TA - AC.2004.0239 - 2005-08-08 - Dalimier, Dalimier/Municipalité de La Tour-de-Peilz, Département de la sécurité et de l'environnement

1.

Les recourants ont requis l'audition du syndic Alain Matthey et de l'ancien responsable du service de l'urbanisme, avec lequel ils s'étaient entretenus initialement de la possibilité d'ériger un cabanon de jardin sur leur parcelle. Il n'y a pas lieu de donner suite à cette requête dès lors que le tribunal ne remet pas en cause les explications des recourants au sujet des informations qui leur ont été fournies à l'époque par le responsable du service de l'urbanisme. De même, le tribunal n'a pas de raison de mettre en cause les affirmations des recourants selon lesquelles le syndic se serait voulu rassurant au sujet de la possibilité de conserver leur cabanon lorsqu'il s'est rendu sur place au mois de décembre 1999.

2.

Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du 15 octobre 2001).

3.

Les recourants s'opposent à l'ordre de démolition du 29 septembre 2004. En substance et en résumé, ils soutiennent qu'ils ont construit le cabanon litigieux en se conformant aux renseignements et aux conseils du chef du service communal de l'urbanisme. Implicitement, ils invoquent la protection de leur bonne foi et le principe de proportionnalité.

a) A titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Dans le canton de Vaud, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité (art. 17 et 104 LATC). Selon une jurisprudence constante du tribunal administratif, les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de celle d'un conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99; 1976, 265; 1972, 341 et jurisprudence citée; voir plus récemment arrêt du TA du 9 juin 2004, AC 2003/0089). Par ailleurs, une autorisation de construire revêt la forme écrite (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 180). En l'occurrence, il ne fait pas de doute - les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas - que la construction litigieuse n'a pas été formellement autorisée par la municipalité au sens de l'art. 103 LATC. De surcroît, l'autorisation spéciale cantonale prévue par l'art. 12 al. 1er lettre b LPDP n'a pas été délivrée par le SESA. Ce service a en effet décidé de ne pas entrer en matière sur la demande déposée par les recourants en cours de procédure.

b) A teneur de l'art. 105 al. 1er LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA du 25 février 1993, AC 1992 /0046; du 15 octobre 1996, AC 1996/0069). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes de la proportionnalité et de la bonne foi. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b). La proportionnalité de la mesure doit être examinée même en cas de mauvaise foi du constructeur, son comportement étant alors un élément de la pesée des intérêts en présence (ATF 104 Ib 77-78, 108 Ia 218-219; voir également Droit fédéral et vaudois de la construction, 3e édition Lausanne 2002, rem. 1.2.1 et 1.2.2 ad art. 105 LATC). Reste que celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 1P.627/2003 du 24 décembre 2003, non publié).

En application de ces principes, le Tribunal administratif a régulièrement confirmé les ordres de remise en état émanant des autorités communales (voir notamment arrêts TA du 9 juin 2004, AC 2003/0089; du 14 avril 2004, AC 2003/0152; du 10 janvier 2002, AC 2001/189). Dans certains cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la décision municipale. Le tribunal a ainsi annulé récemment des décisions municipales ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur réglementaire (de 23 centimètres: arrêt du 26 avril 2004, AC 2003/0212; de 22 à 28 centimètres: arrêt du 29 décembre 2004, AC 2004/0138); celle ordonnant de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt du 27 janvier 2004, AC 2000/0113). Dans un cas plus ancien, le tribunal a annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers aménagements (arrêt du 16 février 1995, AC 1992/0027, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995, rejetant le recours de droit public formé par la commune en cause).

c) Il convient en premier lieu d'examiner si, en relation avec les assurances qui auraient été données par le chef du service de l'urbanisme, les recourants peuvent se prévaloir du principe de la bonne foi.

aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'autorité et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (cf ATF 128 II 112 consid. 10b/2a p. 125; 118 1b 580 consid. 5a p. 582/583). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; 111 1b 124 consid. 4; André Grisel, traité de droit administratif, 1984, vol. I . 390 sv.). Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (v. Andreas Auer, Giogio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 544 n° 122 et ss.) :

- L'autorité doit avoir fait une promesse effective, c'est-à-dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'absence de toute assurance concrète de la part de l'autorité, aucun droit ne saurait être revendiqué au titre du principe constitutionnel de la bonne foi (SJ 1998, 296, 299).

- L'autorité doit avoir agi dans le cadre et dans les limites de ses compétences. Une promesse qui émane d'un agent de l'Etat ou d'un organe manifestement incompétent dans la matière considérée, parce que celle-ci ne rentre pas dans le cadre de ses attributions, ne saurait engager l'Etat.

- La personne concernée ne doit pas avoir été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni.

- Le particulier doit s'être fondé sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice.

- La loi doit n'avoir pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite.

bb) En l'occurrence, il ressort de la version des faits présentées par les recourants, que le tribunal n'a pas de raison de mettre en doute, que ces derniers se sont rendus auprès du service communal de l'urbanisme pour se renseigner sur les possibilités de construire un cabanon de jardin dans la partie de leur parcelle sise en zone de verdure. Le chef de service leur a alors indiqué, en se référant apparemment à l'art. 76 RPE, qu'un cabanon d'une surface de 5 m2 était autorisé par le règlement, tout en précisant que la municipalité admettait en pratique une surface jusqu'à 8 m². On relève qu'il ne s'agissait-là que de renseignements sur les possibilités de construire un cabanon en zone de verdure et que les recourants ne prétendent pas que le chef du service de l'urbanisme leur aurait affirmé qu'il était compétent pour leur délivrer une autorisation de construire, sans autres formalités. De fait, la précision qu'aurait donnée le chef de service, selon laquelle la municipalité tolérait généralement une certaine surface, aurait dû conduire les recourants, non seulement à penser que cette autorité, et non pas un fonctionnaire communal, était compétente pour se prononcer en définitive, mais aussi à constater que leur projet excédait la surface admise et ne pourrait par conséquent être autorisé. Le croquis qu'ils disent avoir soumis au chef de service décrivait en effet un cabanon de 9 m².

Certes, selon la jurisprudence du tribunal administratif, on ne peut pas exiger du citoyen qu'il connaisse dans le détail les règles relatives à la répartition des compétences entre les différentes autorités administratives et ce n'est que lorsque l'incompétence de l'autorité est clairement reconnaissable que la protection de la bonne foi peut être exclue (arrêt TA du 22 septembre 1998, AC 1997/0205, RDAF 1993 p. 315 et les arrêts cités). En l'espèce, on relèvera que les recourants connaissaient la procédure de permis de construire et les compétences municipales en la matière puisqu'ils s'étaient vu délivrer un permis de construire par la municipalité peu de temps auparavant pour la construction de leur villa. Il n'aurait ainsi pas dû leur échapper qu'une construction ne pouvait pas être autorisée oralement sur la base d'un simple croquis, ce d'autant plus qu'elle devait s'implanter dans une zone en principe non constructible. Les recourants ne sauraient au surplus invoquer le fait que le chef de service n'aurait apparemment pas attiré leur attention sur la procédure à suivre et ne leur aurait notamment pas demandé de dossier. Il leur appartenait en effet de se renseigner à cet égard, en s'enquérant notamment de savoir s'il s'agissait d'une procédure différente que celles qu'ils venaient de suivre pour la construction de leur villa. Or, les recourants ne prétendent pas avoir demandé quelle était la procédure à suivre, ni que le fonctionnaire communal les ait expressément dispensés de déposer une demande de permis en bonne et due forme. En définitive, il apparaît plutôt que leur discussion avec le fonctionnaire communal a porté sur la réglementation en vigueur, voire celle en cours d'élaboration, mais ne contenait aucun élément concret de nature à fonder une assurance selon laquelle la construction, par ailleurs d'une surface non réglementaire, était autorisée sans autre forme de procès. De surcroît, les recourants ont admis qu'ils savaient la zone de verdure inconstructible en principe, dans la mesure où ils n'avaient pu y construire leur villa. Dans ces conditions, leur empressement à ériger un cabanon de jardin, excédant la surface admise par la municipalité, au vu de simples renseignements oraux du technicien communal relève d'un comportement que l'on peut à tout le moins qualifier de téméraire.

Il ne saurait en tous les cas être protégé par les règles de la bonne foi.

d) Il convient encore d'examiner si l'ordre municipal de démolition est conforme au principe de la proportionnalité.

aa) Le principe de proportionnalité implique d'apprécier en premier lieu l'importance de l'intérêt public en jeu, respectivement l'importance de la violation du droit matériel applicable.

L'intérêt public doit être examiné à la lumière de l'art. 46 RPE, qui régit en ces termes la zone de verdure:

"Cette zone est destinée à la sauvegarde des sites et à la création d'îlots de verdure. Elle est caractérisée par l'interdiction de bâtir.

Toutefois, la Municipalité peut y autoriser des bâtiments de minime importance et l'agrandissement de bâtiments existants à condition que ces constructions ne portent pas préjudice au site. Dans ce cas, elle prend l'avis de la Commission d'urbanisme."

La zone de verdure est une zone protégée au sens de l'art. 54 LATC. Cette disposition prévoit que les zones protégées sont destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eaux, des réserves naturelles ou des espaces de verdure. Seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Cette disposition du droit cantonal se fonde à son tour sur l'art. 17 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), qui énumère les zones à protéger, parmi lesquelles les cours d'eau et leurs rives (art. 17 al. 1er lettre a LAT). En l'occurrence, l'intérêt public poursuivi par l'art. 46 RPE est essentiellement la protection du site constitué par les abords du cours de l'Oyonne; plus spécialement la préservation d'un couloir de verdure de part et d'autre du ruisseau. Cet intérêt public n'est pas d'une importance secondaire. Certes, comme les recourants l'ont relevé, au droit de leur parcelle, la rive du cours d'eau est bordée de gabions d'une hauteur d'environ 1,5 mètres. Cet aménagement tend ainsi à atténuer l'aspect naturel de ce segment du cours d'eau et, par conséquent, à relativiser quelque peu l'impact de l'ouvrage litigieux par rapport à l'intérêt public poursuivi. Mais la protection du site et la préservation d'un espace de verdure demeure possible, nonobstant la présence des gabions, laquelle ne saurait par conséquent supprimer tout intérêt public à maintenir un espace libre de constructions à cet endroit. On relèvera à ce propos que la construction litigieuse s'implante dans un secteur où la pression de la construction s'avère importante. L'intérêt public consistant à maintenir des zones vertes libres de construction, ou libres de construction d'une certaine importance, n'est par conséquent pas négligeable.

Au sujet de l'importance de la violation des dispositions réglementaires, on rappelle que la municipalité a invoqué, outre l'art. 46, les art. 57bis et 76 RPE. L'art. 57bis RPE traite des dépendances et annexes. Il permet à la municipalité d'autoriser dans les espaces réglementaires, les dépendances d'un seul niveau et de 3 m de hauteur à la corniche (al. 1er), pour autant qu'elles soient implantées à 2,5 mètres au moins de la limite de propriété (al. 2). L'art. 76 RPE, applicable à toutes les zones, permet à la municipalité d'autoriser, à titre précaire et sans mise à l'enquête publique, des constructions provisoires légères jusqu'à 5 m² de surface. La municipalité peut ordonner leur suppression aux frais des propriétaires, notamment si elles présentent un aspect peu esthétique. Il résulte de l'instruction que la municipalité autorise en pratique de telles constructions jusqu'à une surface de 8 m².

A priori, ni l'art. 57bis RPE, ni l'art. 76 RPE ne visent spécifiquement le cas des constructions sises en zone de verdure au sens de l'art. 46 RPE. L'art. 57bis RPE vise la construction de dépendances dans les espaces réglementaires; l'art. 76 RPE dit à quelles conditions certains ouvrages sont dispensés d'enquête publique. Ils poursuivent ainsi d'autres objectifs. La municipalité semble toutefois appliquer ces dispositions, à tout le moins par analogie, pour définir quelles constructions répondent aux critères de l'art. 46 RPE, à savoir une construction de minime importance et ne portant pas préjudice au site. Dès lors que ces dispositions semblent viser d'autres objectifs, on peut se demander si leur application par analogie est judicieuse s'agissant de définir la notion de construction de minime importance admissible dans une zone verte protégée. A cet égard, la représentante de la municipalité a d'ailleurs affirmé à l'audience du 30 mars 2005 que l'autorité intimée aurait refusé d'autoriser l'ouvrage litigieux, même aux dimensions de 8 m², en raison de son implantation en zone de verdure. Cette question peut cependant rester ouverte, car en tout état de cause, la municipalité dispose d'un certain pouvoir d'appréciation pour définir ce que l'art. 46 RPE admet dans cette zone, et il n'apparaît pas en l'occurrence qu'elle en ait abusé en considérant qu'un cabanon de 9 m² n'était pas réglementaire. Par ailleurs, et surtout, l'ouvrage litigieux s'oppose au caractère en principe inconstructible de la zone de verdure. La dérogation n'est donc pas minime.

bb) L'intérêt public à la préservation du caractère inconstructible de la zone de verdure doit être mis en balance avec l'intérêt des recourants à conserver leur cabanon. A cet égard, il y a lieu de noter que les recourants disposent de la surface nécessaire en zone constructible, soit la zone de l'ordre non contigu de faible densité, pour ériger un nouveau cabanon. La municipalité les a d'ailleurs invités à mettre à l'enquête public un projet de cabanon similaire à l'ouest de leur maison d'habitation. On constate de surcroît que la construction litigieuse n'est pas bâtie sur des fondations en ciment, mais simplement fixé par quatre écrous sur des dallettes reposant sur le sol. Elle apparaît ainsi aisément démontable, de telle sorte qu'elle pourrait être enlevée et réimplantée ailleurs, et le terrain remis en état sans frais disproportionnés.

cc) Tout bien considéré et après avoir effectué une pesée de l'ensemble des intérêts publics et privés en présence, le tribunal considère que l'ordre de démolition respecte le principe de proportionnalité.

4.

Les recourants invoquent implicitement le principe de l'égalité de traitement, notamment en raison du fait que leurs voisins propriétaires de la parcelle 2529b ont construit des soubassements en ciment en zone de verdure. Les recourants sous entendent également que des constructions du même type auraient été admises par le chef du service d'urbanisme ou seraient tolérées par la municipalité. Interpellée à ce sujet, cette dernière a produit un dossier datant de 1991 relatif à une autorisation de reconstruire et d'agrandir une cabane d'éclaireurs sur la parcelle 861, propriété de la commune et sise également en zone de verdure,

a) Le principe de l'égalité de traitement, prévu désormais à l'art. 8 Cst., interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (André Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242, consid. 3a, p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid. 3c, p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (André Grisel, op. cit., p. 363 et les références citées).

b) La construction de soubassements en ciment sur la parcelle voisine de celle des recourants, constatée à l'audience du 30 mars 2005, n'a pas été autorisée par la municipalité. On relève au contraire que la construction d'une serre en zone de verdure par les voisins des recourants n'a pas été admise et que ceux-ci ont été invité par la municipalité à réduire leur projet et à l'implanter en dehors de la zone de verdure (cf. procès verbal de la séance de la Commission consultative d'aménagement du territoire du 17 mai 2004 et décision municipale du 4 juin 2004). Les recourants ne sauraient par conséquent invoquer une inégalité de traitement avec leurs voisins.

La municipalité a autorisé en 1991 la reconstruction et l'agrandissement, sur la parcelle communale n°861 sise en zone de verdure, d'une cabane de 136 m² au sol, abritant un local de la Fondation du groupe des éclaireurs "Lac-Bleu". L'agrandissement de ce bâtiment a été autorisé moyennant une dérogation accordée, selon les explications de la municipalité, en raison de l'utilité publique que présentait l'usage du local en question. Il n'est au surplus pas exclu que, par le passé, certaines constructions non réglementaires aient été tolérées, peut être en raison d'une pratique relativement laxiste du service de l'urbanisme et plus particulièrement de son responsable de l'époque. Cela étant, les pièces produites par la municipalité, et notamment les récentes prises de position la Commission consultative d'aménagement du territoire, montrent que les autorités communales entendent dorénavant être strictes s'agissant des constructions en zone de verdure. On ne se trouve par conséquent pas dans l'hypothèse où une autorité aurait manifesté son intention de maintenir une pratique illégale, ce qui permettrait éventuellement aux recourants d'exiger de bénéficier également de cette pratique (v. à cet égard, Auer,Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 502 s). On relèvera enfin que l'instruction n'a pas permis d'établir que la municipalité aurait renoncé à exiger la remise en état des lieux dans des situations comparables à celle qui est ici litigieuse.

c) Il résulte de ce qui précède que les recourants ne sauraient invoquer le principe d'égalité de traitement pour s'opposer à l'ordre municipal de démolition de leur cabanon.

5.

La décision municipale doit être ainsi confirmée et le recours des époux Dalimier rejeté. Les frais de la présente procédure seront mis à leur charge. La municipalité ayant fait appel aux services d'un mandataire spécialisé, la commune a droit à des dépens. Compte tenu de la durée de la procédure, un nouveau délai au 31 décembre 2005 leur sera imparti pour procéder à la démolition du cabanon.

Dès lors que la décision municipale ordonnant la démolition du cabanon est confirmée, il n'y a pas lieu d'examiner le recours formé contre la décision du SESA du 25 avril 2005, qui est sans objet.