TA - AC.2006.0035 - 2006-11-06 - ESSINGER/Municipalité de Pully, RABER

1.

Les deux recours interjetés par Axel Essinger - soit celui dirigé le 2 mars 2006 contre la décision municipale du 10 février 2006 autorisant la transformation du hangar, puis celui déposé par réplique du 16 mai 2006 contre le prononcé municipal du 6 mai 2002 régularisant les travaux d’agrandissement de la villa – ont été formés en temps utile, dans les vingt jours à compter de la communication de chacun de deux prononcés attaqués (art. 31 al. 1er LJPA). Ils émanent du propriétaire d’un terrain à bâtir directement voisin des constructions litigieuses, ce qui confère la qualité pour agir à leur auteur à teneur de l’art. 37 al. 1er LJPA (ATF 1A.105/2004 du 3 janvier 2005 ; Tribunal administratif, arrêt AC.2005.0223 du 26 juin 2006). Cela étant, le recourant s’en prend à deux objets distincts, qu’il convient d’aborder successivement.

2.

a) S’agissant de la villa, le recourant reproche tout d’abord à la municipalité intimée de ne pas avoir procédé, à sa demande, à l’examen de la légalité de travaux d’agrandissement ; il assimile ce silence à un déni de justice au sens de l’art. 36 lit. d LJPA.

Selon la jurisprudence, lorsque des travaux de construction n'ont pas fait l'objet d'une enquête publique et ont été soit exécutés sans autorisation, soit autorisés moyennant dispense d'enquête, le postulat de la sécurité du droit implique que le tiers qui entend mettre en cause un état de fait prétendument irrégulier agisse avec diligence et invite dès que possible la municipalité à se prononcer ou, à défaut, saisisse l'autorité de recours. L'intéressé doit agir dès le moment où il a connu l'autorisation municipale ou aurait pu la connaître s'il avait été diligent. Quant à celui qui proteste contre l'exécution d'un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d'une autorisation), il doit intervenir sans délai auprès de l'autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il entend contester le principe; il n'est donc plus fondé à agir des semaines, voire des mois plus tard (Tribunal administratif, arrêts AC.1994.0084 du 15 janvier 1996, AC.2002.0022 du 23 avril 2002, AC.2003.0052 du 11 mai 2006, et les références citées).

En l’espèce, pour ne pas avoir réagi après le constat des travaux d’agrandissement - lesquels sont à tout le moins antérieurs au 31 décembre 1975, date à laquelle la municipalité les a autorisés à titre précaire -, le recourant était manifestement déchu du droit de s’en plaindre plusieurs années plus tard. Il ne saurait dès lors exiger de la municipalité qu’elle ordonne une enquête publique puis, le cas échéant, une démolition. Certes, le fait que le voisin soit ainsi privé de la faculté de contraindre l’autorité à agir en vue de faire rétablir une situation conforme au droit ne doit pas avoir d’effet sur ses droits de partie à une procédure que l’autorité engagerait le cas échéant de son propre chef - ceci dans le délai de péremption de trente ans fixé par la jurisprudence fédérale (RDAF 1993 225) - ou à la demande du constructeur lui-même (Tribunal administratif, arrêt AC.2004.0263 du 12 juillet 2005). On ne se trouve cependant pas dans ces hypothèses : la municipalité n’a en effet pas exigé de mise en conformité, de son propre chef ou à la demande du constructeur. Le recourant reste ainsi déchu du droit de se plaindre des agrandissements litigieux.

b) Le recourant s’en prend encore au prononcé municipal du 6 mai 2002. Par celui-ci, l’autorité municipale entendait rapporter sa décision du 31 décembre 1975, par laquelle elle n’avait autorisé les travaux qu’à titre précaire. Le droit de la construction ne connaît cependant pas ce type d’autorisation, respectivement de distinction entre autorisation précaire et ferme, la lettre claire de l’art. 114 LATC prescrivant qu’un permis de construire doit être accordé ou refusé. La décision du 31 décembre 1975 ne peut donc être comprise que comme une autorisation de construire, délivrée sans enquête publique. Partant, à défaut d’avoir interpellé l’autorité après le constat des travaux - soit en recourant contre une décision déjà rendue, soit en exigeant qu’une décision lui soit notifiée -, le recourant est réputé ne pas avoir agi en temps utile contre une autorisation municipale qu’il aurait pu connaître s’il avait été diligent, au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus. Cela étant, l’autorisation de construire accordée en 1975 est entrée en force et il n’y avait plus place pour une nouvelle autorisation en 2002. On examinera cependant ci-dessous si le prononcé municipal entrepris a la portée d'une décision.

Est une décision susceptible de recours au sens de l’art. 29 LJPA, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations, ou de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations. Tel n’est en revanche pas le cas de l’expression d’une opinion, d’une simple communication, d’une prise de position, d’une recommandation, d’un renseignement, d’une information, d’un projet de décision ou de l’annonce d’une décision, car il leur manque un caractère juridique contraignant (ATF 125 I 119 ;1A.272/2003 du 27 juillet 2004, consid. 4.3 ;1P.315/1998 du 7 décembre 1998, consid. 1d). En l'espèce, la municipalité s'est bornée à constater, par un prononcé dit de "régularisation" qu'elle n'entendait pas exiger une mise en conformité du bâtiment litigieux. Ce constat ne modifiait pas la situation juridique du constructeur déjà au bénéfice d’une décision en force et demeurait ainsi sans effet sur celle du recourant. Le prononcé du 6 mai 2002 n’avait donc aucun caractère juridique contraignant, seul propre à lui conférer la qualité de décision susceptible de recours. Le pourvoi formé contre ce prononcé est ainsi donc irrecevable, faute d’objet.

3.

Subsiste la question du bien-fondé de l’autorisation de rénover le hangar litigieux.

a) Comme l'admet le constructeur, ce bâtiment contrevient aux dispositions du règlement communal du 11 octobre 2000 sur l’aménagement du territoire et les constructions, (RCATC) relatives à la distance aux limites et au coefficient d’occupation du sol. Il est en outre frappé d’une limite des constructions, sur laquelle il empiète. Antérieur aux règles auxquelles il contrevient, l’ouvrage bénéficie néanmoins du principe dit de la protection de la situation acquise tel que consacré à l’art. 80 LATC. Cette disposition - qui s’applique également aux bâtiments frappés d’une limite des constructions (art. 82 LATC) - prévoit ce qui suit:

"¹ Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.

² Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

³ Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."

b) Le recourant soutient tout d’abord que l’ampleur des travaux envisagés révèle une reconstruction de l’ouvrage, prohibée par l’art. 80 al. 3 LATC, et non pas une transformation. Selon la jurisprudence, la reconstruction se caractérise par le remplacement d’éléments d’un ouvrage par d’autres éléments semblables ne laissant subsister que quelques parties de l’ouvrage primitif, alors que la transformation consiste à modifier la répartition interne des volumes construits ou l’affectation de tout ou partie de ses volumes sans que le gabarit de l’ouvrage soit augmenté et sans que, en elle-même, l’affectation de nouveaux locaux ne soit contraire à la réglementation communale (Tribunal administratif, arrêts AC.2003.0118 du 25 février 2004, AC.2005.0110 du 29 mars 2006). En l’espèce, si le constructeur projette de remplacer certains éléments de la structure du bâtiment, telles certaines charpentes, il laisse subsister l’ouvrage primitif sans en augmenter le gabarit ou l’emprise au sol. L’affectation des locaux (soit l’occupation à des fins de détente ou de travaux de bureau d’une part, l’entreposage d’objets d’autre part) reste par ailleurs conforme à la zone d’habitation en question. Les travaux projetés relèvent donc bien d’une transformation au sens de l’art. 80 al. 2 LATC.

c) Se pose dès lors la question de savoir si le projet disputé aggrave les inconvénients que subit le recourant du fait de l’atteinte à la réglementation en vigueur.

ca) Pour trancher cette question, il faut rechercher le but poursuivi par les normes transgressées (RDAF 1989, p. 314; Tribunal administratif, arrêts AC.1991.0139 du 1er juin 1992, AC.2004.0104 du 8 décembre 2004). Celles relatives aux distances aux limites tendent à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elles ont pour but d'éviter notamment que les habitants des biens-fonds contigus n'aient l'impression que la construction voisine les écrase (Jean-Luc Marti, "Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (Tribunal administratif, arrêts AC.1991.0129 du 4 novembre 1992, AC1998.0186 du 18 février 1999). La jurisprudence précise que l’art. 80 al. 2 LATC ne saurait conférer un régime de faveur au propriétaire d'un bâtiment non conforme en rendant admissible une atteinte supplémentaire à la réglementation à condition qu'elle ne soit pas "sensible". Il faut donc considérer que tout projet ayant pour effet de porter, peu ou prou, atteinte à la réglementation doit être proscrit (Tribunal administratif, arrêt du 6 juin 2001 dans la cause AC.2000.0149).

cb) En l’espèce, il n’est pas contesté que le hangar est destiné, sinon à l’habitation au sens strict tout au moins à une occupation régulière permettant l’exercice de certaines activités, notamment de bureau. Les travaux projetés rendent en outre compte, d’une part d’une augmentation de la surface disponible par la création d’un étage habitable accessible depuis l’intérieur, d’autre part du souci d’accroître le confort de l’occupant par l’isolation des parois et de la toiture, l’apport d’eau et l’augmentation des surfaces vitrées, notamment en créant une fenêtre et trois velux donnant tous vue sur la propriété du recourant.

De telles améliorations du bâtiment favoriseront son occupation, ce qui impliquera une présence accrue de ses usagers, ceux-ci étant susceptibles de troubler la tranquillité du quartier. Or, c'est précisément celle-ci que la réglementation sur la distance aux limites vise notamment à sauvegarder, de sorte que le projet litigieux entraînerait immanquablement une aggravation de l'atteinte actuelle au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, même si on peut la tenir pour minime pour ce qui est de la seule tranquillité. Une aggravation marquée résulterait en revanche de la vue créée sur la parcelle du recourant par une fenêtre en pignon et par trois velux depuis un étage aménagé : la proximité du bâtiment d'avec la limite ferait alors qu'une construction nouvelle sur ladite parcelle serait exposée d'une manière inhabituelle à la vue des voisins. Or, c'est précisément une telle situation que l'art. 80 al. 2 LATC a pour but d'éviter, en excluant qu'une construction ancienne ne soit le prétexte soit à une entorse au droit renouvelée, soit à un surcroît d'inconvénients pour le voisin.

Il est vrai que dans un arrêt invoqué par le constructeur, rendu le 29 mars 2006 par le Tribunal dans la cause AC.2005.0110, une transformation sans aggravation a été vue dans la création notamment de neuf châssis rampants. Il ne ressort cependant pas de l'état de fait de cet arrêt qu'une vue était ainsi créée sur le fonds voisin, qui était d'ailleurs séparé par une palissade de quelque cinq mètres de hauteur. On ne saurait donc déduire de cette jurisprudence qu'une ouverture en toiture ne contrevient pas d'une manière générale à la règle de l'art. 80 al. 2 LATC.

cc) Au vu de ce qui précède, le projet ne pouvait pas être autorisé, ce qui conduit à l'admission du recours.

d) Le recourant conclut encore à la démolition du hangar litigieux. Il ne peut être suivi sur ce point. Comme le tribunal a pu s’en rendre compte, le bâtiment n’est pas en ruine et ne présente pas un danger pour le public ou les habitants au sens de l’art. 92 al. 1er LATC. Il ne s’agit pas davantage d’un ouvrage abandonné ou qui nuirait à l‘aspect des lieux au sens de l’art. 87 al. 3 LATC.

4.

a) Des considérants qui précèdent, il résulte que le recours formé contre la prononcé municipal du 6 mai 2002 est irrecevable, alors que celui interjeté contre la décision de la municipalité du 10 février 2006 doit être admis s’agissant de la rénovation du hangar, mais rejeté en tant qu’il porte sur la démolition de ce bâtiment et le refus de la municipalité d’exiger une mise en conformité de la villa.

b) Débouté d’une partie de ses conclusions, le recourant supportera un tiers de l’émolument de justice. Le solde devrait être mis à la charge du constructeur dès lors qu’il succombe dans une plus large mesure. On y renoncera cependant dans la mesure où il a pu se fonder sur l'arrêt cité au considérant 3-cb ci-dessus. Obtenant partiellement gain de cause, le recourant à droit à des dépens réduits, qu’il convient d’arrêter à 2'000 fr., à la charge du constructeur. Déboutés s’agissant de l’autorisation de procéder à la transformation du hangar litigieux, laquelle constituait pour eux l’objet principal du litige, la municipalité intimée et le constructeur ne se verront pas allouer de dépens.