TA - AC.2004.0176 - 2005-09-06 - ORANGE COMMUNICATIONS SA, SWISSCOM MOBILE SA/Municipalité de Nyon, Service de l'environnement et de l'énergie

1.

a) La loi fédérale sur les télécommunications du 30 avril 1997 (LTC) a pour but d'assurer aux particuliers et aux milieux économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et concurrentiels sur le plan national et international (art. 1 al. 1 LTC). Ainsi, la législation fédérale sur les télécommunications n'a pas pour objet de réglementer la procédure d'autorisation de construire des antennes de téléphonie mobile qui ressortent de la seule compétence du droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire. La question de la limitation des rayons non ionisants fait en outre l'objet d'une réglementation fédérale exhaustive par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (RS 814.710, ORNI).

b) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire a pour but de veiller à une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données naturelles (art. 1er al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1er al. 2 lettre b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent ainsi tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes.

Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 7).

c) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT, mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protections adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80).

Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir, - pouvant résulter d'un plan de zone classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

2.

a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). L'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).

b) La commune de Nyon a adopté le plan d'extension partiel du Signal de la Banderolle, notamment afin de préserver la vue sur le coteau viticole depuis le lac et à protéger la couronne arborisée du coteau viticole entourant le plateau. L'objectif de protection s'est concrétisé par la limitation de la hauteur des constructions sur le plateau du Signal de la Banderolle à une altitude de 432 m. Cette altitude a été fixée de manière à ce que la construction ne dépasse pas le cordon boisé dominant le vignoble et ne soit pas visible depuis le lac. Dans le cadre de ce même objectif, le règlement du plan d'extension partiel fixe de manière très restrictive les possibilités d'aménager des superstructures en toiture, qui doivent être réduites au minimum techniquement nécessaire, dans la mesure du possible regroupées; les tuyauteries apparentes en toiture sont interdites. Les locaux de machinerie, les ascenseurs doivent en outre être situés en sous-sol. Cette disposition a une portée bien précise et distincte de celle de la clause générale d'esthétique en fixant des exigences spécifiques sur l'altitude des constructions autorisées et les superstructures pouvant dépasser cette altitude. Ces dispositions réglementaires font partie des mesures que les communes ont la compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites, les localités ou les ensembles méritant protection au sens de l'article 47 al. 2 chiffre 2 LATC, conformément au principe du droit fédéral posé à l'article 17 al. 1 LAT.

c) En l'espèce, l'installation projetée comporte deux mâts d'une hauteur de 4,5 m chacun avec deux antennes fixées sur chacun des mâts. Elle comporte également les armoires nécessaires au pied des mâts. Ces installations ne sont toutefois pas des superstructures nécessaires au bon fonctionnement des installations techniques de l'immeuble. Dans la mesure où l'art. 2.2.6 du règlement du plan d'extension partiel ne vise que les superstructures de l'immeuble, les restrictions qui résultent de cette disposition ne seraient pas applicables aux antennes de téléphonie mobile, qui ne font pas partie des superstructures de l'immeuble. Mais la municipalité attribue une portée plus étendue à l'art. 2.2.6 du règlement en estimant que cette règle vise toutes les superstructures nécessaires ou non à l'immeuble. Pour l'autorité intimée, l'art. 2.2.6 fixe une règle générale visant à limiter l'emprise de la hauteur de toutes les constructions et installations en toiture. Il n'est toutefois pas nécessaire en l'espèce de résoudre la question de la portée de la règle communale.

3.

a) Lorsque le droit fédéral et le droit cantonal et communal règlent chacun un domaine différent pour un projet de construction déterminé, ces trois différents ordres juridiques ne constituent pas moins un tout unique. Dès lors, la Confédération, et donc les entreprises concessionnaires visées par la loi sur les télécommunications, doivent pouvoir pour leurs propres constructions respecter les règles établies par le droit cantonal et communal des constructions, dans la mesure où en tous les cas l’application de ce droit ne rend pas impossible ou beaucoup plus difficile l’accomplissement de tâches constitutionnelles de la Confédération (voir ATF 102 Ia 355, consid. 5 d p. 360, cf. aussi arrêt du TA AC 2003/0204 du 21 décembre 2004).

b) En l'espèce, le tribunal constate que l'emplacement choisi sur le corps de bâtiment ouest du bâtiment de la Providentia est l'un des plus appropriés pour desservir les zones concernées le long de la voie ferrée Genève-Lausanne dans le secteur Nyon-Prangins ainsi que le secteur nord-est de la ville de Nyon et une partie de la vieille ville. En outre, la toiture du bâtiment de la Providentia est couronnée sur sa façade sud par une enseigne lumineuse de couleur rouge vif et d'une hauteur de 2,50 m se détachant nettement sur l'horizon et portant le sigle de la compagnie d'assurance Providentia. Une telle enseigne ne fait manifestement pas partie des seules infrastructures réduites au minimum techniquement nécessaire. Le tribunal a constaté lors de l'inspection locale que cet élément n'est pas visible depuis la terrasse du château et seul l'accès à la plus haute fenêtre de la tour du château, particulièrement mal aisé et non ouvert au public, permet d'observer cette enseigne sur une distance d'un kilomètre avec, à l’arrière-plan, les installations techniques en superstructure existantes.

c) Le tribunal considère donc que l'objectif de protection recherché par la planification communale n'est pas compromis par la réalisation des deux antennes dont l'impact sur le paysage sera nettement moins important que l'enseigne du bâtiment d'assurance Providentia. Au surplus, l'interdiction d'implanter les antennes sur la toiture du bâtiment imposerait le choix d'implantations nettement plus préjudiciables aux habitants des bâtiments d'habitations collectives situés à proximité ou sur des mâts d'une hauteur de l'ordre de 30 mètres pouvant compromettre de manière plus gênante le site du Signal de la Banderolle. En définitive, les installations projetées ne sont pas incompatibles avec l'objectif de protection que soutient la réglementation communale et dont l'application stricte reviendrait à rendre difficile à l'excès l'accomplissement de la tâche fédérale et dans une mesure qui apparaît plus dommageable pour l'environnement.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis et la décision de la Municipalité de Nyon annulée. Le dossier est renvoyé à cette autorité afin qu'elle délivre le permis de construire sollicité. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre un émolument de justice de Fr. 1'500.- à la charge de la Commune de Nyon. Les sociétés recourantes, qui ont agi par l'intermédiaire d'un conseil, ont en outre droit aux dépens qu'elles ont requis (art. 55 al. 1 LJPA).