TA - AC.2003.0069 - 2004-10-28 - CROTTAZ Charles et Yvan/HIRSCHI, Municipalité de Sugnens, Service de l'aménagement du territoire, Service de l'environnement et de l'énergie

1.

L'objet principal du litige est le projet d’agrandissement d’un hangar situé en zone agricole. Ce projet nécessite un permis de construire délivré par la municipalité (art. 104 LATC, art. 22 LAT) ainsi que, parce que le projet se situe en zone agricole, une autorisation cantonale exigée par le droit fédéral (art. 25 al. 2 LAT) et délivrée par le Département des infrastructures (art. 81 LATC).

Les règles déterminantes à cet égard sont notamment les art. 16a de la loi fédérale du l’aménagement du territoire (LAT) et 34 de l’Ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire (OAT) :

Art. 16a LAT Constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole

Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3.

Les constructions et installations qui servent au développement interne d’une exploitation agricole ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice restent conformes à l’affectation de la zone.

Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l’affectation de la zone et autorisées lorsqu’elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification.

Art. 34 OAT Constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole: conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)

1 Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement interne et qui sont utilisées pour:

a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;

b. l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel.

2.Sont en outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:

a. si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant à une communauté de production;

b. si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel; et

c. si l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conservent son caractère agricole ou horticole.

3 Sont enfin conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.

4 Une autorisation ne peut être délivrée que:

a. si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;

b. si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu; et

c. s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.

5 Les constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone agricole.

2.

Les recourants soutiennent tout d’abord que rien ne permet de dire que la construction du hangar projeté serait justifiée par un besoin objectivement fondé et inhérent à l’exploitation agricole.

Les recourants contestent ainsi que soit respecté l’art. 16a LATC qui exige que des constructions en zone agricole soient nécessaires à l’exploitation agricole. Cependant, les recourants n’ont pas entrepris de critiquer concrètement la réalité des éléments de base retenus par le Service de l’aménagement et du territoire quand à la surface de l’exploitation, à la détention de bétail et aux surfaces de rangement existantes dans les bâtiments actuels. Leur contestation ne saurait donc être considérée comme fondée.

3.

Les parties divergent d’avis sur la question de l’examen de la viabilité de l’entreprise agricole du constructeur.

a) Exposant que Samuel Hirschi exerce la profession de chauffeur, les recourants font valoir qu’une autorisation de construire ne peut être délivrée que s’il est prévisible que l’exploitation agricole pourra subsister à long terme : il s’agit d’éviter que des autorisations de construire en zone agricole ne soient délivrées pour des constructions qui seraient rapidement mises hors service à la suite de l’abandon de l’exploitation agricole.

b) Dans sa réponse au recours du 12 mai 2003, Samuel Hirschi expose qu’il est boursier communal et président du Syndicat d’améliorations foncières de Sugnens, étant par ailleurs à l’assurance-invalidité à 80% depuis 1995, date à laquelle il a remis l’exploitation en fermage à son fils Sébastien. Il s’insurge contre l’ingérence dans ses affaires privées à l’occasion d’une mise à l’enquête publique. A l’audience, Sébastien Hirschi a expliqué que c’est le fond d’investissement agricole qui interviendrait pour le financement de la construction mais qu’aucune décision n’a encore été prise. Toutefois, un prêt avait déjà été accordé par cette institution pour l’acquisition d’une arracheuse de pommes-de-terre.

c) Quant au Service de l’aménagement du territoire, il ne s’est pas déterminé sur ce moyen-là des recourants dans la réponse qu’il a déposé le 13 juin 2003. A l’audience, son avocat a exposé qu’à la suite d’une décision politique et d’entente avec les milieux agricoles, il n’exigeait pas des agriculteurs la fourniture de leurs comptes, afin d’éviter à ceux-ci de devoir dévoiler des données personnelles devant les opposants qui interviennent à l’enquête. Compte tenu cependant des arrêts rendus par le Tribunal fédéral dans des arrêts fribourgeois, il a requis la mise en œuvre d’une expertise en expliquant que dans d’autres causes, l’examen requis était effectué par Prometerre ou plus récemment par le Service de l’agriculture.

d) Il s'agit d'examiner le respect de l'art. 34 al. 4 lit. c OAT, qui prévoit qu'une autorisation ne peut être délivrée que s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.

Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (v. p. ex. AC.2002.0032 du 8 janvier 2004), en se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex. 1A.86/2001 du 21 mai 2002, concernant une affaire fribourgeoise), que l'une des conditions d'admissibilité d'une installation en zone agricole est la viabilité de l'exploitation agricole. Il importe peu à cet égard de savoir si l'installation litigieuse est conforme à la zone agricole parce qu'elle serait nécessaire à l'exploitation agricole, au sens de l'art. 16a al. 1 LAT, ou parce qu'elle servirait au développement interne de l'exploitation selon l'art. 16a al. 2 LAT (arrêt 1A.86/2001 du 21 mai 2002 déjà cité, consid. 3.4): dans l'un et l'autre cas, une autorisation de construire ne peut être délivrée en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT que s'il est prévisible que l'exploitation agricole pourra subsister à long terme.

Cette condition est donc indispensable pour admettre la compatibilité du projet avec la destination de la zone agricole, que ce soit pour une installation conforme à la zone parce qu'elle est en relation avec une exploitation tributaire du sol (art. 34 al. 4 OAT) ou pour une installation conforme à la zone au titre de développement interne (art. 36 al. 1 OAT). La possibilité de construire de nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles dont le maintien semble assuré à long terme d'après le concept de gestion présenté; il convient en effet d'éviter que des autorisations de construire en zone agricole ne soient délivrées de manière inconsidérée et que les constructions et installations autorisées soient rapidement mises hors service, à la suite de l'abandon de l'exploitation agricole (FF 1996 III 503). La réalisation de cette condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de l'exploitation ainsi que des circonstances locales (arrêt du Tribunal fédéral 1A.96/2000 du 10 février 2000, concernant un projet de porcherie dans la Broye fribourgeoise). Pour les projets de grande envergure, il peut se révéler judicieux d'exiger du requérant l'établissement d'un concept de gestion d'entreprise (Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2000, chiffre 2.3.1 ad art. 34 OAT, p. 31). Enfin, le Tribunal fédéral a encore rappelé récemment cette jurisprudence en précisant que s'il y a lieu, pour déterminer la viabilité de l'exploitation, de s'en tenir à des critères objectifs, ceux-ci n'en doivent pas pour autant être schématiques, puisque c'est la situation concrète qui est déterminante. Ainsi, le critère d'une famille "standardisée" composée de deux parents et de trois enfants (ce critère théorique avait été préconisé en procédure par l'Office fédéral du développement territorial) ne trouve aucun fondement direct dans la loi et il ne saurait être le seul applicable (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.29/2004 du 21 septembre 2004 rendu dans la cause cantonale précitée AC.2002.0032).

e) En l’espèce, force est de constater que l’autorité cantonale n’a pas procédé à l’examen de la viabilité de l’exploitation avant de délivrer l’autorisation litigieuse. Cette carence justifie l’annulation de la décision cantonale. On rappellera d’ailleurs qu’en vertu de l'art. 12 al. 2 LATC, introduit par la loi du 28 mai 2002 et en vigueur depuis sa promulgation publiée le 16 août 2002, le Département cantonal de l'Economie doit donner son préavis sur les projets de construction et d’installation liés à des exploitations agricoles et situés hors de la zone à bâtir. Le législateur cantonal entendait précisément que ce département, par son Service de l’agriculture, se prononce sur la viabilité des exploitations agricoles, sur la nécessité des constructions projetées du point de vue de l’économie rurale et sur le « développement interne » d’une exploitation agricole (BGC avril-mai 2002, p. 350 et 354). C'est donc au Service de l'agriculture qu'il appartiendra d'examiner le dossier sous l'angle économique pour établir un préavis permettant à l'autorité cantonale de se prononcer en connaissance de cause sur l'autorisation requise. Pour le surplus, il n'échappe pas au Tribunal administratif qu'il existe un risque d'exposer le requérant à la divulgation de données personnelles mais en l'absence d'un litige déjà noué devant lui sur ce point, il n'appartient par au Tribunal administratif de juger des mesures qui pourraient être prises pour éviter ce risque.

4.

Les recourants soutiennent que l’autorité aurait dû examiner si l’installation projetée se justifiait à l’endroit prévu et ils reprochent au Service de l’aménagement du territoire de n’avoir examiné qu’une seule variante qui consiste pour le constructeur à placer l’agrandissement du hangar devant la villa de son voisin plutôt que devant ses propres fenêtres.

Le tribunal constate apparemment que l’examen de cette question est lié à la manière dont seront organisées les circulations autour du nouveau hangar. A cet égard, les documents d’enquête ne sont pas clairs car on constate une discordance entre les aménagements apparaissant sur le plan de situation du géomètre et les indications relatives aux circulations qui figurent sur les plans de l’architecte. La décision cantonale attaquée, qui invoque la nécessité d’un « tourne-char » n’élucide pas cette question, ni celle évoquée durant l’inspection locale, de la configuration du sol ni des aménagements existants, pouvant entraver la circulation entre la ferme et le hangar existants. Il y aura lieu que l’autorité cantonale, tout en tenant compte aussi du fait que le recourant Charles Crottaz a lui-même obstrué une partie de la vue dont on dispose depuis la façade nord-ouest de sa villa en construisant il y a quelques années un garage, rende une nouvelle décision motivée.

5.

Invoquant les nuisances dues au bruit et la présence de machines roulant le matin à 5 h 30 ou le dimanche, les recourants critiquent la position du Service de l’environnement et de l’énergie.

On observera au passage que ce service, à la lettre de la synthèse CAMAC, n'a formulé qu'un préavis. En revanche, la décision du SAT, qui semble agir pour le Département des Infrastructures habilité à délivré l'autorisation et donc a appliquer la LPE (art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la LPE) n'indique pas que les exigences du préavis du SEVEN seraient à considérer comme contraignantes. Peu importe en l'espèce au vu de ce qui suit.

Force est en effet de constater que le préavis du SEVEN est pratiquement vide de substance car elle ne fait que rappeler les dispositions légales et les principes applicables sans qu’on puisse y discerner (à part une vague allusion aux mouvements de machines au nord du hangar et sur la route communale) une véritable décision appliquant les règles déterminantes dans le cas concret et fixant le cas échéant (ce qui est le propre d’une décision, art. 29 LJPA) les droits et obligations des intéressés. De même, le préavis du SEVEN n’évoque pas la question des autres installations prévues, en particulier celle du compresseur dont se sont plaints les recourants. Cette carence est probablement due au fait que cet élément là n’apparaissait pas dans le descriptif de l’enquête mais il appartiendra au SEVEN de rendre une nouvelle décision complète et motivée de manière circonstanciée. Elle justifie également l'annulation de la décision cantonale.

6.

Les recourants invoquent l’art. 47 al. 1 du règlement communal qui prévoit qu’aucun aménagement extérieur ne peut comporter de mouvement de terre supérieur à 80 cm en-dessus ou en-dessous du terrain naturel. Dans sa réponse du 13 mai 2003, la municipalité ne s’est pas déterminée sur ce moyen des recourants. A l’audience, le mandataire du Service de l’aménagement du territoire a expliqué qu’en pratique, de telles règles ne s’appliquent qu’en zone constructible et l’un des représentants du constructeur a invoqué un précédent constitué par une construction agricole ayant engendré des mouvements de terre supérieurs. Sur ce point, il y aura également lieu que la municipalité statue formellement, cas échéant en exposant de manière détaillée sa pratique en la matière. En l’état, sa décision ne peut être qu’annulée.

7.

Par économie de procédure, le tribunal relève que les recourants s'en prennent au respect de la limite des constructions tout en déclarant ne pas pouvoir vérifier la position exprimée par l'autorité dans le dossier. Sur ce point, on constate que le plan communal fixant les limites des constructions, approuvé en 1971, à l’endroit litigieux, se réfère expressément à la réglementation de l’art. 72 de la loi sur les routes. Dans une lettre du 12 octobre 2002 figurant au dossier, le Service de l’aménagement du territoire a expliqué au constructeur qu’on pouvait se demander s’il n’y avait pas lieu d’appliquer les limites des constructions découlant des nouvelles dispositions légales en vigueur, à savoir la loi sur les routes du 10 décembre 1991.

Le Tribunal administratif a en effet jugé à de nombreuses reprises que lorsqu’une collectivité publique renvoie dans un acte législatif de son ressort à une norme de rang supérieur qu’elle n’a pas la compétence de modifier, ce renvoi ne peut pas avoir pour conséquence de figer la norme en question dans sa teneur du moment (AC 1993/0307 du 26 novembre 1993 ; AC 1993/0156 du 26 septembre 1994 ; AC 1996/0261 du 4 juin 1997 ; AC 1999/0128 du 18 janvier 2000). Ce sont donc les distances de la nouvelle loi sur les routes qui sont applicables.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’annulation des décisions tant cantonale que municipale.

Le recours étant admis, le présent arrêt sera rendu sans frais pour les recourants. Ceux-ci ont droit à des dépens, réduits pour les motifs que les décisions attaquées ne sont pas purement et simplement annulée, mais que le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour nouvelles décisions après complément d’instruction.