TA - AC.2003.0100 - 2004-04-22 - MOLLEYRES Danielle et consorts c/Montreux

1.

Le tribunal examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts AC 1994/0062 du 9 janvier 1996, AC 1993/0092 du 28 octobre 1993, AC 1992/0345 du 30 septembre 1993, et AC 1991/0239 du 29 juillet 1993).

a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) et elle peut donc être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant cette disposition (AC 98/005 du 30 avril 1999 et les arrêts cités). L'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 let. a OJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais lorsque la décision favorise un tiers, il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); l'admission du recours doit lui procurer un avantage concret, de nature économique ou matérielle (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC 98/005 du 30 avril 1999).

b) En l'espèce, les recourants sont propriétaires de terrains situés à proximité directe du projet. Ils sont susceptibles d'être affectés par ce dernier et ont donc un intérêt digne de protection à demander l'annulation ou la modification de la décision communale. Partant, la qualité pour recourir, qui n'est pas contestée, peut leur être reconnue.

2.

Les recourants relèvent que tous les plans mis à l'enquête publique indiquent comme propriétaire Mme Mathilde Amstutz alors que celle-ci est décédée. Ils relèvent également que tous les plans ont été signés par Christian Constantin en tant que représentant du propriétaire alors que, au moment où les documents mis à l'enquête publique ont été consultés par leur conseil, aucune procuration ne figurait au dossier. Lors de l'audience, les recourants ont déclaré renoncé à ce grief et il n'est dès lors pas nécessaire de l'examiner plus avant. On relèvera cependant que, même s'il avait été maintenu, il aurait dû être écarté pour les motifs suivants.

a) L'art. 73 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) a la teneur suivante :

"Les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage. Si les circonstances le justifient, ces derniers peuvent donner une procuration au mandataire, celle-ci doit être jointe au dossier.

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, lorsque les plans d'enquête présentent des lacunes, celles-ci n'entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à gêner des tiers dans l'exercice de leur droit et qu'elles ne permettent pas de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions (arrêts AC 2002/0228 du 8 juillet 2003; AC 2000/0119 du 10 octobre 2001; AC 1996/0220 du 19 août 1998; AC 1995/0120 du 18 décembre 1997 et les références citées).

b) Dans le cas d'espèce, le fait que, au moment de l'enquête publique, les plans indiquaient, apparemment par erreur, que la propriétaire des parcelles 657 et 658 était Mathilde Amstutz, alors que celle-ci était déjà décédée, n'a pas eu d'impact sur la faculté des personne intéressées de prendre connaissance du projet et de s'y opposer. Il en va de même en ce qui concerne l'absence de procuration au dossier d'enquête autorisant Christian Constantin à signer les plans comme représentant des propriétaires. On précisera d'ailleurs que le dossier en mains du Tribunal administratif comprend une procuration en faveur de Christian Constantin signée par l'exécuteur testamentaire de l'hoirie de Mathilde Amstutz, actuellement propriétaire des terrains.

3.

Les recourants relèvent que le dossier de mise à l'enquête ne comprenait pas de plan des aménagements extérieurs. Prenant acte qu'un tel plan a été produit postérieurement à l'enquête publique et avant la délivrance du permis de construire, ils demandent au Tribunal administratif de se prononcer sur l'admissibilité de ce mode de procéder en invoquant notamment une violation du droit d'être entendu des propriétaires voisins qui ne sont pas partie à la procédure.

a) L'art. 69 al. 1 ch. 8 RATC prévoit que le plan des aménagements extérieurs doit être joint à la demande d'autorisation de construire.

Le Tribunal fédéral attache une grande importance à la mise à l'enquête publique de tous les plans; il a ainsi jugé que l'absence d'un plan des aménagements extérieurs, qui a pour but de renseigner les propriétaires voisins et de leur permettre, cas échéant, de s'opposer au projet en toute connaissance de cause, constituait une violation du droit d'être entendu (RDAF 1989 p. 456; v. également arrêt du Tribunal fédéral du 5 novembre 2003 1P.524/2003). Le Tribunal administratif a confirmé qu'il convenait de se conformer à cette jurisprudence et de tenir pour obligatoire l'exigence de la mise à l'enquête des aménagements extérieurs (arrêts AC 2000/0119 du 10 octobre 2001 et 9170179 du 10 juin 1992). Toutefois, on l'a vu, lorsque les plans d'enquête présentent des lacunes, celles-ci n'entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à gêner des tiers dans l'exercice de leur droit ou qu'elles ne permettent pas de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions.

b) En l'espèce, selon la municipalité, les plans mis à l'enquête publique étaient suffisants pour permettre une bonne compréhension du projet, y compris en ce qui concerne les aménagements extérieurs. La municipalité se réfère plus particulièrement au plan intitulé "plan rez supérieur/no 003" du 13 décembre 2002. On constate cependant que ce plan ne permet de se faire une idée que des aménagement prévus en amont du projet de construction, à proximité de l'avenue de Belmont, et qu'il est totalement muet en ce qui concerne le reste du périmètre concerné par le projet, notamment la partie aval. Force est ainsi de constater que, faute de plan des aménagements extérieurs dans le dossier d'enquête publique, il n'était pas possible à ce moment là de se faire une idée précise, claire et complète des caractéristiques du projet, ceci constituant une violation du droit d'être entendu des tiers concernés et plus particulièrement des propriétaires voisins.

c) A ce qui précède s'ajoutent d'autres lacunes constatées au niveau des différents plans figurant dans le dossier et mis à l'enquête publique. Les plans des façades et les coupes ne figurent ainsi pas le terrain naturel de manière suffisamment explicite. On constate plus particulièrement que l'omission d'indiquer le terrain naturel au droit des façades sur les élévations ne permet pas de se faire une idée précise de la hauteur du futur mur du parking et de son impact. De manière générale, les plans, de par leur caractère plutôt minimaliste, ne permettent pas de se faire une idée de ce qui est existant et de vérifier par conséquent l'intégration du projet avec les constructions environnantes. En d'autres termes, ils ne permettent pas de se faire une idée suffisante des liaisons avec les propriétés voisines. Ces lacunes au niveau des plans ne permettent ainsi pas de vérifier le respect de l'art. 76 al. 3 RC qui prévoit que, dans la règle, lorsque le profil du terrain naturel subit des modifications du fait de constructions souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini doit être en continuité avec les parcelles voisines. On constate également que, alors que la suppression d'un mur est prévue au nord ouest de la parcelle 657, les plans figurant au dossier ne permettent pas de comprendre ce qui est prévu à la place.

En raison des lacunes des différents plans figurant au dossier, la mise à l'enquête publique d'un plan des aménagements extérieurs était d'autant plus importante pour garantir le droit d'être entendu des différents tiers concernés. On notera d'ailleurs que le plan des aménagements extérieurs produit ultérieurement ne répare que partiellement ce défaut puisqu'il ne figure pas les altitudes, alors que cela devrait être le cas pour permettre une compréhension suffisante du projet. Force est ainsi de constater que la compréhension du projet sur la base des plans, plus particulièrement en ce qui concerne son impact pour les propriétaires voisins, s'avère difficile, ceci même pour des professionnels de la construction. Les plans mis à l'enquête n'étaient par conséquent pas suffisants pour permettre aux tiers concernés d'exercer valablement leur droit en se faisant une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions. Il appartiendra dès lors au constructeur de modifier et compléter les plans d'enquête et de procéder, cas échéant, à une nouvelle mise à l'enquête publique du projet.

d) Le recours doit être admis pour ce motif et la décision municipale annulée. Le Tribunal administratif pourrait dans ces conditions se dispenser d'examiner les autres moyens, mais il le fera malgré tout de manière sommaire, étant rappelé que les considérants émis à ce sujet n'ont pas force de chose jugée et ne sauraient lier une section du Tribunal administratif examinant, par hypothèse, ultérieurement un projet remanié.

4.

Sur le fond, les recourants contestent le respect des dispositions du règlement communal relatives à la distance minimale entre bâtiments et limites de propriétés voisines (art. 21 RC) et celles relatives à la distance minimale entre bâtiments sis sur la même parcelle (art. 65 RC).

a) Selon l'art. 21 al. 1 RC, la distance minimale entre un bâtiment et les limites de parcelles voisines est égale à la moitié de la hauteur sur la corniche mesurée conformément à l'art. 66. Elle est de 5 mètres au moins. Selon l'art. 65 al. 1 RC, entre bâtiments situés sur une même parcelle, la distance doit être suffisante pour permettre, le cas échéant, la création d'une limite respectant les distances réglementaires pour chacun des bâtiments. Selon l'art. 66 al. 1 RC, dans l'ordre non contigu, la hauteur sur la corniche est mesurée dès le niveau moyen du terrain naturel (moyenne des cotes d'altitude prises aux angles sortant de la construction). En cas de configuration irrégulière du terrain, notamment lorsque celui-ci a subi antérieurement des modifications, la municipalité détermine les niveaux à prendre en considération.

b) Pour ce qui est du niveau moyen du terrain naturel, la municipalité s'est basée sur les angles 1, 2, 4 et 5 figurant sur le plan de situation du géomètre du 4 août 2003 (plan correspondant au projet modifié). La municipalité soutient qu'il s'agit des "angles sortant" de la construction au sens de l'art. 66 al. 1 RC.

Cette manière de procéder ne prête pas flanc à la critique dès lors que les points pris en considération par la municipalité correspondent effectivement aux angles sortant de la partie habitable de la construction. La municipalité a par conséquent fait une application correcte de la compétence qui lui est attribuée par l'art. 66 al. 1 RC en cas de configuration irrégulière du terrain

Vu ce qui précède, le niveau moyen du terrain naturel à prendre en considération est de 425,23 m. La hauteur à la corniche est par conséquent de 15,77 m (441 m - 425,23 m) dont la moitié égale 7,89 m. La distance minimale exigée par l'art. 21 RC est par conséquent respectée puisque la construction litigieuse se situera au minimum à 8 m des limites des parcelles voisines.

Pour ce qui est du bâtiment existant AI 584, la municipalité explique que, sur la base d'une estimation, sa hauteur à la corniche est en tous les cas inférieure à 10 m. La vision locale a montré que, à priori, cette estimation apparaît correcte. Cas échéant, il serait cependant opportun que le nouveau dossier d'enquête publique contienne un calcul précis de la hauteur effectué par un géomètre. Si ce calcul confirme que la hauteur à la corniche est inférieure à 10 m, la distance entre bâtiments exigée par l'art. 65 al. 1 RC est par conséquent de 12,89 m (7,89 m + 5 m). Cette distance est respectée par le projet puisque le nouveau bâtiment sera éloigné du bâtiment existant d'une distance de 13 m.

5.

Les recourants soutiennent que, en application de l'art. 65 bis RC, le parking souterrain devrait être pris en considération pour le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments. Ils font valoir à cet égard, d'une part, que le projet modifiera sensiblement le profil et la nature du sol et, d'autre part, que le trafic engendré par le parking générera des nuisances supplémentaires dans un lieu où les valeurs limites d'exposition au bruit sont déjà dépassées sur la façade nord.

a) L'art. 65 bis RC a la teneur suivante :

"Dans la mesure où le profil et la nature du sol ne sont pas sensiblement modifiés, et s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs pour le voisinage, les constructions souterraines ne sont pas prises en considération dans le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments. Leur implantation est autorisée en limite de parcelles, sous réserve des législations forestières et routières.

L'art. 74, al. 3, est applicable."

L'art. 74 al. 3 RC a la teneur suivante :

"Sont considérées comme souterraines les dépendances et autres constructions dont les ¾ au moins du volume sont situés en-dessous du niveau du terrain naturel, dont une face ou plus est visible une fois le terrain aménagé, et dont la toiture est en principe recouverte d'une couche de terre végétale engazonnée ou aménagée en verdure. La municipalité peut toutefois autoriser l'aménagement d'emplacements de stationnement sur la toiture des dépendances et autres constructions souterraines si la création et le maintien de surfaces de verdure suffisantes sont par ailleurs garantis."

b) Dans le cas d'espèce, pour les raisons évoquées ci-dessus, les plans figurant au dossier et mis à l'enquête publique ne permettent pas de vérifier valablement le respect des art. 65 bis et 74 al. 3 RC. Partant, il n'y a pas lieu d'examiner cette question plus avant dans le cadre de la présente procédure. On relèvera cependant d'ores et déjà que les recourants soutiennent à tort que le fait de ne pas prendre en considération le parking souterrain pour le calcul de la distance aux limites entre bâtiments aurait pour conséquence des "inconvénients majeurs pour le voisinage" au sens où l'entend l'art. 65 bis RC, ceci en raison des problèmes de bruit que connaît le secteur. On note à cet égard que, selon le préavis du SEVEN figurant dans la synthèse CAMAC du 15 avril 2003, la circulation induite par le projet ne soulève pas de problème particulier au niveau du bruit. Le SEVEN relève notamment que celui-ci respecte l'art. 9 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) relatif à l'utilisation accrue des voies de communication.

6.

Lors de l'audience finale, les recourants ont soulevé la question de la conformité du projet avec la disposition du règlement communal régissant les attiques. Ils ont relevé à cet égard que l'étage prévu comme attique n'est est en retrait que sur 3 côtés et se sont référés à un arrêt du Tribunal administratif du 12 octobre 1998 dans la cause AC 1998/0115.

a) L'art. 72 bis RC a la teneur suivante :

"L'aménagement de locaux habitables en attique est autorisé en lieu et place de combles, sous réserve des dispositions des art. 40 et 76. Leur surface aménagée, escaliers et dégagements compris, ne peut excéder les 3/5 de la surface de l'étage inférieur.

Lorsqu'un bâtiment est construit en ordre contigu, l'implantation de l'attique en limite de propriété est autorisée, pour autant que l'harmonie de l'ensemble avec les bâtiments voisins soit assurée."

b) La notion d'attique n'est pas définie dans la législation fédérale, cantonale ou communale sur l'aménagement du territoire et les constructions. Le dictionnaire "Robert" (dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Paris 1966) donne la définition suivante: "Etage placé au sommet d'une construction, et de proportions moindres que l'étage inférieur. Se dit également d'un petit étage qu'on élève au dessus d'un pavillon d'angle ou au milieu d'un bâtiment".

Il résulte de la définition précitée qu'un étage attique ne doit pas nécessairement être en retrait sur tous les côtés et l'interprétation que la municipalité a faite dans le cas d'espèce de l'art. 72 bis RC, est par conséquent à tout le moins soutenable. Cette conclusion n'est pas remise en cause par l'arrêt AC 1998/0015, ce dernier ne traitant pas de la question soulevée par les recourants On relèvera au surplus qu'il n'est pas contesté que la surface de l'étage attique est inférieure aux 3/5 de la surface de l'étage inférieur et respecte à cet égard l'art. 72 bis RC.

7.

Les recourants font valoir que la Municipalité de Montreux s'apprêterait à déposer à l'enquête publique un nouveau plan général d'affectation destiné à remplacer la réglementation actuelle datant de 1972. Ils soulèvent par conséquent la question de l'application de l'art. 77 LATC.

a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante :

"Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi ou au plan et au règlement, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les même conditions, le Département des infrastructures peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au Département des infrastructures.

Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

Le Département des infrastructures, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois ou plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le Département des infrastructures."

b) Dans sa réponse, la municipalité indique que, si elle est effectivement en train d'élaborer un nouveau plan général d'affectation, celui-ci ne devrait pas être mis prochainement à l'enquête publique puisqu'il doit encore notamment être soumis à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire.

Conformément à la jurisprudence, dans le cadre de l'application de l'art. 77 LATC, on devrait au premier chef se demander si l'affectation actuelle en zone de forte densité du secteur concerné présente de sérieux inconvénients, lesquels feraient apparaître un besoin de modification de la planification existante (v. arrêt TA du 9 octobre 1996 AC 1998/0128). Or, dans le cas d'espèce, les recourants n'apportent aucun élément qui serait susceptible de démontrer que l'on se trouverait dans une telle hypothèse. On relève d'ailleurs que, selon le plan directeur communal, le secteur concerné par le projet est compris à l'intérieur d'un périmètre qui devrait être affecté dans l'avenir à l'habitat de moyenne et forte densité. On constate ainsi que, à priori, le projet litigieux respecte les principes directeurs sur la base desquels le nouveau plan général d'affectation est élaboré.

c) Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que la municipalité a refusé d'appliquer l'art. 77 LATC dans le cas d'espèce. En tous les cas, celle-ci n'a pas abusé de la latitude de jugement dont elle dispose en la matière (v. notamment arrêt AC 1998/0128 précité).

8.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Vu le sort du recours, il convient de mettre les frais de la cause, arrêtés à 2'500 fr., à la charge de la commune de Montreux et du constructeur, chacun pour moitié. Les recourants, qui ont agi par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit aux dépens requis, arrêtés à 2'000 fr. Ces derniers sont mis à la charge du constructeur et de la commune de Montreux, chacun pour moitié.