CDAP - AC.2008.0084 - 2008-11-27 - EL ABSHIHY/Municipalité de Coppet

1.

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme

2.

a) Les recourants ne prétendent pas que la construction dont l’abaissement est ordonné est réglementaire et devrait par conséquent être autorisée. Ils soutiennent en revanche que l’ordre d’abaissement n’est conforme ni au principe de la proportionnalité ni à celui de la bonne foi.

Cela étant, il y a de déterminer quelle est l’ampleur du dépassement litigieux. On ne traitera que du dépassement au faîte, qui fait seul l’objet de l’ordre de remise en état. La municipalité a considéré, dans la décision attaquée, que le faîte dépassait la hauteur maximale autorisée de 0.63 m (il se trouvait à 9.63 m – 397.13 m/s/m). Les recourants considèrent de leur côté que les plans mis à l’enquête fixent le niveau de référence pour le terrain naturel à 387.80 m/s/m et non à 387.50 m/s/m. Cela impliquerait, de leur point de vue, que les parties se seraient mises d’accord sur un décalage de 0.30 m, à savoir sur un dépassement 0.17 m à la corniche. Il en déduisent qu’il ne peut dès lors plus être question que d’un dépassement de 0.33 m (au lieu de 0.63 m) au faîte.

Il ressort de ce qui précède que les plans d’enquête publique ne correspondaient pas à la réalité du terrain puisqu’ils fixaient le niveau du terrain naturel à 387.80 m/s/m et non à 387.50 m/s/m. Il n’est toutefois pas possible de déduire de cet élément que la commune aurait implicitement octroyé aux recourants une dérogation de 0.30 m sur les hauteurs maximales autorisées. En outre, il faut remarquer que, sur les plans d’enquête, le faîte de la construction se situait à 396.30 m/s/m, c’est-à-dire dans les limites des hauteurs autorisées. La délivrance d’un permis de construire sur la base de ces plans ne peut dès lors pas être interprétée comme un blanc-seing permettant de déroger aux hauteurs limites. Il faut dès lors partir de l’idée que l’irrégularité en cause porte sur 0.63 m comme indiqué dans la décision attaquée. Peu importe à cet égard que, sur les plans mis à l’enquête, la corniche ait pu dépasser la hauteur maximale autorisée, puisque l’objet du présent litige est – on l’a déjà écrit – la hauteur au faîte.

Selon le tableau comparatif produit par l’autorité intimée le 11 novembre 2008, il semblerait que le dépassement soit en réalité de 0.73 m, vu que le terrain naturel se trouverait, selon les dernières mesures du géomètre, à 387.40 m/s/m et non à 387.50 m/s/m. Le tribunal de céans se basera toutefois sur les chiffres indiqués dans la décision attaquée (qui sont d’ailleurs les plus favorables au recourant) sans trancher définitivement la question, puisque cela ne modifie pas l’issue du litige.

b) Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; TA, arrêt AC.2002.0221 du 18 mai 2005, résumé in: Benoît Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2005 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, RDAF 2006 I, p. 199 ss n° 77; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités; ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).

c) L’examen de la décision attaquée sous l’angle du principe de la proportionnalité implique de procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à l’abaissement du bâtiment) et l'intérêt privé au maintien de l’ouvrage dans son état actuel. Dans ce cadre, il convient de tenir compte du fait que, même en considérant qu’un ordre de démolition serait contraire au principe de la proportionnalité, la municipalité s’est contentée d’ordonner l’abaissement de l’habitation en exigeant le respect de la hauteur maximale du faîte mais non celle de la corniche (qui devrait pour sa part être rabaissée de 99 cm pour être réglementaire).

Le respect des règles en matière de police des constructions doit, de manière générale, être considéré comme un intérêt public important. Plus spécifiquement, les prescriptions fixant la hauteur des constructions visent à déterminer les dimensions de celles-ci. Poursuivant des buts d'urbanisme et d'esthétique, elles ont ainsi pour objectif de limiter l'importance de l'édifice en restreignant sa taille. Elles ont aussi pour but de protéger l'intégration des constructions dans leur environnement et de garantir que la vue ne sera pas entravée au-delà de la limite fixée (cf. ATF 1P.220/2002 du 20 juin 2002 consid. 3.3). D'une manière générale, l'intérêt public protégé par de telles normes n'est donc pas secondaire. En l'occurrence, la municipalité veut s'en tenir à une application stricte des normes de son règlement et n'entend pas être placée devant le fait accompli avec l'obligation d'accorder une dérogation à laquelle elle n'aurait pas consenti si elle avait été consulté plus tôt. Cette position, en tant qu'elle adopte une ligne rigoureuse, peut être protégée, l’irrégularité en cause portant sur 0.63 m et ne pouvant pas être qualifiée de mineure (cf. dans ce sens aussi arrêt AC.1999.0067 du 24 février 2005 confirmant l’ordre de remise en état concernant des silos à fourrage de plus de 20 m de haut, dépassant de 2 m 42 l'altitude maximum autorisée par le permis de construire; a contrario arrêt AC.2003.0212 du 26 avril 2004 concernant une violation des normes sur la hauteur maximale des constructions de 23 cm sur une hauteur au faîte de 400.50, très difficilement décelable, même pour un professionnel de la branche, considérée comme mineure, n’entraînant donc pas d’obligation de démolir et arrêt AC.2000.0162 du 14 février 2005 annulant un ordre de remise en état pour un silo agricole dépassant la hauteur réglementaire de 15 m [16,06 m à l'aval, 14,90 à l'amont]; également arrêt AC.2004.0138 du 29 décembre 2004 concernant l’ordre de mise en conformité d'une toiture dépassant de 22 cm [voire de 25 cm] la hauteur maximale autorisée par le règlement communal [10,5 m], annulé par le Tribunal administratif, compte tenu des circonstances du cas).

Comme on l’a vu, les règles sur les hauteurs maximales ont aussi un objectif de protection des voisins. En l’espèce, c’est d’ailleurs un voisin qui a signalé à l’autorité intimée les dépassements en cause. Il a aussi été constaté lors de l’inspection locale que les dépassements litigieux ne passaient pas inaperçus et que l’atteinte aux intérêts des propriétaires voisins n’est de loin pas négligeable.

Pour ce qui est des intérêts privés à prendre en considération, ceux-ci consistent en l’intérêt financier des recourants à éviter les frais de remise en état qui se montent, selon leurs affirmations, à environ 70’000 fr (pour rappel : un montant forfaitaire de 659'000 fr. a été convenu entre les recourants et la société Home + Foyer SA pour l’exécution de tous les travaux de construction et d’équipements relatifs à la villa). Ils produisent aussi un devis relatif à des travaux d’exécution d’un mur de soutènement, qui s’avère toutefois non pertinent puisque sans rapport avec l’ordre de mise en conformité. Quant au montant susmentionné de 70'000 fr., s’il est certes élevé, il est encore économiquement supportable (cf. arrêt AC.1999.0067 du 24 février 2005 confirmant l’ordre de mise en conformité d’un silo, malgré le coût élevé des travaux [108'000 fr.], auquel s'ajoutaient les répercussions qu'une capacité d'ensilage réduite pouvait avoir sur l'exploitation du recourant; a contrario arrêt AC.2004.0138 du 29 décembre 2004 annulant l’ordre de mise en conformité d'une toiture dépassant de 22 cm [voire de 25 cm] la hauteur maximale autorisée par le règlement communal [10,5 m], entre autres en raison du coût de remise en état relativement important [120'000 à 150'000 fr.]).

Sur le plan pratique, les recourants exposent que l’abaissement de la toiture aurait pour effet de rendre les combles inhabitables. A cet égard, il faut relever que, même si la diminution de la surface habitable réduira l’agrément de l’habitation, celle-ci offrira encore un confort tout à fait satisfaisant pour une habitation familiale.

A titre de solution intermédiaire, les recourants ont proposé l’abaissement du niveau de la corniche par un allongement des pans de (l’avant) toiture, qui serait réalisable à moindre frais et qui "réduirait sensiblement l’impact visuel de la sur-hauteur du bâtiment tout en rétablissant de justes proportions entre les dimensions des façades et celles de la toiture". L’autorité intimée refuse cette proposition au motif qu’elle accentuerait l’irrégularité au lieu de la réduire et que l’impact visuel du bâtiment ainsi remodelé serait choquant. Le principe de proportionnalité exige notamment qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Dans le cas présent, le tribunal estime que l’autorité intimée n’a pas violé le principe de proportionnalité en n’admettant pas la solution envisagée par les recourants. En effet, cette mesure moins incisive ne permettrait pas d’atteindre les résultats escomptés, à savoir le respect des prescriptions communales en matière de police des constructions.

En fin de compte, même si les inconvénients que devront subir les recourants de l’ordre de remise en état sont importants, force est de constater que les intérêts publics en jeu, notamment celui au respect de la loi et des décisions rendues en matière de permis de construire, l'emportent a priori sur l'intérêt privé des recourants à conserver leur habitation en l’état et à éviter le coût de remise en état des lieux.

d) Il convient d’examiner encore si la bonne foi alléguée par les recourants est susceptible de remettre en cause le résultat de cette pesée d’intérêts. Dans leurs écritures, les recourants insistent sur le fait qu’ils sont eux-mêmes de bonne foi dès lors qu’ils ignoraient tout des conséquences techniques des décisions prises par leurs mandataires. Cela étant, la réalisation non conforme du projet a été effectuée en parfaite connaissance de cause par les mandataires des recourants, comme cela a été exposé en cours d’audience. Or, selon la jurisprudence, un propriétaire ne peut valablement se prévaloir du fait que les manquements incriminés sont imputables à son mandataire pour demander à l'autorité de tolérer un état contraire au droit (CDAP, arrêts AC.2007.0308 du 27 août 2008 consid. 3b [mandataire architecte et entrepreneur général averti par un géomètre d’un problème de distance aux limites], AC.2007.0161 du 12 mars 2008 consid. 4d [mandataire architecte n’ayant pas rempli correctement la demande de permis de conduire]; RDAF 1992 p. 247 [mandataire architecte]; RDAF 1989 p. 218 [peintre ayant posé un enduit à l'insu du recourant]; RDAF 1992 p. 479 [mandataire architecte]). Le tribunal a considéré que même des recourants qui avaient sans doute été induits en erreur par leurs cocontractants ne pouvaient pas invoquer leur propre bonne foi pour s’opposer à une demande de régularisation (cf. TA, arrêt AC.2006.0031 du 16 mai 2007 consid. 3, résumé in Benoît Bovay /Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2007 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, RDAF 2008 I, p. 215 ss n° 90). Les recourants ne peuvent dès lors pas se prévaloir de leur propre bonne foi dans le cadre de la pesée des intérêts en présence.

On relèvera encore que les propriétaires de la parcelle n° 1339, voisins directs des recourants et qui ont été confrontés aux mêmes problèmes techniques de construction que ces derniers, ont immédiatement contacté l’autorité compétente afin de trouver une solution légale et ont adapté leur projet en conséquence. Les recourants – par le bais de leurs mandataires – ont pris le risque de déroger aux exigences légales et ont mis l’autorité devant le fait accompli. Ce comportement ne saurait être protégé.

e) On constate ainsi que, sur la base d’une pesée des intérêts publics et privés en présence, l'ordre de remise en état litigieux ne prête pas flanc à la critique sous l’angle du principe de proportionnalité.

4.

Relevant que les autorités municipales étaient au courant de l’avancement des travaux, les recourants soutiennent que, en intervenant seulement après la fin des travaux, la municipalité aurait violé le principe de la bonne foi.

a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les références, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 881 ss).

La protection de la confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une confiance qui mérite d'être protégée (Vertrauensgrundlage, cf. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la confiance peut théoriquement consister dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. Dans un tel cas, il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Weber-Dürler, op. cit., p. 228; en matière d'ordres de démolir une construction élevée sans droit, cf. Etienne Grisel, Egalité. Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, p. 589 ss). Il ne peut y avoir de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, consid. 3b; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, consid. 3b).

Dans le domaine de la construction en particulier, la compétence d’exiger la démolition d’une installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en principe - selon la jurisprudence - à un délai de péremption de trente ans, sauf si des motifs de police stricto sensu imposent une telle mesure. Néanmoins, en vertu du principe de la bonne foi, les autorités qui auraient toléré pendant de nombreuses années une construction illicite, alors qu'elles la connaissaient ou auraient pu la connaître en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances, pourraient, suivant les circonstances, être déchues du droit d’en exiger la démolition avant même l’expiration du délai de trente ans (cf ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39 = RDAF 2007 I, p. 440; ZBl 2002 p. 188 = RDAF 2003 I, p. 395; RDAF 1993 p. 225; ATF 107 Ia 121 consid 1c p. 124; 105 Ib 265 consid. 6c p. 272; voir aussi les références citées in Droit fédéral et vaudois de la construction, ad art. 105 LATC, p. 267 ss). La tolérance ne sera toutefois retenue que dans des circonstances exceptionnelles. Seul le fait que l'autorité aurait sciemment laissé le propriétaire construire de bonne foi l'ouvrage non réglementaire, ou qu'elle aurait incité le constructeur à édifier un bâtiment de ce type, pourrait obliger cette autorité à tolérer ensuite l'ouvrage en question (RDAF 2005 I, p. 253; RDAF 1978 p.406).

b) Dans le cas présent, il convient d’examiner en premier lieu si, et le cas échéant à partir de quand, la municipalité a eu connaissance de la modification du projet et si l’on peut en déduire qu’elle a à un moment donné admis cette modification. Il ressort des faits que c’est suite à la plainte d’un voisin, en février 2008, que la municipalité a fait procéder à des vérifications qui ont révélé que le bâtiment ne respectait pas la hauteur à la corniche et la hauteur au faîte prévue par le RC. Par lettre du 4 mars 2008, la municipalité a ordonné l’arrêt immédiat des travaux jusqu’à ce qu’une décision formelle soit prise. Dans ces circonstances, on ne saurait retenir que la municipalité, en agissant très rapidement après avoir eu connaissance de la situation, aurait admis, ou même simplement toléré, la modification du projet.

Il y a encore lieu de déterminer si la municipalité aurait pu connaître les irrégularités en cause en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances, en d’autres termes si on pourrait reprocher à l’intimée de ne pas être intervenue plus tôt en ordonnant immédiatement la suspension des travaux. L’autorité se doit en effet de suspendre des travaux non conformes avant que l’avancement des travaux n’ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu’à grands frais (TA, arrêt AC.2007.0068 du 13 août 2007). Selon les recourants, l’autorité intimée aurait non seulement pu mais dû intervenir dès les étapes initiales du gros œuvre, à tout le moins dès le début du mois de décembre 2007, date à laquelle la carte de contrôle du niveau de coffrage de la dalle supérieure du sous-sol lui aurait été remise par l’architecte. Une partie de la sur-hauteur était, à son avis, perceptible dès la réalisation du radier. Si l’autorité avait réagi à ce moment, les recourants estiment qu’ils auraient pu intervenir à des coûts supportables avant qu’une situation irréversible ne soit créée. Les recourants se réfèrent notamment à l’art. 77 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1), relatif à l’exécution des travaux, qui dispose ce qui suit:

"1 Outre les avis à donner au commencement et à l'achèvement des travaux, le maître de l'ouvrage est, dans les cas de constructions nouvelles, d'agrandissement, de surélévation ou de transformation de bâtiments, tenu d'aviser par écrit la municipalité de l'état d'avancement des travaux en vue des vérifications d'implantation.

2 Cet avis est donné après l'établissement des gabarits délimitant l'implantation, puis lorsque l'ouvrage atteint le niveau de la première dalle.

3 Les communes qui n'ont pas de service technique font exécuter ces vérifications par un ingénieur géomètre breveté lorsque les distances jusqu'aux fonds voisins sont proches du minimum autorisé ou que l'implantation du bâtiment dépend d'une limite des constructions. L'ingénieur géomètre breveté assume la responsabilité des contrôles effectués.

4 La municipalité fait procéder à un contrôle à fouille ouverte du raccordement des canalisations d'évacuation d'eaux claires et d'eaux usées".

De son côté, l’autorité intimée estime que l’on ne saurait prétendre qu’elle n’a pas agi avec diligence. Selon elle, elle ne peut "systématiquement partir de l’idée que les constructeurs tentent de camoufler la réalité et procéder à des vérifications incessantes". Le tribunal relève que c’est au constructeur et non à l’autorité que l’art. 77 RLATC impose des obligations (sous réserve de l’al. 4). On ne saurait aucunement déduire de cet article une obligation de surveillance permanente de la part de l’autorité. Il convient aussi de ne pas oublier l'institution du permis d'habiter qui est destinée à permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés et qui permet de sanctionner le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire (RDAF 1968 p. 266). Imposer à l’autorité l’obligation de sanctionner les irrégularités immédiatement au cours de la construction proprement dite –sous peine d’être déchue du droit d’exiger la suppression de ces irrégularités – reviendrait à vider de son sens l’institution du permis d’habiter.

En outre, il ressort du dossier que la toiture a en l’occurrence été réalisée entre le 11 et 25 février 2008. Ce n’est qu’à partir de ce moment que l’irrégularité devenait perceptible. La municipalité n’a pas réagi tardivement dès lors que, par lettre du 4 mars 2008 déjà, elle ordonnait l’arrêt immédiat des travaux jusqu’à ce qu’une décision formelle soit prise. Force est ainsi de constater que la municipalité n’était pas déchue de son droit d’intervenir au seul motif que le toit avait été posé.

d) Vu ce qui précède, les recourants ne sauraient invoquer le comportement de l’autorité municipale pour s’opposer à l’ordre de mise en conformité. Leur grief relatif à une violation du principe de la bonne foi doit par conséquent être écarté.

3.

Les recourants estiment enfin que leur situation est parfaitement semblable à celle des villas sises sur les parcelles voisines n° 892 et n° 893. Au nom du principe de l’égalité de traitement, ils réclament l’abandon de l’ordre de remise en état les concernant.

D'une façon générale, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (art. 8 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités)

En l'espèce, l'attitude de l'autorité est sans équivoque. Elle a manifesté clairement sa volonté de ne pas faire preuve de "laxisme" et de ne pas tolérer des violations du règlement communal. Même s’il y a eu, à une occasion isolée, une tolérance illégale de la part de l’autorité, ce comportement ne suffit pas encore à fonder à un droit à l'égalité dans l'illégalité. Le recours doit dès lors être considéré comme mal fondé sur ce point également.

4.

Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée doit être confirmée et le recours rejeté. Compte tenu de la durée de la procédure, un nouveau délai sera imparti aux recourants par la municipalité pour exécuter l’ordre de remise en état. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA). Ces derniers verseront des dépens à la Commune de Coppet, qui obtient gain de cause et a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.