas les valeurs de planification (let. b). La limitation des émissions des nouvelles installations fixes est prescrite par l'autorité compétente, sur préavis du Service de l'environnement et de l'énergie, dans le cadre de la procédure de permis de construire, d'autorisation ou de concession, ainsi que dans le cadre des plans d'affectation dont les dispositions s'appliquent à un projet détaillé (art. 9 du règlement d'application de la LPE). Il en va de même pour la limitation des émissions sonores lors d'une modification d'une installation fixe (voir arrêt AC 93/065 du 20 avril 1995).

b) En l'espèce, le Service de l'environnement et de l'énergie a préavisé positivement en fixant des exigences quant à l'isolation acoustique et quant à l'accomplissement des travaux particulièrement bruyants, ceux-ci devant être exécutés à l'intérieur; cependant, ce service n'a pas fixé les horaires d'exploitation. L'horaire d'exploitation fixé par la municipalité est basé sur le règlement communal de police qui prévoit à son art. 37 que "tout travail bruyant de nature à troubler le repos des personnes est interdit entre 22h00 et 6h00, sauf autorisation spéciale de la municipalité". Selon la jurisprudence et comme cela a déjà été exposé ci-dessus (consid. 1c), une telle disposition n'a cependant plus de portée propre par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement dans la mesure où elle touche les activités sur les aires d'exploitation privées (voir arrêt TA AC 94/246 du 2 février 1998, consid. 2a; ATF 116 Ib 182, consid.3a, b, c), ce qui est le cas en l'espèce. En définitive, le règlement de police n'est pas déterminant quant aux nuisances sonores liées directement à l'exploitation du dépôt-atelier de ferblanterie.

Lors de l'audience, le représentant du service a précisé que dans le cas d'espèce, les valeurs limites ne seraient de toute manière pas atteintes par l'exploitation envisagée, même durant la période nocturne définie par l'OPB de 19h00 à 7h00 et durant laquelle les valeurs limites sont plus sévères. Toutefois, à titre de mesure préventive au sens de l'art. 12 al. 2 LPE, le tribunal estime que les nuisances éventuelles qui pourraient être engendrées par l'exploitation du dépôt-atelier doivent être limitées par des mesures relatives à l'horaire d'exploitation. Le tribunal estime en effet que les heures d'exploitation adéquates tant du point de vue des contraintes du travail que des nuisances sont de 7h00 à 20h00, tous les jours, les exploitants devant toutefois veiller à ne pas incommoder le voisinage si des travaux sont nécessaires le week-end. Cette limitation de l'horaire d'exploitation se justifie car certains travaux bruyants liés à l'exploitation, notamment la charge et la décharge des fourgons, ne peuvent pas être exécutés "à l'intérieur toutes fenêtres fermées" conformément aux exigences requises par le Service de l'environnement et de l'énergie; une limite se justifie donc dans son principe. Par ailleurs, cet horaire n'empêche pas une exploitation convenable du dépôt-atelier, les exploitants pouvant par exemple charger leurs fourgons la veille si ceux-ci doivent être déjà prêts à 7h00; il permet ainsi aux constructeurs de travailler sans contrainte excessive et il garantit en outre au voisinage une certaine tranquillité.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'aménagement du dépôt-atelier de ferblanterie est autorisé moyennant l'horaire d'exploitation suivant: "de 7h00 à 20h00, tous les jours, les exploitants devant toutefois veiller à ne pas incommoder le voisinage si des travaux sont nécessaires le week-end". Au vu des circonstances, il convient de répartir les frais de justice, arrêtés à 1'000 francs, à parts égales entre la recourante et les constructeurs, soit 500 francs à la charge de la recourante et 500 francs à la charge des constructeurs; en outre, ayant obtenu partiellement gain de cause avec l'assistance d'un avocat, la recourante a droit à un montant de 800 francs à titre de dépens (art. 55 LJPA).