TA - AC.2000.0215 - 2006-01-06 - LMT SA/Association Grain de Sable et BERTS CHY Alain et consorts, CRIPPA-STOLL Béatrice et Daniel, Conservation de la faune et de la nature, Département de la sécurité et de l'environnement, Département des infrastructures, Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de B

A. Recours LMT SA contre la décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 29 janvier 2002 (constatation de nature forestière).

1.

a) La société recourante LMT SA conteste la décision de constatation de la nature forestière de la partie sud du cordon boisé touché par le projet de plan d'extraction de la gravière de Bioley-Orjulaz, au lieu-dit "Es Longchamps". Elle soutient à cet égard que le rideau de pins litigieux n'a jamais été assimilé, jusqu'ici, à de la forêt. L'ensemble des correspondances échangées à ce propos depuis 1965 le démontre. En effet, dans un courrier du 22 avril 1998, l'Inspecteur forestier relève qu'au moment de la préparation du plan partiel d'affectation, il a été décidé de renoncer à soumettre au régime forestier les talus reboisés au moyen de pins, ceci notamment parce que les cordons boisés étaient d'autant moins en mesure de remplir les diverses fonctions forestières que les activités conduites à proximité immédiate étaient génératrices de bruit et autres nuisances et que pour le futur, le projet de plan d'affectation partiel "A la Mottaz" prévoyait des secteurs à vocation industrielle contigus au cordon boisé qui pourraient voir leur développement entraver par la contrainte de la distance aux lisières forestières. Une visite locale à laquelle a assisté l'Inspecteur forestier cantonal a cependant montré de manière évidente que les dimensions du cordon boisé actuel étaient suffisantes pour entraîner la soumission au régime forestier, en regard des critères quantitatifs contenus à l'article 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996: surface boisée de 800 m2 et plus, cordon boisé de 10 m de largeur et plus, etc. Malgré ces considérations purement chiffrées, la recourante relève que l'Inspecteur forestier était d'avis que les cordons boisés existant dans ce secteur n'exercent qu'une fonction de protection paysagère (camouflage des installations de la gravière aux yeux du voisinage), qu'aucun rendement économique n'est à attendre de ces cordons boisés et qu'il n'y a pas de réelle fonction de protection étant donné le type de terrain graveleux, résistant bien à l'érosion. De surcroît, la fonction biologique est très restreinte, s'agissant de cordons passablement étriqués, dans une pente, situés au voisinage immédiat d'installations génératrices de bruit et de nuisances.

Le recours déposé par LMT SA soutient en conclusion que, d'une part, ces cordons boisés n'exercent qu'une fonction de protection paysagère et ils ne font pas partie des boisements exigés en compensation des défrichements réalisés pour l'ancienne gravière et, d'autre part, la délimitation des forêts contenue dans le plan partiel d'affectation "A la Mottaz" n'ayant fait l'objet d'aucune opposition lors de l'enquête publique de 1993, a acquis force de chose jugée suite à son approbation par le Conseil d'Etat le 18 mars 1994. De fait et de droit, il y a lieu de considérer que le rideau de pins en cause est soumis par le plan partiel d'affectation "A la Mottaz" au chapitre 6 de son règlement intitulé "Eléments à protéger" et non au chapitre 5 de celui-ci qui traite de l'aire forestière.

b) L'art. 2 de la loi sur les forêts du 4 octobre 1991 (ci-après: LFo) décrit ce qu'il faut entendre par forêt: toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Cette définition adopte une définition qualitative de la forêt. Les critères quantitatifs tels que la surface, la largeur, la longueur, l'âge, etc. ne jouent qu'un rôle auxiliaire. Les critères quantitatifs ne sont pas déterminants pour que la surface boisée puisse remplir des fonctions forestières, au contraire des critères qualitatifs. Le droit fédéral a fixé un cadre précis pour les critères quantitatifs, à l'intérieur duquel les cantons peuvent préciser les valeurs requises, dans les limites de l'art. 1 al. 1 LFo. Bien entendu, les peuplements boisés qui les dépassent sont en tant que tel soumis au régime forestier. Il se peut aussi qu'un peuplement boisé ne les remplisse pas alors que, d'un point de vue qualitatif, le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante. Dans ce cas, il est à considérer comme de la forêt, indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge, et les critères cantonaux ne sont pas applicables (art. 2 al. 4 2e phrase LFo et art. 1er al. 2 OFo) (ATF 122 II 72 c. 2 p.75 (Kilchberg)=JT 1997 I 535).

Les critères quantitatifs servent à clarifier le critère qualitatif lorsqu'il s'agit de surfaces boisées plus petites. Là où ils sont satisfaits, la nature forestière doit être reconnue, ainsi ils représentent des seuils minimaux. En revanche, on ne peut sans autre affirmer qu'il n'y a pas de forêt là où ils ne sont pas atteints. Pour apprécier qualitativement un peuplement boisé, il faut analyser les différentes fonctions de la forêt. D'abord, la fonction protectrice en tant que protection contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion, les chutes de pierre. Puis, il faut considérer l'importance des forêts comme éléments du paysage et de l'environnement (Brandt/Moor, Commentaire LAT ad art. 18).

Selon l'art. 10 LFo, quiconque prouve un intérêt digne de protection peut demander au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non. Les époux Crippa-Stoll, opposants au projet d'exploitation de la gravière de Bioley-Orjulaz, ont sollicité une décision formelle de constatation de nature forestière, estimant qu'au vu de sa surface et de sa fonction notamment paysagère, le cordon boisé constituait une forêt au sens de la législation fédérale. Une décision de constatation de la nature forestière indique si une surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne les coordonnées. Elle indique sur un plan la situation et les dimensions de la forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (art. 12 de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992; ci-après: OFo). Le DSE, en application des art. 2 LFo, 10 LFo et 15 du règlement d'application de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (ci-après: Rod) a décidé de soumettre au régime forestier la partie sud du cordon boisé touché par le projet de plan d'extraction de la gravière de Bioley-Orjulaz, au lieu-dit "Es Longchamps". Suite à la demande de constatation de la nature forestière déposée par les époux Crippa-Stoll, le DSE a procédé à une vision locale avant de statuer définitivement. De cette séance, il est ressorti que les fonctions forestières exercées par la végétation sur l'ensemble du périmètre concerné étaient d'une part, de protection de la nature à un faible degré toutefois et, d'autre part, paysagère et ce, de manière importante.

c) Le cordon boisé en cause a été intégré en grande partie au plan partiel d'affectation "A la Mottaz" adopté par la Commune de Bioley-Orjulaz (ci-après: la Commune) le 6 juillet 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1994. L'art. 13 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (ci-après: LFo), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, prévoit que dans les zones à bâtir, les limites de forêts doivent être fixées sur la base d'une constatation de la nature forestière ayant force de chose jugée, conformément à l'art. 10 de la LFo. Le plan partiel d'affectation "A la Mottaz" et son règlement ne soumettent pas le boisement concerné au régime forestier et le font figurer comme rideaux d'arbres, à protéger toutefois de manière particulière. Selon l'art. 2 LFo, toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières sont définies comme forêts. Ne sont en revanche pas considérés comme forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et espaces verts, les cultures d'arbres ou les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrage (art. 2 al. 3 LFo) (AC 1994 /0160). Mais le secteur boisé en cause n’avait jamais fait l’objet d’une décision de constatation formelle de nature forestière et la seule réglementation d’un plan d’affectation n’est alors pas déterminante. Il faut bien plutôt se référer aux critères qualitatifs et quantitatifs posés par la législation fédérale sur les forêts.

d) Le boisé est constitué d’un peuplement de pin sylvestre et d’épicéa planté pendant l’hiver 1965 -1966 et a bientôt 40 ans d’âge. Le boisement s’étend sur une longueur d’environ 550 m avec une profondeur variant entre 2 m et 20 à 25 m. soit une surface d’environ 10'000 m2. La surface répond donc déjà aux critères quantitatifs tels qu’ils sont précisés par l’art. 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996, dont la teneure est la suivante :

« Sont considérées comme forêts au sens de la législation fédéralea :

a) les surfaces boisées de 800 m² et plus;

b) les cordons boisés de 10 m de largeur et plus;

c) les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de 20 ans; (…)».

La surface du boisement est en effet de dix fois supérieure au seuil minimum et sa largeur atteint plus du double de l’exigence réglementaire ; de plus, l’âge du peuplement atteint bientôt 40 ans. A cela s’ajoute le fait que du point de vue qualitatif, le peuplement exerce une fonction paysagère importante en protégeant la vue depuis le village de Bioley-Orjulaz sur les anciennes installations de traitement et de tri des matériaux excavés, bruyantes et inesthétiques. Le boisement exerce aussi une fonction non négligeable dans le domaine de la protection de la nature. L’adoption d’une zone désignée « Rideau d’arbre à conserver, à entretenir ou à créer » sur le boisement forestier n’a pas pour effet d’exclure la qualification de forêt. La loi fédérale sur les forêt ne subordonne nullement la constatation de la nature forestière d’un bien fonds à la condition qu’il ne soit pas classé dans une autre zone d’un plan d’affectation ; c’est bien le contraire qui est exigé, en ce sens que l’insertion de forêts dans une zone d’affectation est subordonnée à une autorisation de défricher (art. 12 LFo). La prééminence du droit forestier sur le plan d’aménagement du territoire résulte aussi de l’art. 18 al. 3 LAT précisant que l’aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts. Ainsi, les indications figurant sur le plan partiel d’affectation « A la Mottaz » ne sont pas déterminantes ni contraignantes pour la constatation de la nature forestière du boisement litigieux. Le recours formé contre la décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 29 janvier 2002 doit donc être rejeté et la décision attaquée maintenue.

B. Recours LMT SA contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 1er décembre 2000 (plan d’extraction AC 2000/0215).

2.

a) Le plan d’extraction prévu par l’art. 6 et suivants de la loi sur les carrières du 24 mai 1988 (LCar) a la portée matérielle d’un plan d’affectation cantonal soumis à la procédure d’adoption et d’approbation prévue par l’art. 73 de la loi sur l’aménagement du territoire et les construction du 4 décembre 1985 (LATC). Le pouvoir d’examen du tribunal est alors limité à un contrôle en légalité de la décision attaquée (art. 73 al. 4 LATC), qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a).

b) Ainsi, en matière de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998). En revanche, l’autorité de recours de première instance, avant la modification introduite par la loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation, bénéficie d’un libre pouvoir d’examen qui s’étend au contrôle en opportunité de la décision attaquée.

c) Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale parait inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a). Par ailleurs, même dans un contrôle limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés.

3.

a) Lorsque la réalisation d'un projet complexe, comme l’exploitation d’une gravière, est soumise à différentes dispositions entre lesquelles il existe un lien tel qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et indépendamment les unes des autres, la jurisprudence fédérale exige que l'application du droit soit matériellement coordonnée (sur le principe de coordination, voir l'arrêt de principe ATF 116 Ib 57 consid. 4b = JdT 1992 I 469). Le Tribunal fédéral a montré par exemple la nécessité d’une coordination formelle et matérielle entre les procédures de défrichement et d'aménagement du territoire. Si le sort de la procédure d’aménagement du territoire (par exemple dans le cadre de l’art. 24 LAT) conditionne l’issue de la demande de défrichement, les deux procédures devaient être conduites ensemble afin de procéder à l’examen coordonné des intérêts en jeu (cf. ATF 113 Ib 148 consid. 5b in fine p. 154 = JdT 1989 I 488 = Pra 1987 n° 269). Si les deux procédures ne dépendaient pas à ce point l’une de l’autre, il faut fixer en fonction des diverses matières un ordre de déroulement judicieux et prévoir au besoin les réserves nécessaires. En effet, la décision de principe au sujet de l’implantation et de l’affectation doit être prise en fonction des principes déterminants en matière de protection de l’environnement et inclure aussi la protection contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et la préservation des forêts et du paysage. Ainsi, lorsque la réalisation d’un projet implique l’application de plusieurs dispositions de droit matériel qui sont à ce point connexes qu’on ne peut les appliquer de façon séparée et indépendante, il faut assurer leur coordination (ATF 118 Ib 393 ss, consid. 3; 331 ss consid. 2, 76 consid. 2c; 117 Ib 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35 consid. 3e; 116 Ib 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid. 4b 114 Ib 129 consid. 4, 224 consid. 8 p. 230 et 112 Ib 120-121 consid. 4). Le principe de coordination s'impose non seulement lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans les procédures de plan d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations spéciales (ATF du 24 février 1995, in Zbl 1995 p. 519, consid. 3).

L'exigence d'une coordination matérielle dans la procédure de planification et d'autorisation de construire a été consacrée à l'art. 25a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700, LAT). Lorsque la coordination n'est pas réglée par le droit fédéral, il appartient aux cantons d’organiser une procédure adéquate pour assurer la coordination formelle et matérielle et donner à l'autorité la possibilité d'examiner et peser l’ensemble des intérêts à prendre en considération selon le droit fédéral et le droit cantonal (ATF 117 Ib 184 = JdT 1993 I 505 consid. 4c/cc in fine).

b) L'ancienne loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11 octobre 1902 (LFo) n'était pas coordonnée avec le droit en matière d'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral avait cependant jugé qu'il devait d’abord être statué sur une demande de défrichement qui présente un intérêt primordial pour la réalisation d’un ouvrage prévu sur un terrain à déboiser (cf. ATF 114 Ib 230 consid. 8 = JdT 1990 I 507). Tel était notamment le cas lorsqu’il apparaît d’emblée clairement, sur la base d’un état de fait suffisamment clarifié, que les intérêts invoqués ne peuvent pas prévaloir sur le principe légal de la conservation de la forêt (cf. ATF 113 Ib 153 = JdT 1989 I 488 ; ATF 117 Ib 325 = JdT 1993 I 502 consid. 2b). La nouvelle loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991(RS 921.0, LFo) est entrée en vigueur le 1er janvier 1993. L'un des objectifs premiers était de redéfinir la limite entre l'aménagement du territoire et les forêts et de coordonner les procédures à appliquer lorsqu'une collaboration entre les deux domaines était indispensable (voir le message du Conseil fédéral in FF 1988 III p. 180). La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 pose ainsi une règle spéciale de coordination à l'art. 12 LFo selon laquelle l'insertion de forêt dans une zone d'un plan d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher. L'autorisation de défricher doit ainsi au moins être délivrée au moment de la procédure d'approbation du plan d'affectation devant l'autorité cantonale, exigée par l'art. 26 LAT. Pour que la planification tienne compte des exigences spécifiques de la protection de la nature et du paysage, il faut que toutes les charges et conditions de l’autorisation de défricher soient fixées, notamment que soient précisés l’obligation de reboisement et l’emplacement de ce dernier (cf. ATF 117 Ib 325 = JdT 1993 I 502 consid. 2a).

L'art. 12 LFo exclut la possibilité de renvoyer la question du défrichement à la procédure ultérieure de demande de permis de construire. Cette solution se justifie en raison des fonctions spécifiques du plan d'affectation et de la procédure d'autorisation de construire. C'est en effet dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). C'est pourquoi le plan d'affectation doit comporter tous les éléments essentiels permettant d'effectuer la pesée complète de tous les intérêts en présence requise par la jurisprudence et l'art. 3 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (RS 700.1, OAT).

c) Il résulte du considérant qui précède (consid. 1) que le boisement englobé dans le plan d’extraction litigieux est compris dans l’aire forestière au sens de l’art. 2 al. 1 LFo. Le défrichement est défini par l'art. 4 LFo comme tout changement durable ou temporaire de l’affectation du sol forestier. Or, l’exploitation de gravier dans le périmètre de l’aire forestière constitue un changement temporaire d’affectation qui nécessite une autorisation de défrichement. L'art. 12 LFo exige alors que l'affectation d'une partie de l'aire forestière à une zone d’extraction de gravier soit subordonnée à l'octroi d'une autorisation de défrichement. Il faut ainsi que l'autorisation de défrichement soit délivrée au moins lors de l'approbation du plan d’extraction et, si possible, que les conditions essentielles du défrichement soient intégrées au plan d’extraction. L'art. 5 al. 1 LFo pose le principe de l'interdiction des défrichements. L’alinéa 2 de cette disposition prévoit cependant qu’une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu (let. a), que l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire (let. b), que le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement (let. c). En outre, des motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières, ne sont pas considérés comme des raisons importantes (art. 5 al. 3 LFo); les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées (art. 5 al. 4 LFo). La réalisation de ces conditions ne doit être admise qu'avec retenue, l'autorisation de défricher constituant une exception au principe de la conservation de l'aire forestière (voir ATF 113 Ib 411). Concernant la procédure d'autorisation de défrichement, l'art. 5 OFo précise que la demande de défrichement doit être présentée à l'autorité forestière cantonale compétente (al. 1); celle-ci la publie et dépose le dossier publiquement (al. 2).

Par ailleurs, tout défrichement doit être compensé en nature dans la même région, principalement avec des essences adaptées à la station (art. 7 al. 1 LFo). Cette compensation doit d'abord être quantitative, mais elle doit également être qualitative dans ce sens qu'il s'agit de compenser les fonctions de la forêt défrichée (message du Conseil fédéral du 29 juin 1988, op. cit., p. 177). La compensation offerte, même si elle s'avère favorable sur le plan quantitatif, ne saurait cependant justifier à elle seule l'octroi d'une autorisation de défricher (ATF 113 Ib 413 ; 116 Ib 469 ; 118 Ib 90 ; 119 Ib 397). Le dossier ne comporte toutefois aucune autorisation de défrichement ni aucun élément permettant d’apprécier si les conditions d’une autorisation de défrichement sont remplies. Ainsi la décision refusant d'approuver le plan d’extraction se justifie dès lors que les exigences de forme et de fond requises par la législation forestière n'ont pas été prises en considération, ce qui ne permettait pas une pesée complète des intérêts en présence.

d) L'adoption d'un plan d'extraction implique une pesée générale de tous les intérêts en présence, comparable à celle liée à la procédure d'approbation des plans d'affectation ou d'octroi de concession d'utilisation des eaux dépendant du domaine public (voir notamment ATF 117 I b p. 178 ss). L'autorité doit tout d'abord prendre en compte les intérêts privés de l'exploitant, notamment les investissements à effectuer pour les études liées à la procédure d'adoption du plan d'extraction, de même que les intérêts publics à l'exploitation du gisement de graviers afin de répondre aux besoins du secteur économique dépendant de cet approvisionnement. Il s'agit aussi d'éviter autant que possible les longs transports de matériaux à importer, source de nuisances, ainsi que les frais excessifs qui peuvent résulter des difficultés particulières d'exploitation. Font aussi partie des intérêts à prendre en considération la localisation judicieuse du gisement de graviers par rapport à la localisation des besoins aux installations de traitement et aux facilités de mise en valeur. L'autorité doit en outre examiner les intérêts publics fondés sur les art. 1 et 3 LAT. L'art. 1er al. 2 LAT mentionne, parmi les buts que doit poursuivre l'aménagement du territoire, la protection du paysage (let. a), la création d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat (let. b) et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (let. d). L'art. 3 LAT définit les principes que les autorités doivent prendre en considération pour assurer un aménagement rationnel du territoire. Il s'agit notamment de la préservation du paysage par une intégration optimale des constructions et des installations (al. 2 let. b), le maintien de bonnes terres cultivables réservées à l'agriculture (al. 2 let. a) ainsi que la protection, aussi large que possible, des lieux d'habitation contre les atteintes nuisibles ou incommodantes tels que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 let. b). La protection de l'air et la protection contre le bruit font l'objet d'une réglementation spécifique par le droit fédéral de la protection de l'environnement. Enfin, l'autorité doit également prendre en considération les exigences spécifiques en matière de protection des eaux, notamment celles qui résultent de la législation fédérale sur les eaux.

4.

a) En ce qui concerne la protection des eaux, le peuple suisse et la majorité des cantons ont accepté, en votation populaire du 7 décembre 1975, une révision de la Constitution dans le domaine de l’économie des eaux par 858'720 voix pour et 249'043 contre. La nouvelle disposition constitutionnelle (art. 24bis de l’ancienne Constitution) prévoyait que pour assurer l’utilisation rationnelle et la protection des ressources en eau ainsi que pour lutter contre l’action dommageable de l’eau, la Confédération, compte tenu de l’ensemble de l’économie des eaux, arrête par voie législative des principes répondant à l’intérêt général sur la conservation des eaux et leur aménagement, en particulier pour l’approvisionnement en eau potable et pour l’enrichissement des eaux souterraines. La Confédération a ainsi reçu la compétence d’édicter les dispositions sur la protection des eaux superficielles souterraines contre la pollution et le maintien de débits minima convenables. Il en allait de même en ce qui concerne la recherche et la mise en valeur de données hydrologiques. L’ancien article 24 bis Cst a été repris dans son contenu matériel par le nouvel article 76 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999. Cette disposition constitutionnelle attribue à la Confédération la compétence de fixer les principes applicables à la conservation et à la mise en valeur des ressources en eaux et de légiférer sur la protection des eaux et le maintien de débits résiduels appropriés. En application du mandat constitutionnel, les Chambres fédérales ont adopté la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux, RS 814.20), qui a pour but de protéger les eaux contre toute atteinte nuisible. La loi vise notamment à préserver la santé des êtres humains, à garantir l’approvisionnement en eau potable et à assurer le fonctionnement naturel du régime hydrologique (art. 1 LEaux). Elle s’applique aussi bien aux eaux superficielles qu’aux eaux souterraines (art. 2 LEaux). L’art. 3 a LEaux prévoit que celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la loi doit en supporter les frais en concrétisant ainsi le principe de causalité déjà prévu à l’art. 2 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement.

b) L’art. 44 LEaux fixe les principes concernant l’exploitation de graviers, de sables ou d’autres matériaux. Cette disposition soumet au régime de l’autorisation toute exploitation de graviers (al. 1) et interdit de telles exploitations dans les zones de protection des eaux souterraines et au-dessous du niveau des nappes souterraines exploitées (al. 2 lettres a et b). L’art. 44 al. 3 pose en outre le principe suivant :

« L’exploitation de matériaux peut être autorisée au-dessus de nappes souterraines exploitables à condition qu’une couche protectrice de matériaux soit maintenue au-dessus du niveau le plus élevé que la nappe puisse atteindre. L’épaisseur de cette couche sera fixée en fonction des conditions locales. Cette disposition est entrée en vigueur le 1er novembre 1992. »

Le message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux du 29 avril 1987 relève que les anciennes instructions pratiques de l’Office fédéral de la protection de l’environnement concernant l’exploitation de graviers dans les périmètres de protection des eaux souterraines admettait dans la zone de protection S3, lorsque le point le plus haut de la nappe d’eaux souterraines était recouvert d’une couche protectrice suffisante, l’exploitation de graviers. Or, le Conseil fédéral relève dans son message que les expériences des dernières années avaient démontré que cette exception ne se justifiait pas. En effet, l’exploitation d’une partie de matériaux supérieurs nécessitait un agrandissement de la zone de protection qui, à son tour, porterait préjudice à d’autres utilisations. Aussi le trafic lié à l'exploitation de gravières de même que l’emploi et éventuellement l’entreposage de liquides de nature à polluer les eaux entraînaient de trop grands risques pour les captages. C’est la raison pour laquelle l’exploitation de matériaux dans l’ensemble des zones de protection des eaux souterraines a été interdite (FF 1987 II p. 1171-1172).

L’art. 44 LEaux fait clairement mention du « niveau le plus élevé que la nappe peut atteindre », ce qui signifie qu’il s’agit du niveau le plus élevé observé sur le site par les mesures effectuées. Ultérieurement, l’ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux, RS 814 201) a précisé dans son annexe 4 au chiffre 211 al. 3 qu’en cas d’extraction de graviers, de sables et d’autres matériaux dans le secteur Au de protection des eaux, il y a lieu de laisser une couche de matériaux de protection d’au moins deux mètres au-dessus du niveau naturel maximum décennal – en allemand, zehnjährigen Grundwasserhöchstspiegel – de la nappe. L’ordonnance apporte deux précisions concernant l’obligation légale déjà posée à l’art. 44 al. 3 LEaux et indique de quelle manière fixer le niveau maximal. Il s’agit d’une part de mesurer le niveau le plus élevé sur une période de dix ans et d’autre part de fixer la couche protectrice de matériaux à deux mètres « au moins ». Le terme décennal ajouté dans l’ordonnance implique, en première analyse, qu’une interprétation statistique des plus hautes valeurs observées devra être effectuée. Lorsque l’on ne dispose que de quelques données, la détermination du niveau maximal ou décennal, faite statistiquement, sera évidemment fortement fantaisiste, dépendant directement de la représentativité des quelques données disponibles. Si par contre l’on dispose d’un nombre de données sensiblement supérieur à 10, la détermination statistique du plus haut niveau décennal sera plus fiable. Il est cependant possible que le niveau décennal calculé soit inférieur au « niveau le plus élevé que la nappe peut atteindre ». Cette contradiction ayant préoccupé les auteurs des Instructions pratiques « Protection des eaux souterraines », une nouvelle remarque No 62 consacrée à ce sujet a d’ailleurs été formulée dans la version finale dont la rédaction date de la fin de l’été passé :¨

"62 Bei der Ausbeutung von Material mus seine schützende Materialschicht von mindestens 2 m über dem natürlichen, Grundwasserhöchstspiegel belassen werden ; darunter wird der freie Spiegel verstanden, welcher entweder in langjährigen Messreihen (mindestens 10 Jahre) maximal erreicht wurde oder welcher, bei Aufzeichnungen von weniger als 10 Jahren, basierend auf einer hydrogeologisch ausreichenden Datenbasis, statistich höchstens alle 10 Jahre einmal erreicht wird. Liegt bei einer Grundwasseranreicherung der Grundwasserspiegel höher, so ist dieser massgebend (Anh. 4 Ziff. 211 Abs. 3 Bst. A GSchV)".

Les instructions pratiques de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage proposent ainsi clairement de retenir le plus haut niveau observé de la nappe lorsque plus de dix années de mesures sont disponibles ; les analyses statistiques n’étant utiles que dans les cas où l’on ne disposerait pas d’un nombre suffisant de mesures. La couche de protection au-dessus de ce niveau, quant à elle, doit alors correspondre à une tranche de terrain naturel qui est maintenue entre la zone exploitée et la nappe. L’exploitation des graviers doit toujours rester significativement au-dessus de la nappe. Cette tranche de terrain permet une certaine filtration et atténuation d’une éventuelle pollution pouvant notamment provenir du chantier d’exploitation ou résulter d’activités diverses sur le site. Cette couche de terrain peut être en outre rapidement excavée en cas de pollution afin d’en diminuer l’impact. Ainsi, le maintien d’une couche de protection au-dessus du niveau des plus hautes eaux de la nappe est un élément essentiel recherché par la norme constitutionnelle visant à la protection des eaux et, en particulier, la protection des ressources et de l’approvisionnement en eau potable afin de préserver la santé des êtres humains (art. 1er let a LEaux). Si la loi prime sur l’ordonnance, les indications des instructions pratiques, en principe sans valeur juridique, ne servent qu’à faciliter l’interprétation de la loi et de l’ordonnance. Le Tribunal fédéral va d’ailleurs dans le sens de la protection des eaux. L’esprit de la loi est ainsi très clair bien qu’aucune jursiprudence ne semble correspondre à ce cas d’espèce. S’il y a contradiction entre le niveau maximal observé et celui calculé statistiquement, la législation privilégie le niveau le plus élevé observé, cela dans le cas où l’on dispose de plus de 10 ans de mesures. Cette considération est par ailleurs indirectement justifiée dans la dernière phrase de la remarque 62 concernant le cas où une alimentation artificielle était en place.

c) En l’espèce, la décision finale relative à l’étude de l’impact sur l’environnement du 3 juin 1999 constate que les niveaux piézométriques relevés sur une très longue période ont fait ressortir le caractère très exceptionnel des niveaux mesurés en 1995. Les cotes d’exploitation retenues par le projet sont situées à 50 cm au-dessus du niveau de la cote exceptionnelle de 1995, mais à plus de 2 m au-dessus du niveau des hautes eaux décennales antérieures observées dès 1988. L’autorité de recours de première instance a considéré que ce mode de calcul n’était pas admissible, car le niveau des hautes eaux de 1995, même exceptionnel, devait constituer le niveau maximum naturel décennal de la nappe à prendre en considération pour fixer la cote du fond d’exploitation du gisement. La société recourante a contesté la décision cantonale sur ce point en demandant qu’une expertise soit ordonnée dans la mesure où un doute pouvait subsister.

Le premier expert (Aba-Géol) est arrivé à la conclusion que les niveaux maxima d’avril 1995 et de mai 2001 étaient déterminants pour fixer le niveau décennal des plus hautes eaux dans la mesure où il n’était pas possible de remédier aux effets du verrou hydraulique créé lors du comblement de la gravière et qui entrave l’écoulement de la nappe phréatique en direction des sources de la Molombaz. A la suite du dépôt du rapport d’expertise, la société recourante a produit un nouveau calcul du fond d’exploitation qui a nécessité la mise en œuvre d’une nouvelle expertise (professeur Zwahlen) confirmant que le niveau maximal décennal est celui du niveau le plus élevé observé sur les piézomètres concernés correspondant à ceux de l’année 2001 ; la méthode statistique selon la loi de Gumbel effectuée par Impact-Concept S.A. dans son rapport du 28 juillet 2003 étant sans objet dans le cas d’espèce. Selon la loi, l’épaisseur de la couche de protection entre la zone exploitée et la nappe doit être déterminée en fonctions des conditions locales. Il ressort de l’OEaux une épaisseur minimale de 2 m. L’expertise du professeur Zwahlen a relevé qu’il était indiqué d’avoir une couche de protection supérieure à la valeur minimale de 2 m dans la mesure où le niveau de la nappe, plus particulièrement les valeurs extrêmes maximales en périodes de crues de la nappe, montrent une tendance certaine à s’élever avec le temps. Ceci ressort notamment du rapport du 19 novembre 2002 signé par le Conseiller d’Etat J.-Cl. Mermoud. La tendance à la remontée de la nappe n’est pas aisée à chiffrer. Cette constatation a conduit le professeur Zwahlen, par principe de précaution, à fixer l’épaisseur de la couche de protection à une valeur supérieure à celle minimale de 2 m mentionnée dans l’OEaux. Compte tenu des données actuelles et des observations précédentes, le professeur Zwahlen a suggéré de maintenir une tranche de sécurité de 3 m ; pour autant que l’exploitation du site se fasse approximativement dans les 5 années à venir. Le tribunal ne peut qu’adhérer aux propositions du professeur Zwalhen.

En définitive, le tribunal constate que le dossier est lacunaire. Aucune carte du fonds d’exploitation n’a été établie de manière conforme à l’art. 44 LEaux et à l’annexe 4 chiffre 211 al. 3 de l’OEaux pour garantir le respect d’une hauteur de protection de 3 m. Le simple rappel de l’exigence légale ne permet pas d’assurer le suivi hydrologique. Le tribunal constate que le recours est également mal fondé sur ce point. Le dossier doit être retourné à l’exploitant afin qu’il complète l’étude hydrogéologique en fixant la carte du fonds d’exploitation devant servir à la surveillance hydrologique de manière conforme d’une part, aux dispositions de la loi fédérale sur la protection des eaux et, d’autre part, aux exigences de sécurité en maintenant une couche de matériaux de 3 m entre la zone exploitée et la nappe. De plus, il ressort des commentaires de M. Aviolaz du bureau Géolina SA que seule une proportion réduite de matériaux serait encore exploitable avec une tranche de sécurité de 3 m. Ce qui signifie qu’il s’agit d’un nouveau projet devant faire l’objet d’une nouvelle étude d’impact. En effet, selon l’art. 7 de l’ordonnance relative à l’étude d’impact sur l’environnement du 19 octobre 1988 (OEIE), il est obligatoire d’établir un rapport qui rende compte de l’impact que l’installation aurait sur l’environnement (rapport d’impact). Aux termes de l’art. 9 OEIE, ce rapport doit contenir « toutes les indications dont l’autorité compétente a besoin pour apprécier le projet au sens de l’art. 3 de cette même ordonnance. Le rapport d’impact doit rendre compte de tous les aspects de l’impact sur l’environnement imputables à la réalisation du projet et les évaluer aussi bien isolément que collectivement et dans leur action conjointe. Il doit être établi compte tenu des résultats des enquêtes effectuées dans le cadre de l’aménagement du territoire, lorsque celles-ci ont trait à la protection de l’environnement ». En l’espèce, suite aux résultats de l’expertise du professeur Zwahlen auxquels le tribunal adhère, les périmètres, cotes, volumes d’exploitation ainsi que sa durée sont de fait de nouvelles données. De même, l’étude des eaux, des milieux naturels, du trafic, du bruit, de la qualité de l’air et des nuisances pour le voisinage doit être revue compte tenu de tous ces nouveaux éléments.

Dès lors, il se justifie que ce dossier fasse l’objet d’une nouvelle mise à l’enquête publique.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formé contre la décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 29 janvier 2002 (constatation de nature forestière) doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. En outre, le recours LMT SA contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 1er décembre 2000 (plan d’extraction) doit être de même rejeté et la décision attaquée maintenue.

La répartition des frais et dépens est régie par l'art. 55 al. 1 LJPA. Les frais de l'expertise d'Aba-Géol du mois de mai 2002, arrêtés à 12'987.30 fr. (acompte du 11 juillet 2002 et facture du 12 septembre 2002), sont mis à la charge de la société recourante. Le complément d'expertise requis par le tribunal et frais supplémentaires d'Aba-Géol, arrêtés à 3'276.70 fr. (factures des 20 novembre 2002 et 5 mars 2004), sont laissés à la charge de l'Etat. Les frais de l'expertise du Professeur Zwahlen, arrêtés à 3'947 fr., sont mis à la charge de la société recourante. En outre, les opposants, qui obtiennent gain de cause en ayant consultés des avocats, ont droit aux dépens qu’ils ont requis. Enfin, les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr. pour le recours principal concernant le plan d'extraction (AC 2000/0215) et à 2'000 fr. pour le recours concernant la constatation de nature forestière (AC 2002/0031), sont mis à la charge de la société recourante.