CDAP - AC.2007.0010 - 2008-11-10 - CURCHOD, FISCHER, MARING, TSHITENGA-MUTOMBO c /CONSEIL COMMUNAL MONT-S-LAUSANNE, Service de l'environnement et de l'énergie, Département de l'économie

1.

La qualité pour recourir des particuliers est subordonnée à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 37 LJPA). Il n'est pas contesté que la qualité pour recourir doit être reconnue aux recourants, dont certains ne sont séparés du périmètre du plan de quartier "La Croix Nord" que par le chemin des Echelettes, qui sera en outre utilisé par les usagers pour gagner le périmètre du plan de quartier des Echelettes. Les autres recourants, qui sont dans la rangée de parcelle suivante, ont également qualité pour recourir.

Contrairement à la loi sur le Tribunal fédéral entrée en vigueur le 1er janvier 2007, dont l'art. 89 réserve la qualité pour recourir à celui qui a pris part à la procédure devant l¿autorité précédente ou qui a été privé de la possibilité de le faire, le droit vaudois ne contient pas à ce jour de règle qui astreindrait celui qui veut recourir à avoir participé au préalable à la procédure d¿opposition prévue par la loi. Cependant, en matière de plan d'affectation, la jurisprudence cantonale considère que celui qui n¿a pas formé opposition à un plan d¿affectation ne peut pas le contester par la voie d¿un recours. Elle se fondait à l'origine sur le texte d'une ancienne version de l¿art. 60 al. 1 LATC selon lequel l¿opposant débouté par la décision communale pouvait déposer "un recours motivé tendant au réexamen de son opposition" (v. p. ex. AC.2004.0123 du 18 mars 2005). Cette formulation légale a désormais disparu du texte actuel, qui ne fait plus allusion au "réexamen" d'une opposition préalable, mais la jurisprudence a été maintenue depuis lors (AC.2006.0248 du 20 avril 2007).

En l'espèce, les recourants remplissent cette condition puisqu'ils étaient intervenus durant l'enquête en formulant une opposition. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Sur le plan des faits, les recourants allèguent que le trafic sur la route de la Blécherette va augmenter de 11'275 mouvements par jour, ce qui correspondrait à une augmentation de 80 % par rapport à la charge de trafic de 14'150 mouvements en 2000 ressortant du rapport 47 OAT. Ils parviennent à ce chiffre en additionnant le nombre de mouvements générés par chacun des différents plans de quartier (onze au total) selon les indications figurant dans le préavis municipal du 1er mai 2006 adressé au Conseil communal. Cette manière de procéder n'est pas conforme à la réalité car comme l'expose la commune dans sa réponse au recours, la totalité du trafic généré ne se concentrera pas sur la jonction autoroutière de la Blécherette, ainsi que le montre l'étude réalisée dans la cadre des plans de quartier "Secteur Pôle". La commune a versé au dossier lors de l'audience un document établi par Transitec Ingénieurs conseils du 26 janvier 2007 dont il résulte en bref que pour un terme fixé à 2015, tenant compte de l'évolution générale du trafic et de celui lié aux plans de quartier (supposés réalisés à 70%), l'augmentation du trafic serait de 7'800 véh./j. au sud du chemin des Echelettes et de 7'000 véh./j. au nord de ce chemin, soit respectivement 19'800 véh./j. et 16'700 véh./j., dont 2'600 seulement seront imputables aux plans de quartier, le solde étant lié à l'accroissement général du trafic.

Pour le même motif, on ne peut pas retenir l'allégation des recourants selon laquelle les plans de quartier "Les Echelettes" et "La Croix Nord" engendrerait sur le chemin de Echelettes une augmentation de 1'745 mouvements par jour. Selon le documents Transitec précité, 40 à 45 % de la génération de trafic des deux plans de quartier litigieux pourraient être incités à accéder par l'ouest du fait des corrections du réseau routier planifiées (les recourants souhaitent eux aussi l'utilisation du chemin de Pernessy, p. 18 de leur recours), d'où finalement une génération supplémentaire de l'ordre de 550 à 800 vhc./j. sur le chemin des Echelettes.

Il n'y a pas lieu d'ordonner l'expertise requise.

3.

Les recourants invoquent l'art. 24 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE, RS 814.01) et l'art. 29 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.41), qui prévoient que de nouvelles zones à bâtir ne peuvent être délimitées qu'en des secteurs où les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d¿aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Les recourants exposent que malgré les mesures prévues (limitation de vitesse, revêtement phonoabsorbant, digue de protection), qu'ils critiquent d'ailleurs, les valeurs de planification resteront dépassées en de nombreux endroits du plan de quartier et que les mesures de protection contre le bruit prévues à l'art. 28 du règlement (disposition des locaux et des fenêtres, mesures constructives) ne constituent pas des "mesures de planification, d¿aménagement ou de construction" au sens de l'art. 24 LPE. Selon eux, les mesures constructives prévues par le droit fédéral ne sont pas des éléments de la construction comme des fenêtres anti-bruit, mais des dispositifs qui empêchent la propagation du bruit comme des buttes ou parois anti-bruit ou des bâtiments écrans.

a) Les art. 24 LPE et 29 OPB prévoient ce qui suit:

Art. 24 LPE - Exigences requises pour les zones à bâtir

1 Les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d¿autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu¿en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d¿aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Le changement d¿affectation de zones à bâtir n¿est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir.

2 Les zones à bâtir existantes mais non encore équipées, qui sont destinées à la construction de logements ou d¿autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes et dans lesquelles les valeurs de planification sont dépassées, doivent être affectées à une utilisation moins sensible au bruit à moins que des mesures de planification, d¿aménagement ou de construction permettent de respecter les valeurs de planification dans la plus grande partie de ces zones.

Art. 29 OPB - Délimitation de nouvelles zones à bâtir et de nouvelles zones requérant une protection accrue contre le bruit

1 Les nouvelles zones à bâtir destinées à des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, et les nouvelles zones non constructibles qui requièrent une protection accrue contre le bruit, ne peuvent être délimitées qu¿en des secteurs où les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification ou en des secteurs dans lesquels des mesures de planification, d¿aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs.

En tant qu'il exige le respect des valeurs (plus sévères) de planification au stade de la délimitation de nouvelles zones à bâtir, l'art. 24 LPE a pour but de constituer une marge de sécurité par rapport à l'étape du permis de construire dont l'art. 22 LPE subordonne la délivrance au respect des seules valeurs limites (moins sévères) d'immission (Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 245). Lorsque des mesures sont nécessaires pour respecter les valeurs de planification, il s'agit d'assurer qu'elles soient prises à temps avant ou au moment de la construction des futures bâtiments sensibles au bruit (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, vol III, Wolf, note 23 ad art. 24 LPE). Selon cet auteur, les mesures doivent être fixées de manière contraignante au moment de l'entrée en force du plan qui délimite la nouvelle zone à bâtir car à défaut, au moment de statuer sur les projets de construction, il ne sera plus possible d'exiger que le respect des valeurs limites d'immissions (Wolf, op. cit, note 27 ad art 24 LPE). Les mesures d'aménagement sur les bâtiments mêmes sont ordonnées par des prescriptions de construction. Quant à la construction d'ouvrages de protection indépendants tels que des paroi anti-bruit, elle est garantie par des prescriptions réglementaires qui ne permettent la construction de bâtiments sensibles au bruit qu'après que les mesures nécessaires ont été réalisées (Wolf, op. cit, note 28 ad art 24 LPE).

b) Sur la définition même des mesures destinées à respecter les valeurs de planification lorsque celles-ci sont dépassées dans une nouvelle zone à bâtir, les commentateurs indiquent que la loi énumère, de manière non exhaustive d'ailleurs, les mesures de planification, d¿aménagement ou de construction sans que ces catégories de mesures puissent être clairement distinguées les unes des autres (Wolf, op. cit, note 26 ad art 24 LPE):

- les mesures de planifications sont ordonnées par le moyen de plans d'affectation. Il peut s'agir de simples restrictions de construction ou d'affectation comme par exemple une réduction de la hauteur admissible des bâtiments dans un secteur où une paroi antibruit ne déploie son effet protecteur que jusqu'à une certaine hauteur. Les prescriptions des plans d'affectation servent aussi à garantir de manière contraignante les mesures d¿aménagement ou de construction.

- Les mesures de construction sont en principe des obstacles sur le chemin de propagation du bruit entre la source de celui-ci et les bâtiments sensibles au bruit (par exemple des parois ou des digues antibruit). Cette fonction peut aussi être obtenue en intercalant des bâtiments de faible sensibilité au bruit sur le chemin de propagation du bruit .

- les mesures d'aménagement concernent les bâtiments mêmes qui sont sensibles au bruit. Les commentateurs renvoient à cet égard aux mesures prévues en application de l'art. 22 LPE, qui sont les mesures auxquelles est subordonnée la délivrance du permis de construire lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées (même renvoi chez Favre, op. cit., p. 253 note de bas de page 1056). Il s'agit des mesures également visées par l'art. 31 OPB et qui sont à la charge de propriétaires du terrain selon l'art. 31 al. 3 OPB, contrairement aux autres mesures de l'art. 24 LPE qui sont à la charge de l'exploitant de l'installation bruyante et ne peuvent que partiellement être mises à la charge des propriétaires (ATF 132 II 371). Les mesures d'aménagement peuvent consister dans une disposition en oblique ou dans la mise en place de ressauts ou d'oriels ou de barrières de balcons en dur, etc. (Wolf, op. cit, note 28 ad art 22 LPE). Il est certain en revanche qu'il ne peut s'agir de fenêtres isolantes car l'art. 39 OPB prévoit que pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit.

Au vu de ce qui précède, c'est en vain que les recourants contestent la conformité au droit fédéral du dispositif mis en place par la commune pour le plan de quartier "La Croix Nord". Les mesures prévues sont bien de celles qu'envisage le législateur fédéral.

c) Les recourants font valoir qu'il ne suffit pas que le plan réserve de telles mesures en reportant le problème à plus tard.

La doctrine souligne effectivement qu'il faut éviter d'éluder l'art. 24 LPE en renvoyant l'examen de la nécessité de prendre des mesures supplémentaires au stade du permis de construire (Favre, Restrictions en matière de construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement - La protection contre le bruit, DEP 1998 p. 387ss, p. 396). En l'espèce cependant, on ne se trouve pas dans la situation où le permis de construire pourrait être délivré sans que les valeurs de planification aient jamais été respectées. S'il est vrai qu'en droit fédéral, il n'y a pas de base légale qui permettrait d'exiger le respect des valeurs de planification lors de la délivrance du permis de construire (Wolf, op. cit., note 10 in fine ad art. 24 LPE, qui cite contra Favre in DEP 1998 p. 396), la commune a précisément inséré en l'espèce dans le règlement du plan de quartier une disposition qui instaure cette base légale dans le droit communal. L'art. 28 prévoit en effet qu'à l'intérieur des aires A1 et A2 (ce sont les plus proches de la route de la Blécherette et elles forment un écran protégeant l'aire A3), les bâtiments soumis aux nuisances sonores de la RC 449 doivent respecter les valeurs de planification (VP) pour le degré de sensibilité II fixées par l'OPB. C'est dire que la délivrance du permis de construire sera subordonnée non au respect des seules valeurs limite d'immission, mais bien au respect des valeurs de planification.

d) Enfin, les recourants soutiennent que les mesures prévues ne suffiront pas pour respecter les valeurs de planification compte tenu du trafic supplémentaire sur la route de la Blécherette provoqué par les onze plans de quartier simultanément mis à l'enquête par la commune. Ils font valoir que l'art. 36 OPB impose de tenir compte des augmentations ou des diminutions des immissions de bruit auxquelles on peut s¿attendre en raison de la construction, la modification ou l¿assainissement d¿installations fixes, notamment si les projets concernés sont déjà autorisés ou mis à l¿enquête publique au moment de la détermination (let. a), ainsi que de la construction, la modification ou la démolition d¿autres ouvrages, si les projets sont déjà mis à l¿enquête publique au moment de la détermination (let. b).

Sur ce point, le SEVEN se détermine en exposant qu'il n'y a pas de projets en cours, autorisés ou mis à l'enquête publique, qui soit suffisamment important pour influencer significativement sur le trafic routier du secteur. Il considère que les plans de quartier en question ne sont pas des projets au sens de l'art. 36 OPB qui vise la construction ou la modification d'installations fixes. Il ajoute que le trafic routier a même diminué de 10 % entre 2000 et 2005.

Quoi qu'il en soit de l'application de l'art. 36 OPB, le fait que le plan de quartier subordonne la délivrance du permis de construire au respect des valeurs de planification à ce moment-là suffit à prendre en compte l'augmentation du trafic alléguée (sur la base d'un calcul erroné comme on l'a signalé plus haut) par les recourants.

4.

Pour ce qui concerne les valeurs d'exposition au bruit dans leur propre quartier, les recourants, invoquant toujours l'augmentation du trafic selon leur calcul déjà évoqué, font valoir que l'augmentation du trafic sur la route de la Blécherette, de 80 % selon eux, équivaut à faire de cette installation une installation nouvelle soumise à l'art. 25 LPE impliquant qu'elle devrait satisfaire aux valeurs de planification. Ils se réfèrent à cet égard à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle l'art. 25 LPE, qui vise les installations nouvelles, s'applique à une installation existante qui subit une modification substantielle telle qu'elle fait apparaître pour insignifiant ce qui reste de l'installation initiale (ATF 115 Ib 456).

On rappellera sur ce point que les chiffres invoqués par les recourants ne sont pas conformes à la réalité. On ne peut donc pas les suivre quand ils veulent assimiler la route de la Blécherette à une installation nouvelle. Pour le surplus, l'art. 25 LPE fixe des exigences pour la limitation des immissions sonores dans le voisinage, qui doivent être appliquées lors de la construction de nouvelles installations fixes produisant elles-mêmes du bruit. Comme en a jugé le Tribunal fédéral, l'art. 25 LPE n'a donc en principe pas à être appliqué dans une procédure de planification visant à créer une nouvelle zone d'habitation (1A.124/2004 du 31 mai 2005). Le SEVEN observe aussi dans ses déterminations du 12 février 2007 qu'un plan de quartier ne constitue pas une installation fixe aux sens des art. 7 LPE et 2 OPB. Selon la jurisprudence, le respect de l'art. 9 OPB doit être examiné au stade du permis de construire. L'examen peut se faire exceptionnellement au stade de la planification mais surtout pour les installations soumises à étude d'impact. L'examen de l'art. 9 OPB n'est cependant pas exclu au stade de la planification d'ensembles résidentiels prévus par un plan d'affectation détaillé (1A.124/2004 du 31 mai 2005). La jurisprudence récente retient toutefois que les autorités de planification doivent, lorsqu'elles révisent un plan d'affectation, également prendre en considération à ce stade les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. L'étendue de cet examen varie toutefois selon le degré de précision du plan. Ainsi, lorsque la modification de la planification a lieu en vue d'un projet précis et détaillé qui doit être mis à l'enquête ultérieurement, l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement; dans les autres cas, elle doit être convaincue qu'un développement de la zone peut se faire de manière conforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire (ATF 1A.281/2005 du 21 juillet 2006;1A.45/2006 du 10 janvier 2007;1C_251/2007 du 3 mars 2008).

Ainsi, même si la route de la Blécherette n'est pas une installation nouvelle et que les plans de quartier litigieux ne sont pas non plus en soi des installations nouvelles, il y a lieu d'examiner les règles sur les nouvelles installations fixes en regard des bâtiments dont ces plans de quartier permettraient la construction. Ces bâtiments, en tant que tels, ne produiront pas de bruit mais la question du respect du droit de la protection de l'environnement se pose en regard du trafic qu'ils généreront, d'une part sur le chemin des Echelettes pour l'accès au quartier du même nom, d'autre part sur la route de la Blécherrette.

5.

Les recourants invoquent à cet égard l'art. 9 OPB, qui a la teneur suivante:

Art. 9 Utilisation accrue des voies de communication

L¿exploitation d¿installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:

a. un dépassement des valeurs limites d¿immission consécutif à l¿utilisation accrue d¿une voie de communication ou

b. la perception d¿immissions de bruit plus élevées en raison de l¿utilisation accrue d¿une voie de communication nécessitant un assainissement.

L'art. 9 OPB est fondé sur l'idée que le bruit causé par les usagers en dehors d'une installation, qualifié de "bruit secondaire", doit être imputé à cette installation pour l'application de l'art. 25 LPE. A défaut, l'art. 9 OPB serait dépourvu de base légale (Wolf, op. cit., notes 36 et 64 ad art. 25 LPE).

Selon la doctrine, une augmentation du bruit de 1 dB(A), ce qui correspond à une augmentation du trafic de 25 %, est déjà perceptible (Wolf, op. cit., Vorbemerkungen zu Art. 19-25, N. 9 in fine). Comme le rappelle le SEVEN, il est généralement admis qu'une augmentation de bruit de 0,5 dB(A) n'est pas perceptible au sens de l'art. 9 lit. b OPB (pour plus de détails v. p. ex. AC.2006.0305 du 28 décembre 2007 et les références citées).

Examinant l'hypothèse où les deux plans de quartier litigieux seraient considérés comme une installation fixe soumise à l'art. 9 OPB, le SEVEN expose dans ses déterminations du 12 février 2007 (citées dans l'état de fait) que même avec un trafic passant à 1500 véhicules par jour (ce chiffre est plus élevé que ce que retient le document Transitec produit à l'audience), les valeurs d'immission pour le degré de sensibilité II seraient respectées pour les bâtiments les plus exposés du chemin des Echelettes (où la réponse municipale au recours souligne que des mesures de réduction de la vitesse sont prescrites par l'art. 37 du règlement du plan de quartier "La Croix Nord"). Quant à la route de la Blécherette (RC 449b), le SEVEN retient que l'augmentation de trafic serait de l'ordre de 7 %, ce qui reste inférieur au seuil de perceptibilité de 12 % et de 0.5 dB(A). Le tribunal ne peut que s'en remettre à ces calculs.

6.

Les recourants font valoir que la route de la Blécherette devrait faire immédiatement l'objet d'un assainissement. Ils invoquent pour cela l'art. 18 LPE, qui prévoit ce qui suit:

Art. 18 Transformation ou agrandissement des installations sujettes à assainissement

1 La transformation ou l¿agrandissement d¿une installation sujette à assainissement est subordonnée à l¿exécution simultanée de celui-ci.

2 Les allégements prévus à l¿art. 17 peuvent être limités ou supprimés.

Il s'agit ici d'appliquer l'art. 8 OPB, qui est une disposition d'exécution de l'art. 8 LPE (Wolf, op. cit. note 48 ad art. 25 LPE; cet auteur conteste la légalité de l'art. 8 OPB) et dont la teneur est la suivante:

Art. 8 Limitation des émissions d¿installations fixes modifiées

1 Lorsqu¿une installation fixe déjà existante au moment de l¿entrée en vigueur de la présente ordonnance est modifiée, les émissions de bruit des éléments d¿installation nouveaux ou modifiés devront, conformément aux dispositions de l¿autorité d¿exécution, être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l¿exploitation, et économiquement supportable.

2 Lorsque l¿installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l¿ensemble de l¿installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d¿immission.

3 Les transformations, agrandissements et modifications d¿exploitation provoqués par le détenteur de l¿installation sont considérés comme des modifications notables d¿une installation fixe lorsqu¿il y a lieu de s¿attendre à ce que l¿installation même ou l¿utilisation accrue des voies de communication existantes entraînera la perception d¿immissions de bruit plus élevées. La reconstruction d¿installations est considérée dans tous les cas comme modification notable.

4 Lorsqu¿une nouvelle installation fixe est modifiée, l¿art. 7 est applicable.

Le SEVEN expose dans sa réponse au recours que la route de la Blécherette engendre des nuisances sonores qui dépassent la valeurs limites d'immission si bien qu'elle doit être assainie. Ce service rappelle toutefois que la réalisation des deux plans de quartier n'engendrera pas une augmentation perceptible des nuisances sonores sur ce tronçon et il en déduit à juste titre que faute de modification notables au sens de l'art. 8 al. 3 OPB, l'assainissement simultané au sens de l'art. 18 LPE n'est pas exigé.

7.

Les recourants soutiennent que les deux plans de quartier litigieux devraient faire l'objet d'une étude d'impact sur l'environnement parce qu'ils dépassent ensemble le seuil de 300 places de parc figurant au ch. 11.4 de l'annexe de l'ordonnance relative à l¿étude de l¿impact sur l¿environnement (OEIE, RS 814.011). Ils se fondent pour cela sur le nombre de places de parc figurant dans le préavis municipal du 1er mai 2006 (environ 75 places pour "La Croix Nord" et environ 265 places pour "Les Echelettes").

On peut tout d'abord se demander si les places de parc attenantes à des habitations en "zone de villas habitat groupé souhaité" et en " zone de verdure et habitat groupé" doivent être considérés, à l'instar du parking d'un centre commercial, comme un "parc de stationnement" au sens du ch. 11.4 de l'annexe OEIE (dont le seuil passera d'ailleurs de 300 à 500 places au 1er décembre 2008 selon la modification 19 septembre 2008, RO 2008 p. 4621). C'est particulièrement douteux pour ce qui concerne des habitations familiales comprenant des logements juxtaposés ou superposés avec des couverts à voitures ou des garages intégrés dans les volumes bâtis ou contigus aux habitations (art. 35 du règlement du plan de quartier "Les Echelettes"). Quoi qu'il en soit, la question de savoir s'il faut considérer ensemble des projets distincts a fait l'objet d'un récent ATF 1A.110/2006 du 19 avril 2007, qui rappelle la casuistique du Tribunal fédéral (notamment l'ATF 1A.270/1996, publ. in RDAF 1998 I 98, concernant le parking du plan de quartier Gustave Doret à Lutry) et conclut que ce qui est déterminant, c'est de savoir si les différents projets se complètent ou peuvent se compléter au point qu'ils doivent être considérés comme une seule unité d'exploitation. Il faut qu'il existe un lien fonctionnel entre les projets, qui doivent faire l'objet d'une réalisation coordonnée. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce, ne serait-ce que parce que l'on ne connaît même pas encore les attributaires des terrains concernés au terme des opérations de remaniement parcellaire.

Quant à l'étude d'impact exigée par le ch. 80.1 de l'annexe de l'OEIE pour les remaniements parcellaires de plus de 400 hectares, elle a déjà été réalisée, comme le rappelle la réponse du Service de l'aménagement du territoire, par le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne lors d'une enquête organisée en 1992.

8.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.