TA - AC.1999.0056 - 2002-08-09 - TRAVAINI et crt, CHAPPUIS et crts c/DIRE

1.

Ines Travaini et Claude Solioz ont retiré leur recours contre la décision du DIRE du 29 mars 1999; Claude Solioz en a fait de même du pourvoi qu'il a formé contre la décision ultérieure du DIRE du 2 octobre 2001. Encore que le juge instructeur soit compétent pour statuer seul sur le classement de ces causes, ainsi que pour arrêter les frais et dépens qui s'y rapportent (art. 52 LJPA), il paraît plus expédient de laisser au tribunal, par attraction de compétence, le soin de le faire. Cela se justifie d'autant plus que les causes précitées étaient jointes à celles d'Alexandre Chappuis et consorts et que les preuves ont d'ores et déjà été administrées dans leur intégralité, les frais de celles-ci devant simplement être répartis entre l'ensemble des parties concernées; il apparaît dès lors adéquat de le faire dans le cadre du présent jugement et non dans des décisions distinctes, soit un arrêt du tribunal et une décision de classement du magistrat instructeur.

2.

a) Comme on vient de le voir, Alexandre Chappuis est propriétaire, à l'intérieur du périmètre de la zone SII, de deux parcelles actuellement colloquées en zone à bâtir. Il va de soi que l'adoption de la zone SII est de nature à porter atteinte à ses intérêts dignes de protection, de sorte que ses deux pourvois sont, sur le principe, recevables.

b) Antonio et Isabelle de Carvalho ne sont propriétaires que de parcelles qui, en l'état, ne sont de toute façon pas constructibles. Il reste que l'adoption des zones SII et SIII sont susceptibles d'entraîner des conséquences juridiques sur le régime de leurs biens-fonds; même si leur intérêt est ainsi plus ténu, leur légitimation à recourir doit néanmoins être reconnue.

c) Le second pourvoi émane d'Alexandre Chappuis, ainsi que de divers corecourants, lesquels n'étaient en revanche pas intervenus dans le cadre du premier recours. Ils soutiennent néanmoins que l'enquête qui s'est déroulée en 2000 ne pouvait pas être qualifiée de complémentaire, car elle portait sur une refonte complète du règlement; cela étant, ils étaient fondés à recourir en contestant les décisions prises dans leur ensemble, cela "de manière totalement libre de toute intervention antérieure ".

aa) Comme son nom l'indique, l'enquête complémentaire a pour objet de compléter l'enquête précédente (principale); elle porte sur des éléments partiels, sur lesquels le projet qui a fait l'objet de l'enquête principale se trouve modifié ou complété. L'art. 58 al. 4 permet au conseil de la commune d'adopter sans nouvelle enquête des modifications non susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection; quant à l'art. 5, il prévoit l'hypothèse d'une enquête complémentaire pour "des modifications plus importantes". Certes, cette disposition concerne les plans d'affectation communaux, mais - même si l'art. 73 LATC relatif aux plans d'affectation cantonaux n'en parle pas - on ne voit pas que cette possibilité doive être écartée pour les plans cantonaux, solution qui paraît conforme au principe d'économie de la procédure (v. en outre art. 14 al. 6 RATC, qui traite également de l'enquête complémentaire s'agissant de plans communaux).

Il va par ailleurs de soi que le propriétaire intéressé qui forme opposition lors de l'enquête complémentaire doit diriger celle-ci contre l'objet de cette dernière et non contre celui qui a été traité dans l'enquête de base. Ce principe vaut d'ailleurs dans la même mesure s'agissant ensuite des voies de recours. Cette solution s'impose en matière de plans d'autant plus clairement que seul celui qui a formé une opposition est habilité par la suite à déposer un recours (art. 60 LATC; arrêt AC 94/0077 du 7 septembre 1994, RDAF 1995, 84).

Dans le cas d'espèce, l'enquête complémentaire ne portait que sur le règlement et non pas sur le plan des zones de protection du captage du Moulinet. En outre, ce règlement a été maintenu dans ses grandes lignes, la modification la plus importante intervenant à l'art. 10 bis de ce texte, qui prévoit désormais des dérogations au principe de l'interdiction de construire en faveur de deux biens-fonds déterminés. On citera par ailleurs deux dispositions contestées par les recourants :

"Art. 22. - La reconstruction des bâtiments dans leur volume existant en cas de sinistre est autorisée.

La rénovation et la transformation des bâtiments existants sont également autorisées dans la mesure où elles ne sont pas susceptibles d'altérer la qualité des eaux.

Art. 23. - Dans les zones S1 du captage et S2 de protection rapprochée, les installations existantes qui menacent un captage ou une installation d'alimentation artificielle doivent être démantelées dans un délai raisonnable, fixé de cas en cas par le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE)."

Ces dispositions apparaissent d'une part comme le pendant de l'art. 80 LATC, en relation avec la problématique de la protection des eaux (art. 22), d'autre part comme la conséquence de l'OEaux (art. 23); on précisera aussi que la formulation de l'art. 22 du règlement résultait déjà des décisions rendues par le DIRE le 29 mars 1999 (le DIRE avait en effet réformé dans ce sens la décision attaquée).

Enfin, le règlement précité comporte diverses adjonctions ou modifications résultant précisément de l'adoption de l'OEaux, entrée en vigueur le 1er janvier 1999; certes, les modifications prévues à cet effet sont relativement nombreuses, mais elles portent sur des points de détail, qui découlent fréquemment d'une adaptation obligatoire au droit fédéral et qui ne font l'objet d'aucune critique de fond des recourants précités.

Dans ces conditions, si l'on peut admettre que ce nouveau projet de règlement ne peut être considéré comme "sans modifications susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection" (v. la formulation de l'art. 58 al. 3 LATC), mais comporte bien "des modifications plus importantes" (v. l'al. 4 de la même disposition), il reste que celles-ci ne sauraient être considérées comme fondamentales et modifiant en quelque sorte l'économie même du projet. En d'autres termes, c'est à juste titre que le SESA a procédé par la voie d'une enquête complémentaire. Il en résulte également que les éléments susceptibles de faire l'objet de la contestation des consorts d'Alexandre Chappuis (à l'exclusion de ce dernier) ne sauraient dépasser le cadre de l'enquête complémentaire; autrement dit, ceux-ci ne sont pas habilités à remettre en cause le principe même du maintien du captage, ni celui de la délimitation des différentes zones et notamment celle de la zone S2. Leur pourvoi est donc irrecevable dans la mesure où il tend à contester ce point.

Ils peuvent en revanche s'en prendre aux diverses modifications du règlement; ils sont même habilités (sous réserve des vérifications qui suivent) à réclamer une extension à leurs biens-fonds du régime prévu par l'art. 10 bis du règlement. Il est vrai, s'agissant de tous les co-recourants d'Alexandre Chappuis, dont les parcelles sont déjà bâties, leur intérêt à obtenir eux aussi une dérogation rendant leur bien-fonds constructible apparaît moins évidente, sinon pour Vincent Durgnat, dont la parcelle comporte des surfaces qui pourraient accueillir de nouvelles constructions. Pour ces derniers et sous réserve de l'hypothèse d'une démolition volontaire en vue de reconstruction, l'obtention d'un statut de parcelle constructible paraît présenter moins d'importance, au point que leur légitimation à recourir à cet égard pourrait être niée.

En revanche, leur qualité pour agir est incontestable s'agissant de la problématique visée aux art. 22 (transformation et agrandissement) et 23 du règlement projeté. S'agissant de l'art. 10 bis du projet de règlement, on relève encore qu'ils n'ont pas formulé de conclusions expresses sur ce point; ces dernières visaient à contester toute "aggravation" contenue dans le règlement faisant l'objet de l'enquête complémentaire par rapport au régime antérieur pour ce qui a trait au statut de leurs biens-fonds. Or, cette règle, si elle favorise les recourants Travaini et Solioz, n'a guère de portée pour eux et il n'est dès lors nullement évident de comprendre leurs conclusions - formulées de manière extrêmement large - comme visant à obtenir pour leurs parcelles le même statut que pour les biens-fonds concernés par l'art. 10 bis du projet de règlement (on rappelle d'ailleurs que, en matière de plan d'affectation, l'intéressé doit présenter ses conclusions sans doute déjà au stade de l'enquête publique et à tout le moins devant la première autorité de recours, sans pouvoir les augmenter par la suite : v. à ce sujet TA, arrêt AC 98/0065, du 10 décembre 1998). Les questions peuvent toutefois demeurer ouvertes.

bb) Dans une lettre du 9 avril 2002, le conseil des recourants Chappuis et consorts a fait valoir que la liste des recourants sur la page de garde du pourvoi du 23 octobre 2001 comportait une erreur. Il fallait lire non pas "Roland Destraz", mais bien plutôt "l'hoirie de feu Eric Destraz", le défunt étant le frère de Roland Destraz; parmi les membres de l'hoirie, le principal intéressé est Denis Destraz, exploitant du garage sis sur la parcelle 1445, qui était présent à l'audience. On relèvera au surplus que, dans les phases précédentes de la procédure, Eric Destraz (sous réserve du recours initial au DIRE contre le plan de protection du captage du Moulinet, mais non plus lors du recours au Tribunal administratif enregistré sous la référence AC 99/0056), ni son hoirie, ni même Denis Destraz n'étaient partie (l'hoirie est en revanche partie à la procédure d'expropriation); ainsi, lors de l'enquête publique complémentaire concernant les zones de protection des sources du Moulinet, seul Roland Destraz a fait opposition; de même, c'est ce dernier qui a agi par le biais d'un recours au DIRE contre la décision levant cette opposition (recours du 19 mars 2001).

L'on se trouve ainsi en présence de l'hypothèse d'une partie inexactement désignée; la rectification de ce point est intervenue très clairement à tard, soit non seulement après l'échéance du délai de recours au Tribunal administratif, mais postérieurement au délai de la seconde enquête publique ou à la clôture de la procédure de recours devant le DIRE. On pourrait certes renoncer à déclarer irrecevable l'intervention de l'hoirie Destraz (ou de Denis Destraz) s'il était apparu d'emblée que la mention de Roland Destraz était erronée et visait en réalité l'hoirie Destraz. Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce, puisque Roland Destraz est également propriétaire de biens-fonds dans le périmètre ici en cause (parcelle 2613; il y a donc bien ici incertitude sur l'identité des parties, de sorte que la correction intervenue par le jeu de la correspondance du 9 avril 2002 ne saurait être considérée comme validant un recours formé par l'hoirie Destraz; on applique ici par analogie la règle de l'art. 139 lit. a du code de procédure civile du 14 décembre 1966).

3.

A titre préliminaire, on relève que les recourants invoquent la garantie de la bonne foi; ils font valoir la prééminence du régime instauré par le PEP La Croix-Treytorrents-Cremières, entré en vigueur par son approbation par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985. Cette question, qui en réalité est celle de la stabilité des plans, sera examinée en premier lieu.

a) L'établissement d'un plan d'affectation au sens des art. 14 et ss LAT exige une pesée globale de tous les intérêts déterminants en relation avec l'utilisation du sol. Aussi, l'art. 21 al. 1 LAT pose pour principe la force obligatoire des plans d'affectation. Il en découle une garantie pour les propriétaires concernés que le plan d'affectation a des effets contraignants. Lorsque toutefois, après qu'un certain temps se soit écoulé depuis l'entrée en vigueur du plan, une évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique est constatée, une adaptation du plan peut être envisagée. Eu égard cependant à la stabilité dont le plan doit bénéficier, seule une modification sensible des circonstances, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, peut justifier un nouvel examen ou une adaptation (v. ATF 123 I 175, cons. 3a; 120 Ia 227, cons. 2b; références citées). Seuls les plans d'affectation établis sous l'empire de la LAT, afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation, bénéficient d'une garantie de stabilité et d'une présomption de validité ayant des effets contraignants pour les propriétaires; les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT n'ont à cet égard pas le même effet et leur présomption de validité sera moins ardue à renverser (v. ATF non publié du 2 décembre 1997, Sch. c/TA, DTPAT et Blonay; 120 Ia 227, déjà cité, cons. 2c; pour un exemple plus récent encore, v. ATF commune de Lupfig,1P.611/2001, du 25 janvier 2002).

b) Pour juger si l'on est en présence de circonstances sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il convient d'apprécier si, confrontée à un changement d'ordre factuel, la collectivité publique en aurait tenu compte lorsqu'elle a adopté le plan d'affectation litigieux (v. Thierry Tanquerel, in Commentaire de la LAT, ad art. 21, note 37, pp. 14-16). La question peut se poser également à propos des changements législatifs; ceux-ci exigent en règle générale que les plans d'affectation leur soient rendus conformes (ibid., note 38). Ainsi, s'agissant des modifications légales de la LPN, le Tribunal fédéral a jugé que ces dernières constituaient des circonstances nouvelles suffisantes pour justifier une modification de la planification existante (v. ATF 118 Ib 485, spéc. 490 et 495). Au surplus, selon Maurer (in Commentaire de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, édité par Keller/Zufferey/Fahrländer, Zurich 1997, no 27 ad art. 18b LPN), le principe de la sécurité des plans doit céder le pas devant celui de la légalité lorsque les plans en vigueur ne sont pas conformes à l'art. 18b LPN; à défaut, les communes ou les cantons qui ne se soucieraient pas de cette disposition seraient dispensés d'exécuter cette tâche.

c) Cette dernière question n'a, semble-t-il, pas encore été tranchée lorsqu'il s'agit de mettre en oeuvre, dans un plan d'affectation entré en vigueur sous l'empire de la LAT et ayant créé des droits pour les propriétaires concernés, la législation sur la protection des eaux. Or, c'est précisément le problème auquel on est confronté dans le cas d'espèce. Le PEP en question a été adopté sans que la Commune de St-Saphorin ne se manifeste pour requérir la mise en place de zones de sécurité pour la protection des sources alimentant le village en eau potable; pourtant, les instruments existaient déjà à cette époque, tant sous l'empire de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux (art. 30), abrogée depuis, que de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP, art. 63). Il reste que l'OEaux, entrée en vigueur le 1er janvier 1999, a apporté un certain nombre de modifications matérielles; c'est ainsi le chiffre 222 de l'annexe 4 de cette ordonnance qui a posé l'interdiction de principe de construire en zone S2 de protection rapprochée (cette règle est donc nouvelle, même si les Instructions pratiques de l'OFEFP, recommandaient déjà aux autorités compétentes pour la définition des zones l'adoption d'une interdiction de bâtir en zone SII; cette dernière revêtait alors exclusivement, au niveau fédéral, le caractère d'une recommandation découlant de directives administratives). En d'autres termes, la modification du droit (en matière de protection des eaux, on considère d'ailleurs que le nouveau droit doit s'appliquer immédiatement : ATF du 4 juin 1993,1A.174/1991) pouvait donc justifier, à elle seule, la révision du plan ou plutôt du statut découlant du plan d'extension du village de Cremières.

Par ailleurs, on relève que les connaissances en matière hydrogéologique sont susceptibles d'évoluer rapidement; aussi, les Instructions pratiques précitées recommandent une révision des plans de protection des eaux tous les dix ans (p. 21 de l'édition de 1982). Enfin, l'approbation du plan d'extension précité remonte à plus de quinze ans; dans de telles conditions, l'autorité qui souhaite modifier le statut du sol, en relation avec de nouveaux intérêts publics est parfaitement fondée à le faire (v. aussi art. 75 al. 2 LATC, qui prévoit un délai de dix ans pour le propriétaire intéressé; cette possibilité doit être ouverte a fortiori à l'autorité, qui doit même être admise à engager plus rapidement une modification qui s'avérerait nécessaire; v. aussi à ce propos TA, arrêt AC 00/0107 du 8 janvier 2001).

On signale à cet égard que le législateur lui-même, dans le cadre de l'adoption de la novelle portant modification de la LVPEP, avait précisément envisagé l'hypothèse de zones S recouvrant une zone à bâtir. Il citait en effet l'exemple d'un refus de permis de construire, lié à des objectifs de protection d'un captage; dans ce cas, le propriétaire du captage doit alors entreprendre sans délai les études hydrogélogiques pour délimiter les zones de protection, les mettre à l'enquête, puis les adopter (v. art. 62a al. 3 et 63 LVPEP; BGC automne 1989, 298, spéc. p. 303). Ainsi, dans l'optique même du législateur, il devait être possible d'adopter après coup des zones de protection sur des biens-fonds colloqués en zone à bâtir.

4.

Au demeurant, la création des zones de protection de captage constitue une restriction aux droits de propriété; à ce titre, elle est de nature à soulever les problèmes usuels de l'existence d'une base légale, d'un intérêt public et enfin du respect du principe de la proportionnalité.

a) L'art. 19 al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux) impose aux cantons de subdiviser leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines, les prescriptions nécessaires étant édictées par le Conseil fédéral. L'art. 20 al. 1 de dite loi leur impose en outre de délimiter des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines d'intérêt public, en fixant les restrictions nécessaires au droit de propriété. L'art. 21 al. 1 LEaux prescrit par ailleurs aux cantons de délimiter les périmètres importants pour l'exploitation et l'alimentation artificielle futures des nappes souterraines; dans ce périmètre, il est interdit de construire des bâtiments, d'aménager des installations ou d'exécuter des travaux qui pourraient compromettre l'établissement futur d'installations servant à l'exploitation ou à l'alimentation artificielle des eaux souterraines.

Le 1er janvier 1999, est entrée en vigueur l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (ci-après: OEaux) dont le chapitre cinq prescrit une série de mesures d'organisation du territoire relatives aux eaux. Ainsi, en application de l'art. 20 LEaux, l'art. 29 al. 2 OEaux impose aux cantons de délimiter les zones de protection décrites dans l'annexe 4 chiffre 12, à savoir:

la zone de captage (zone S1); la zone de protection rapprochée (zone S2); la zone de protection éloignée (zone S3).

Cette subdivision a été reprise de l'art. 14 de l'ancienne ordonnance du Conseil fédéral du 28 décembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer (OPEL), remplacée sur ce point par l'OEaux. L'annexe précitée de l'OEaux définit par ailleurs les objectifs à atteindre au moyen de chacune des trois zones; on reprend ci-après l'essentiel de ces définitions:

"122. Zone de captage (zone S1)

1.

La zone S1 doit empêcher que les captages et les installations d'alimentation artificielle ainsi que leur environnement immédiat soit pollué.

2.

Elle comprend le captage ou l'installation d'alimentation artificielle, la zone désagrégée par les travaux de forage ou de construction et, au besoin, l'environnement immédiat des installations.

(...)

123 Zone de protection rapprochée (zone S2)

1.

La zone S2 doit empêcher: a. que des germes et des virus pénètrent dans le captage ou l'installation d'alimentation artificielle; b. que les eaux du sous-sol soient polluées par des excavations et travaux souterrains, et c. que l'écoulement des eaux du sous-sol soit entravé par des installations en sous-sol.

2.

Pour les eaux du sous-sol présentes dans les roches meubles, elle est dimensionnée de sorte: a. que la durée d'écoulement des eaux du sous-sol, de la limite extérieure de la zone S2 au captage ou à l'installation d'alimentation artificielle, soit de 10 jours au moins, et b. que la distance entre la zone S1 et la limite extérieure de la zone S2, dans le sens du courant, soit de 100 m au moins; elle peut être inférieure si les études hydrogéologiques permettent de prouver que le captage ou l'installation d'alimentation artificielle sont aussi bien protégés par des couches de couvertures peu perméables et intactes. (...)

124.

Zone de protection éloignée (zone S3)

1.

La zone S3 doit garantir qu'en cas de danger imminent (p. ex. en cas d'accident impliquant des substances pouvant polluer les eaux), on dispose de suffisamment de temps et d'espace pour prendre les mesures qui s'imposent.

(...)

S'agissant de la zone S2, le chiffre 222 al. 1 prévoit en outre ce qui suit :

"Les exigences du ch. 221 sont applicables à la zone S2; en outre, ne sont pas autorisés, sous réserve des al. 2 et 3 :

a. la construction d'ouvrages et d'installations; l'autorité peut accorder des dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut être exclue;

b. les travaux d'excavation altérant les couches de couverture protectrices;

c. l'infiltration d'eaux à évacuer;

d. les autres activités susceptibles de réduire la quantité d'eau potable et d'altérer sa qualité.

L'utilisation de produits phytosanitaires visés à l'annexe 4.3. de l'Osubst, de produits pour la conservation du bois ainsi que d'engrais et de produits assimilés aux engrais est régie par les annexes 4.3, 4.4 et 4.5 de l'Osubst.

Les installations qui utilisent des liquides pouvant polluer les eaux sont soumises à l'art. 9, al. 2, OPEL."

b) Les rappels évoqués ci-dessus montrent sans ambiguïté que la mesure litigieuse repose sur une base légale suffisante; tel est en particulier le cas de l'interdiction de bâtir prescrite en zone SII dans son principe par l'annexe 222 OEaux et confirmée dans le règlement attaqué.

On ajoutera ici que le plan litigieux concerne un captage d'intérêt public au sens de l'art. 19 al. 1 de la LEaux (à noter là qu'il s'agit d'une question distincte de celle de l'intérêt public aux mesures ici contestées, point qui sera examiné au consid. 4 ci-après). Certes, le captage en question se situe sur un bien-fonds privé, propriété de la recourante Josiane Graf; toutefois, le droit d'eau de la Commune de St-Saphorin fait l'objet d'une servitude inscrite au Registre foncier, de sorte que celui-ci - quoi qu'en disent les recourants - n'est guère contestable sur le terrain du droit privé. On peut tout au plus observer que les instructions pratiques (édition 1982, p. 22) indiquent que le périmètre de la zone S1 devrait appartenir au propriétaire du captage; en d'autres termes, ce dernier pourrait obtenir le droit d'exproprier la surface correspondante. Cependant, il ne s'agit là que d'une suggestion, que le projet ne suit pas et qui n'avait pas nécessairement à l'être. De toute manière, ce point n'a pas été contesté, pas même par la recourante Josiane Graf (à tout le moins lors de la première enquête; on a vu au surplus que les recourants qui n'ont procédé au Tribunal administratif qu'en relation avec la seconde enquête n'ont pas qualité pour remettre en cause le plan lui-même, soit en particulier le tracé de la zone S1).

5.

Dans le cas d'espèce, les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas, à juste titre on vient de le voir, que le plan incriminé se fonde sur une base légale insuffisante; en revanche ils contestent la prépondérance de l'intérêt public sur lequel il repose et invoquent le fait que les restrictions qu'il consacre seraient excessives.

a) Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir effectué de façon incorrecte la pesée des intérêts en présence; sans remettre en cause l'importance du critère de la santé publique, ni l'importance d'un approvisionnement en eau potable, avancés par l'autorité intimée, ils considèrent que ces deux constatations sont toutefois insuffisantes en l'occurrence pour justifier la mesure prise dans le plan incriminé.

aa) S'agissant de l'intérêt public de la mesure contestée, il faut tout d'abord relever les exigences découlant du développement durable (consacré désormais aux art. 2 al. 2 et 73 de la Constitution fédérale du 18 décembre 1998); selon la seconde disposition précitée, la Confédération et les cantons oeuvrent à l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Cette règle prescrit le respect des ressources naturelles, au nombre desquelles figurent bien évidemment les ressources en eau. Les art. 1er let. a et b LEaux et 3 confirment cette option; cette dernière règle invite chacun à s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances. Il découle de ces diverses dispositions programmatiques que les autorités, notamment, sont tenues dans toute la mesure du possible de préserver, en quantité et en qualité, les ressources en eau. Ce postulat vaut en particulier s'agissant de captages d'intérêt public (le droit vaudois, au demeurant, confirme aux art. 86ss, notamment du code rural et foncier du 7 décembre 1987, l'importance des ressources en eau : il prévoit en effet, dans l'hypothèse où un propriétaire privé entend procéder à la dérivation ou au comblement d'une source, une procédure d'enquête, préalable à la délivrance de l'autorisation nécessaire pour une telle opération; le département peut d'ailleurs, dans un tel cas, s'y opposer et l'exproprier pour un service public, ce qui conduit alors au refus de l'autorisation : art. 92 de cette loi).

bb) S'il convient donc de ménager les ressources en eau lorsque cela est possible, il reste que cet objectif est difficile à réaliser lorsque les zones de protection d'un captage coïncident avec une région déjà bâtie (la problématique précitée est abordée dans les Instructions pratiques évoquées plus haut, p. 29ss; les remarques qui suivent s'en inspirent largement). Il convient alors d'abord de se demander si le captage en question doit ou non subsister comme installation destinée à l'approvisionnement en eau potable; les Instructions indiquent à ce sujet ce qui suit :

"Les dangers peuvent être considérés comme suffisamment graves et conduire à un abandon du captage pour l'approvisionnement en eau potable, lorsque des régions, déterminées comme zones II, ne peuvent même pas satisfaire aux exigences prescrites normalement dans la zone III, ou lorsque l'adoption d'une zone I se heurte aux restrictions qui devraient y être prononcées."

En d'autres termes, les directives de l'Office fédéral recommandent de conserver un captage lorsque, dans une zone S2 déjà largement bâtie, il est possible de satisfaire aux exigences posées pour une zone S3 (p. 33).

Dans une telle hypothèse, on parle alors d'une zone de protection à efficacité limitée (Instructions pratiques p. 31); dans un tel cas de figure, il convient alors de prendre des mesures renforcées, tels que contrôles plus fréquents de la qualité de l'eau, aménagement préventif d'une installation de désinfection de l'eau. Cependant, toujours selon ce document, il faut en tout premier lieu éliminer les constructions et installations représentant un danger imminent pour le captage; par ailleurs et à moyen terme, les autres constructions et installations subiront les adaptations techniques nécessaires. Le règlement de la zone de protection peut accorder certaines concessions quant à l'affectation future des biens-fonds, celles-ci pouvant varier en fonction des utilisations déjà en vigueur; il s'agit d'assurer une protection complémentaire, qu'il est possible d'offrir à un captage, compte tenu du principe de proportionnalité (p. 32). En revanche, il n'y a pas nécessairement lieu de prévoir une interdiction générale de construire (p. 31).

cc) Les recourants rappellent certes que la Commune de St-Saphorin dispose d'autres sources d'approvisionnement en eau potable qu'elle pourrait exploiter; ainsi, elle serait propriétaire de trois autres sources dans la région, ce qui atténuerait, selon eux, le besoin impératif d'exploiter la source du Moulinet dont, par surcroît, la qualité ne serait pas garantie. A cela s'ajoute le fait que la commune pourrait s'approvisionner auprès de Lausanne - un raccordement adductif existant au réseau de cette ville depuis le Pont-de-Pierre (Forel) permet une alimentation de secours - ou de Puidoux, lesquelles exploitent déjà des sources dans la région; par surcroît, elle pourrait encore pomper l'eau du Léman. A cela, la municipalité de la commune concernée objecte que près de 70% de son approvisionnement en eau potable provient de cette source dont elle est propriétaire; il est donc impératif pour elle de prendre des mesures pour sauvegarder cet approvisionnement sans dépendre pour cela d'autres communes.

Dès lors, confronté au choix de principe d'une commune en faveur du maintien d'un captage, le tribunal doit faire preuve de la plus grande réserve; il ne saurait revoir celui-ci sous l'angle de l'opportunité (art. 36 let. c LJPA). Sans motifs sérieux, il ne peut nier le fait que la protection d'une source d'eau potable aussi importante que celle du Moulinet répond à un intérêt public; or, de tels motifs ne peuvent pas être retenus dans le cas d'espèce. Au contraire, d'un point de vue quantitatif, la source du Moulinet est d'un intérêt trop important pour que les autorités de St-Saphorin renoncent à sa protection en vue de son exploitation, cela même si elles paraissent avoir tardé à agir, de sorte que le secteur de protection S2 se trouve déjà largement bâti.

On notera au surplus que le niveau de protection prévalant pour le secteur de protection S3 peut être atteint dans le périmètre concerné, selon le SESA, moyennant un suivi attentif. C'est dans ce cadre que s'inscrit l'intervention auprès de Claude Solioz, tendant au remplacement de la citerne existante de 50'000 litres sise sur la parcelle 2648. L'exploitation du garage de Denis Destraz suppose des précautions similaires. En d'autres termes, cette exploitation peut être maintenue sous cette réserve; en revanche, l'installation d'un nouveau garage dans une telle zone S2, même à efficacité limitée serait absolument prohibée (v. à ce propos ATF non publié du 23 janvier 2001,1A.150/2000). En d'autres termes, la protection du captage, qui peut être assurée de manière suffisante moyennant un suivi attentif, se justifie très clairement au regard de l'intérêt public à l'approvisionnement en eau potable de la Commune de St-Saphorin.

dd) Il reste encore à savoir si cet intérêt public est, comme les recourants le soutiennent, affaibli par les arguments d'ordre financier présentés par la commune concernée, laquelle rappelle en effet, dans ses déterminations, que l'exploitation de cette source, qui pénètre par gravitation dans le réseau communal, est gratuite, ce qui assurément ne serait pas le cas des autres possibilités d'approvisionnement. A cette question, l'on doit donner une réponse négative. Sans doute, l'existence d'un intérêt purement fiscal ne suffit pas à respecter l'exigence d'intérêt public nécessaire pour l'adoption de restrictions aux droits de propriété; en revanche, lorsque l'autorité établit l'existence d'un tel intérêt public (ici celui du maintien d'un approvisionnement en eau potable), ce constat ne saurait être affaibli du simple fait qu'elle poursuit conjointement un autre intérêt et ménagerait de la sorte l'usage des deniers publics (v. à ce propos Pierre Moor, Droit administratif, 409 et références citées).

ee) Il résulte de l'examen qui précède que les mesures attaquées doivent être considérées comme reposant sur un intérêt public suffisant (v. TF, ZBl 1995, 369; dans cet arrêt, l'intérêt public suffisant a été admis au motif que le captage assurait 15 % des ressources en eau de la commune concernée; dans l'ATF 120 Ib 224, l'intérêt public n'était pas contesté; v. également la casuistique évoquée par un arrêt du TA ZH, DEP 2002, 458, spéc. 4635). On ne saurait en effet reprocher à une collectivité publique de souhaiter conserver un captage constituant sa ressource principale d'eau potable, ce d'autant que, malgré les possibilités limitées de protection de celui-ci, la qualité de l'eau recueillie reste adéquate, fût-ce après traitement préventif.

b) Les recourants concentrent toutefois l'essentiel de leurs griefs sur le non-respect en l'occurrence, selon eux, du principe de proportionnalité.

aa) En substance, on rappellera que ce principe se décompose en trois règles, dont il convient d'examiner ici séparément les conséquences (v. ATF 119 Ia 348, cons. 2a; 117 Ia 446 cons. 4a; 113 Ia 134, cons. 7b; voir également sur ce point, Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème éd., Berne 1994, no 5.2.1.2, p. 418; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 3ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1988 nos 535, 537 et ss; références citées). Selon la règle d'aptitude tout d'abord, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé. Lorsque la loi laisse à l'autorité, comme en l'occurrence, le choix entre diverses mesures pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est restreinte, la sélection étant orientée par l'exigence d'une adéquation à la fin d'intérêt public qui est poursuivie (v. notamment, s'agissant d'une norme, l'exemple illustré par l'ATF 119 Ia 348 cons. 3b; ATF 118 Ia 394, cons. 4 et 5; cf. au surplus les exemples cités par Moor, op. cit., pp. 418-420; cf. aussi Eric Brandt, Les plans, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1989, p. 78, références citées); la règle de la nécessité exige alors qu'entre plusieurs moyens, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés. Enfin, le principe de la proportionnalité stricto sensu limite le choix des mesures administratives; il s'agit de déterminer l'importance prise par la mesure sur la situation de l'administré et d'examiner si le but atteint par cette mesure n'exige pas de ce dernier des sacrifices excessifs. Cette règle permet ainsi de mettre en balance les effets de la mesure sur l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (v. Moor, op. cit., vol. I, p. 421, références citées), ce en comparant la situation actuelle avec l'utilisation possible de la parcelle résultant de l'adoption de la mesure (v. sur ce point ATF 115 Ia 27, cons. 4 b, cc).

bb) S'agissant de la règle d'aptitude, les recourants prétendent en substance que les mesures de protection envisagées ne sont pas de nature à atteindre le but escompté de protection du captage, ce dernier étant en quelque sorte déjà irrémédiablement perdu. Ce volet de l'argumentation des recourants a cependant déjà été abordé ci-dessus, en relation avec l'examen de l'intérêt public et le moyen a été écarté. Par ailleurs, s'agissant de la proportionnalité au sens étroit, l'on doit admettre que la protection d'un captage correspond à un but d'intérêt public très important qui peut impliquer une interdiction de construire, comme l'indique expressément désormais le chiffre 222 de l'annexe 4 OEaux. Le problème à résoudre ici s'articule ainsi principalement autour de la règle de nécessité, laquelle exige que l'on choisisse, parmi diverses mesures, celle qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés.

cc) Le point de départ de la réflexion est celui-ci : la zone S2 querellée recouvre une zone - actuellement affectée à la construction - déjà largement bâtie, de sorte que cette zone S2 ne peut qu'être "à efficacité limitée". Dans une telle zone - à moins que le nouveau droit puisse être considéré comme impératif également s'agissant d'une telle zone - les restrictions peuvent ne pas être identiques à celles qui doivent prévaloir dans une zone S2 ordinaire (v. les Instructions pratiques précitées, p. 31s.); ainsi, en application du principe de proportionnalité, on pourrait renoncer à prononcer une interdiction générale de construire et se contenter de restrictions et de mesures de protection complémentaires, exigées pour l'utilisation future (v. dans le même sens la pratique décrite par Luc Jansen, La protection des eaux souterraines - Aspects de la pratique administrative du canton du Valais; DEP 1998, 437; et Arnold Brunner, Grundwasserschutz - zum Vollzug im Kanton Zug; DEP 1998, 565; Jaya Rita Bose, Der Schutz des Grundwassers vor nachteiligen Einwirkungen, thèse Zurich 1995, p. 33; v. à titre d'exemple ATF Altendorf du 21 décembre 1994,1A.38/1994).

En d'autres termes, si l'on se réfère aux Instructions pratiques ainsi qu'aux solutions développées dans d'autres cantons, il serait envisageable de renoncer à une interdiction générale de construire en zone S2, moyennant des mesures de précaution supplémentaires. En l'occurrence, le SESA est parvenu à un résultat pour l'essentiel similaire, puisqu'il a admis la constructibilité de la plupart des biens-fonds encore libres de construction sis dans la zone S2, cela par le jeu de dérogations; concrètement, il n'en irait guère différemment en effet en cas d'adoption d'une règle générale autorisant la construction, moyennant des précautions drastiques sur l'ensemble du périmètre.

Au demeurant, c'est essentiellement ce renversement rédactionnel (c'est l'exception qui deviendrait le principe et inversement) que suggèrent les recourants; c'est d'ailleurs ce que demandent aussi - de manière peu claire il est vrai - les corecourants d'Alexandre Chappuis (à l'exclusion de ce dernier) lorsqu'ils souhaitent que l'exception de l'art. 10 bis du règlement leur soit également appliquée. Au demeurant, il faut se référer tout d'abord au régime prévu par le ch. 222 al. 1 OEaux, qui pose le principe de l'interdiction de construire des ouvrages ou des installations en zone S2, mais qui ménagent la possibilité d'accorder des dérogations. On peut relever ici que de telles dérogations peuvent être prévues sous la forme de règles générales ou au contraire être arrêtées par la voie de décisions; cette seconde voie paraît toutefois la plus naturelle et elle apparaît comme suffisante pour satisfaire au respect du principe de la proportionnalité (c'est d'ailleurs souvent le but même de la règle (ici celle de l'annexe de l'OEaux) qui ménage la possibilité de dérogations (v. à ce sujet Moor, op. cit., I 320). En d'autres mots, ce principe, s'il pouvait être respecté également par la voie d'une réglementation autorisant la construction dans la zone S2 à efficacité limitée ici litigieuse, ne commandait pas d'adopter une telle solution. En définitive, le choix retenu par le SESA pour la rédaction du règlement résiste à l'examen, le renversement rédactionnel demandé ici (savoir celui d'une règle posant le principe de la constructibilité du secteur S2 moyennant le respect de nombreuses conditions et sous réserve d'exceptions) n'apparaissant pas de manière évidente comme plus adéquat.

L'examen plus concret de la situation de certaines parcelles du périmètre conduit au même résultat. Ainsi, la parcelle 1451 de Vincent Durgnat qui présente encore un certain potentiel constructible, se situe toutefois à proximité immédiate du captage, c'est-à-dire à moins de 100 m de celui-ci. Dans cette hypothèse, les Instructions pratiques (p. 38) commandent de maintenir le bien-fonds en question dans le périmètre de la zone S2 et plus précisément de le soumettre à un régime d'interdiction de construire. Ce n'est qu'après un examen de détail (documenté sur le plan hydrogéologique) que certaines parties de ce bien-fonds pourraient être exclues le cas échéant de cette interdiction; le propriétaire concerné pourrait obtenir une telle dérogation par le jeu de la règle de l'annexe 222 al. 1 OEaux, soit dans le cadre d'une décision le concernant. En définitive, il n'apparaît pas excessif de soumettre un éventuel projet de construction de ce recourant à une telle procédure, plus précise et plus fine que la procédure de délimitation du plan de protection des eaux, permettant dès lors de mieux cerner les dangers qu'il pourrait faire courir ainsi au captage. C'est d'ailleurs une telle approche qui a été suivie à juste titre pour la parcelle 1447 d'Alexandre Chappuis, celle-ci conduisant à confirmer l'autorisation de construire pour deux immeubles et à la refuser pour un troisième. Par ailleurs, l'expert entendu par le tribunal a évoqué que les méthodes les plus récentes tendaient à mettre en évidence dans un périmètre donné des situations très divergentes les unes des autres, en fonction de la couche de matériaux terreux susceptibles de jouer un rôle de filtration; dans un même secteur, on pouvait ainsi définir des taches susceptibles d'être attribuées à des zones S2 ou au contraire à des zones S3; là encore, cette méthode aboutit à des résultats très fins, qu'il est plus adéquat de collecter à l'occasion de l'examen d'un projet particulier (soit dans le cadre d'une procédure de dérogation, conformément à l'annexe 222 al. 1 OEaux; il est d'ailleurs vraisemblable que de telles précautions soient nécessaires, même dans le cadre de l'art. 10 bis du projet de règlement, pour vérifier l'implantation adéquate de constructions à réaliser sur les parcelles visées par cette disposition).

On remarquera encore que le principe de l'interdiction de construire en zone S2, retenu ici, n'a qu'une portée limitée pour l'ensemble des propriétaires dont les biens-fonds sont déjà bâtis; la restriction au droit de propriété qui en résulte pour eux est ainsi des plus limitée (on réserve au surplus l'examen de l'art. 22 du projet de règlement, qui concerne les transformations et agrandissements).

En définitive, il apparaît que le régime choisi par le SESA pour la zone S2 de protection ici litigieuse - avec l'interdiction de principe de construire, sous réserve de dérogations fondées sur l'annexe 222 al. 1 lit. a OEaux - est conforme au principe de proportionnalité.

cc) Les restrictions auxquelles sont soumises d'éventuelles constructions nouvelles, en application de l'art. 10 bis du règlement n'ont pas à être examinées plus avant, car elles concernent essentiellement Inès Travaini et Claude Solioz, qui ont retiré leur recours.

dd) Les art. 22 et 23 du règlement soulèvent des problèmes similaires.

aaa) Seul l'art. 22 al. 2 est réellement contesté; il a trait à la rénovation et la transformation des bâtiments existants. Dès lors que l'interdiction de construire est confirmée, force est de relever que les constructions existantes deviennent de ce fait contraires à la réglementation; cela pourrait conduire en principe à l'application de l'art. 80 al. 2 LATC. Or, la règle de l'art. 22 al. 2 du règlement aboutit à un résultat similaire à celui découlant de l'art. 80 al. 2 LATC; il est admis que cette dernière règle (donc aussi celle de l'art. 22 al. 2 du règlement) prévoit une garantie des situations acquises (Bestandesgarantie) adéquate.

Au surplus, l'on ne doit pas perdre de vue non plus la règle du ch. 222 al. 1 lit. d de l'annexe 4 OEaux, qui prescrit d'éviter toute activité susceptible de réduire la quantité d'eau potable et d'altérer sa qualité. On ne voit guère en quoi l'art. 22 du projet irait au-delà de cette disposition du droit fédéral, ni en quoi elle lui serait contraire. Dans ces conditions, le pourvoi ne peut guère qu'être écarté sur cet aspect.

On signalera également ici les déclarations de l'hydrogéologue cantonal lors de l'audience, selon lesquels l'agrandissement de constructions existantes ne serait pas exclu d'emblée, mais pourrait être autorisé, auquel cas l'art. 22 al. 2 du projet de règlement serait également applicable à ce type d'hypothèse. Ces indications (qui vont dans le sens d'une interprétation large de la notion de transformation, en incluant également d'éventuels agrandissements) montrent que la règle précitée ne présente pas une rigueur extrême, mais que, au contraire, elle est susceptible d'une application souple et partant conforme au principe de proportionnalité.

bbb) Quant à l'art. 23 du règlement, il permet à l'autorité d'exiger le démantèlement d'installations qui menacent le captage. Au demeurant, cette disposition exprime essentiellement une règle de police. Il va en effet de soi que, par exemple, une citerne à mazout défectueuse, dont le contenu menacerait de s'écouler dans le terrain constituerait une menace pour le captage et devrait être rapidement démantelée. Cette exigence devrait sans doute être posée de toute manière, même en l'absence d'une règle analogue à celle de l'art. 23 du règlement, la clause générale de police ou d'autres règles générales de la LEaux constituant à cet égard une base légale suffisante (v. art. 3 LEaux par exemple). Bien évidemment, il incombe à l'autorité compétente d'interpréter cette règle sans étendre par trop la notion de "menace"; quoi qu'il en soit, il suffit au tribunal de constater que cette disposition peut faire l'objet d'une interprétation tout à la fois conforme à la loi et aux principes constitutionnels.

ee) Il ressort de l'examen qui précède que l'ensemble des restrictions au droit de propriété découlant du plan de protection ici litigieux et de son règlement sont conformes au principe de la proportionnalité.

6.

a) Les considérations qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la mesure où ceux-ci sont recevables (les pourvois formés par les consorts d'Alexandre Chappuis le 23 octobre 2001 sont en effet irrecevables dans une large mesure).

b) On relève cependant que le pourvoi initial formé par Inès Travaini et Claude Solioz en 1999 a été partiellement couronné de succès, puisque le SESA a modifié la réglementation du plan de protection du captage de manière à permettre la constructibilité - limitée certes - des parcelles 1470 et 2631. Ceux-ci devraient dès lors ne supporter qu'un émolument partiel et se voir allouer des dépens, partiels également, en relation avec ce pourvoi; il paraît toutefois plus judicieux (dans la mesure où les dépens devraient de toute manière être mis à la charge ici de l'Etat, soit du SESA) en équité de renoncer à la perception de frais et de refuser l'allocation de dépens en relation avec cette première procédure. En revanche, Claude Solioz, qui a retiré son second pourvoi, succombe entièrement pour ce qui a trait à cette dernière procédure; il supportera donc de ce fait un émolument de 1'500 francs et n'aura au surplus pas droit à l'allocation de dépens. Par ailleurs, les pourvois formés successivement par Alexandre Chappuis et les époux de Carvalho, puis par les époux Barbey et divers consorts (dont Alexandre Chappuis) sont entièrement rejetés, dans la mesure où ils sont recevables; ces derniers devront donc supporter les émoluments liés à ces procédures et n'auront pas droit à des dépens.

Quant à la Commune de St-Saphorin, elle a procédé avec le concours d'un mandataire professionnel; pour l'essentiel elle s'est en définitive remise à justice, mais elle a pris néanmoins des conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours formé par les consorts d'Alexandre Chappuis le 23 octobre 2001; dans la mesure où elle l'emporte sur ce point, tout au moins sur le principe, elle a droit à des dépens arrêtés à 750 francs (sur ces différents points, voir art. 55 LJPA).