TA - AC.2000.0164 - 2001-03-23 - BOURCOUD Jean c/DFIN/Apples

1.

L'expropriation est une restriction au droit de propriété qui, pour être compatible avec l'art. 26 de la Constitution fédérale, doit notamment reposer sur une base légale (cf. jurisprudence rendue sous l'empire de l'article 22 ter de l'ancienne constitution fédérale, notamment ATF 124 I 6 consid. 4b/aa).

Le moyen relatif à l'absence de base légale fondant l'expropriation n'a pas été soulevé par le recourant. Aux termes de l'art 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le tribunal applique toutefois le droit sans être limité par les moyens des parties: Il lui appartient par conséquent de vérifier d'office si l'expropriation litigieuse repose sur une base légale suffisante.

2.

a) Il résulte du dossier et des explications fournies par la municipalité que cette dernière a décidé de faire passer le chemin des Collèges du domaine privé au domaine public communal afin de pouvoir instaurer définitivement un sens unique nord-sud puis est-ouest. Cette opération a été jugée nécessaire à la suite de l'opposition formulée par le recourant contre la condition figurant initialement dans le permis de construire délivré le 25 août 1997 relative à l'accès à la route de Cottens. A l'époque, la municipalité avait estimé que l'appartenance du chemin des Collèges au domaine privé et l'existence de servitudes en faveur de la parcelle du recourant ne permettaient pas d'imposer à ce dernier le respect du sens unique: elle avait par conséquent décidé, d'une part, de faire passer le chemin des Collèges au domaine public et, d'autre part, d'exproprier partiellement la servitude 68964 et totalement la servitude 78416.

b) La décision attaquée n'indique pas sur quelle base légale se fonde l'expropriation. S'agissant d'une expropriation intervenant dans le cadre d'une opération liée à un aménagement routier, la seule disposition susceptible d'entrer en considération est l'art. 14 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR) qui prévoit que les terrains nécessaires à un ouvrage routier peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation.

c) L'application de l'art. 14 LR implique tout d'abord d'examiner si le passage du chemin des Collèges du domaine privé au domaine public est soumis à la législation sur les routes et plus particulièrement à la procédure prévue aux art. 11 à 13 LR, applicable aux projets routiers.

aa) Selon l'art. 1er al. 1 LR, la loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal. Il résulte de cette disposition que le chemin des Collèges ne sera pas régi par la LR aussi longtemps qu'il sera immatriculé au domaine privé de la commune et que ce n'est qu'au moment de son passage au domaine public qu'il entrera dans le champ d'application de cette loi.

bb) Ce sont les plans du réseau routier qui déterminent l'étendue concrète du domaine public par rapport aux autres propriétés de l'Etat et des communes (Cf. Denis Piotet, le droit privé vaudois de la propriété foncière p. 252). En d'autres termes, la délimitation des dépendances du domaine public routier par rapport au patrimoine administratif et financier de l'Etat et des communes implique l'adoption de plans routiers dans le cadre de la procédure prévue à cet effet dans la LR.

Le passage du chemin des Collèges du domaine privé au domaine public, en tant qu'il implique une nouvelle délimitation du domaine public routier communal, est par conséquent soumis à la procédure des articles 11 à 13 LR.

d) Il convient en second lieu d'examiner si l'art. 14 LR s'applique à l'expropriation de droits réels restreints.

L'art. 14 LR se réfère à l'acquisition des terrains nécessaires à l'ouvrage routier et ne mentionne pas expressément que, dans le cadre de la création d'un nouvel aménagement routier au sens de l'art 1 LR, on puisse procéder à l'expropriation de droits réels restreints. Toutefois, l'objectif poursuivi est le même, à savoir acquérir les droits nécessaires de manière à disposer de l'objet qu'on veut affecter au domaine public. Il convient par conséquent de procéder à une interprétation extensive de l'art. 14 LR qui aboutit au constat selon lequel cette disposition vise également l'expropriation de droits réels restreints.

3.

a) Il résulte de ce qui précède que l'expropriation litigieuse pourrait le cas échéant se fonder sur l'art 14 LR. Toutefois, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un projet de construction de route communale qui n'a pas suivi la procédure prévue par les art. 11 à 13 LR ne peut pas être considéré comme un ouvrage pour lequel le droit d'expropriation peut être conféré sur la base de cette disposition (arrêt du 1er septembre 1998 dans la cause 1P.317/1998). En d'autres termes, dans le domaine des aménagements routiers soumis à la LR, l'expropriant doit impérativement mener à bien la procédure prévue par les articles 11 à 13 LR avant d'engager la procédure d'expropriation Dans son arrêt, le Tribunal fédéral relève à cet égard que l'art. 14 LR réserve la "procédure distincte" de la déclaration d'intérêt public en vue de l'expropriation (art. 12 ss de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation), qui n'a précisément pas pour objet l'adoption de plans routiers, en soulignant que la dualité des procédures - établissement du plan routier puis expropriation - a précisément été évoquée dans les travaux préparatoires de la LR (cf. BGC, aut. 1991, p. 751 et p. 784/785).

b) Dans les déterminations déposées le 17 janvier 2001 par son conseil, la municipalité soutient que l'on se trouve dans un cas différent de celui qui a fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral précité. Elle relève, d'une part, que la Commune d'Apples n'entend pas exproprier de terrain puisque le chemin existe et qu'elle en est propriétaire et, d'autre part, que le renversement chronologique des procédures n'est pas possible du fait que, dans le canton de Vaud, le domaine public n'est pas immatriculé, sauf décision ponctuelle du conservateur du registre foncier en application de l'art. 35 de la loi du 27 mai 1972 sur le registre foncier. Elle en déduit que le conservateur du registre foncier ne pourrait que refuser l'exmatriculation et le passage du chemin au domaine public en constatant qu'un droit réel restreint d'un tiers n'a pas été préalablement radié sur la base d'un jugement d'expropriation.

Le raisonnement de la municipalité ne saurait être suivi. D'une part, on a vu que, sous l'angle de l'expropriation et de la législation sur les routes, la radiation d'un droit réel restreint doit être traitée de la même manière que l'acquisition de terrain en vue de la construction d'une nouvelle route. D'autre part, la question de l'immatriculation du chemin au domaine public communal n'apparaît pas décisive: en effet, pour autant que la procédure prévue par les articles 11 et suivants LR puis la procédure d'expropriation aient été menées à bien, ni la radiation des droits nécessaires ni l'immatriculation du chemin par le conservateur du registre foncier ne devraient ensuite soulever de difficultés.

c) On l'a vu, le passage au domaine public du chemin des Collèges n'a pas suivi la procédure des art. 11 à 13 LR: le droit d'exproprier ne peut donc pas être conféré à la commune sur la base de l'art. 14 LR. L'expropriation par la commune des droits réels restreints dont bénéficie la parcelle 102 ne repose par conséquent pas sur une base légale suffisante.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.

Selon l'art. 55 LJPA, l'arrêt règle le sort des frais et dépens qui sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. En l'espèce, il y a lieu de mettre une partie des frais par 1'500 fr. à la charge de la Commune d'Apples, le solde des frais étant laissé à la charge de l'Etat. Des dépens à hauteur de 1500 fr. doivent en outre être alloués au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'une assurance de protection juridique : ce montant sera supporté à parts égales par l'Etat de Vaud et par la Commune d'Apples.