CDAP - AC.2008.0142 - 2011-02-25 - URSCHELER c/Département de l'économie, Conseil communal de Dompierre, BESSON, ROCHAT

1.

a) Les art. 60 et 61 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11) réglementent la procédure d’approbation des plans d’affectation. Ces dispositions sont formulées comme suit :

« Art. 60 Notification des décisions communales sur les oppositions

1 Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.

Art. 61 Approbation et recours au Tribunal cantonal

1 Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.

2 La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. (…) »

b) Ces dispositions ont été adoptées par le Grand Conseil lors de la modification de la LATC des 11 février 2003 et 4 mars 2003, qui avait pour but de supprimer le recours intermédiaire au département cantonal au profit d'un recours direct au Tribunal administratif bénéficiant du libre pouvoir d’examen exigé par le droit fédéral (BGC, janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). L’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), qui réservait à l'art. 36 let. c le contrôle en opportunité lorsque le droit fédéral ou une loi spéciale le prévoyait, a été remplacée par la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36). Toutefois l’art. 98 LPA-VD prévoit que le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) sans réserver la possibilité d’un contrôle en opportunité exigé par l’art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (RS 700 ; LAT) et l’art. 60 al. 1 LATC. Le tribunal a toutefois constaté que l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi sur la procédure administrative, de mai 2008 (n° 81) prévoyait que le système actuellement en vigueur en vertu de la LJPA restait inchangé (cf. p. 47 et 88 ad art. 98 [alors l'art. 99 du projet]). En conséquence, le pouvoir d’examen du tribunal n'est pas restreint par l’art. 98 LPA-VD mais s'étend à l'examen de l’opportunité du plan d’affectation (voir arrêt AC.2008.0271 du 3 décembre 2009 consid. 2). Comme l’exigence du libre pouvoir d’examen de l’autorité de recours résulte du droit fédéral, elle s’impose au tribunal directement par la Constitution fédérale (art. 49 al. 1 Cst; ATF 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; voir aussi ATF 128 I 46 consid. 5a, 128 I 295 consid. 3b et les arrêts cités).

c) Le droit de procédure cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce principe n'est pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; voir aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale relative à la liberté d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement. En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est appropriée et réssulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié).

Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

2.

a) Selon l'art. 1er LAT la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (al. 1er). L’art. 3 LAT précise que les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent tenir compte notamment de la nécessité de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art 3 al. 3 LAT). Cet objectif est concrétisé par la définition de la zone à bâtir à l'art. 15 LAT:

« Art. 15 Zones à bâtir

Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui:

a. sont déjà largement bâtis, ou

b. seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. »

b) Le critère des quinze ans à venir a été relativisé par la jurisprudence. Il ne constitue qu’un élément à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l’extension de zones à bâtir (ATF non publié du 13 août 2001 rendu en la cause 1P.218/2001; ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa;114 Ia 365 consid. 4; Tribunal administratif, arrêt AC.2001.0031 déjà cité; RDAF 1999 I 396). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s’apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Le besoin en terrains à bâtir dans les quinze ans ne se laisse pas déterminer mathématiquement de manière précise. La jurisprudence fait usage de la méthode des tendances probables: celle-ci consiste à comparer la surface de terrain utilisée pour la construction dans les dix à quinze dernières années avec les réserves disponibles, puis à extrapoler cette évolution dans les quinze ans à venir, compte tenu d’une progression constante, pondérable en fonction de facteurs de correction accélérant ou retardant l’évolution (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N. 72 et références citées en particulier ATF 116 Ia 221 c. 3b = JdT 1992 I 425). Par ailleurs, les plans d'affectation doivent en effet être élaboré sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). L’art. 48 al. 2 LATC confirme encore que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs. Ainsi, la question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 116 Ia 339 consid. 3a p. 341,115 Ia 360 consid. 3f/b).

A cet égard, la mesure A11 du plan directeur cantonal prévoit que l'estimation du besoin en zones à bâtir dans les quinze ans à venir doit être évaluée selon le taux de croissance cantonal des quinze années précédent son entrée en vigueur sauf si la commune est impliquée dans un projet intercommunal d'aménagement du territoire ou si elle bénéficie d'une offre de qualité réelle ou programmée en transports publics ou en mobilité douce ou si l'aménagement ou la construction d'équipements collectifs d'intérêt général conformes aux planifications régionales est prévue; ce qui n'est pas le cas pour la Commune de Dompierre dont l'équipement en transports publics ne correspond pas à une offre de qualité (volet opérationnel du plan directeur p. 8-9).

c) Les recourants contestent essentiellement le dimensionnement de la nouvelle zone à bâtir et sa conformité avec la mesure A11 du plan directeur cantonal. Il ressort de la statistique figurant dans le rapport de planification (art. 47 OAT) que la commune comptait 275 habitants en 1950, 245 en 1960, 209 en 1970, 197 en 1980, 232 en 1990 et 251 en 2000. Depuis l'an 2000, la population a évolué de la manière suivante: 255 en 2001, 259 en 2002, 250 en 2003, 246 en 2004 et en 2005. Actuellement, selon les chiffres mentionnés dans l'annuaire de l'union des communes vaudoise, la population de Dompierre s'élève à 253 habitants. On constate ainsi que depuis 1990 jusqu'en 2009, la population a passé de 232 à 253 habitants soit une augmentation de 21 habitants correspondant à un taux de croissance de 9 % pendant une période de 19 ans. En outre, le taux de croissance des quinze dernières années avant l'adoption du plan directeur cantonal a été estimé à 15 % (574'661 habitants en 1990 et 650'791 en 2005, soit 14.6% arrondi à 15%; voir arrêt AC.2007.0237, consid. 3b du 9 janvier 2008). Ainsi, le taux de croissance évalué conformément au principe du plan directeur cantonal pour apprécier les besoins dans les quinze prochaines années peut être estimé à 15 % d'une population de 253 habitants à savoir 37,89 habitants, chiffre que l'on peut arrondir à 38 habitants.

En l’espèce, il existe encore quelques petites surfaces disponibles dans la zone de village déjà légalisée en 1980 pour la construction de nouveaux logements, notamment la parcelle 47 au lieu dit "Clos de la Fontaine" et la parcelle 13 au lieu dit "Champ de la Cure". Ces possibilités, qui n’ont pas été répertoriées par la municipalité, ont été estimées à deux habitations individuelles par le Service du développement territorial. En outre, les possibilités de construire données dans les volumes existants des constructions rurales ne sont pas prises en considération par la commune et par le Service du développement territorial. Cette option peut se justifier dans un village à vocation agricole où les activités agricoles sont précisément autorisées en zone de village (voir l’art. 5 du règlement sur le plan général d’affectation approuvé préalablement par le Département de l’économie le 2 décembre 2009, ci-après : RPGA). Les constructions rurales sont donc réservées en priorité aux activités agricoles dans le village pour éviter le déplacement en zone agricole de nouveaux centres d’exploitation.

L’essentiel des nouvelles possibilités de construire sont en fait prévues par la nouvelle zone d’habitation villageoise. Cette zone est réservée à l’habitation ainsi qu’aux activités moyennement gênantes. Elle est destinée à la construction de maisons familiales, celles-ci comportant au plus deux appartements par maisons. Des locaux artisanaux ou des bureaux liés à une habitation sont également autorisés s’ils ne sont pas gênants pour le voisinage (art. 14a RPGA). L’ordre non contigu est obligatoire, et la construction de deux maisons mitoyennes est autorisée à la condition qu’elles soient édifiées simultanément (art. 14d RPGA). Les constructions sont interdites sur les parcelles d’une surface inférieure à 700 m2, surface qui est réduite à 500 m2 en cas de maisons mitoyennes (art. 14f RPGA). Le coefficient ou indice d’utilisation du sol est de 0.4 (art. 14g RPGA) et la hauteur à la corniche ne peut dépasser 6.50 m (art. 14i RPGA). Le développement de la zone doit s’effectuer conformément au schéma d’aménagement figurant en annexe au règlement communal (art. 14c RPGA).

La surface de la zone d’habitation villageoise s’élevait à 17'264 m2 selon le projet de nouveau plan général d’affectation adopté en 2007 et 2008 après les deux premières enquêtes. Lors de l’enquête complémentaire de 2009, le plan modifié prévoit de transférer à la zone de verdure une surface de 5228 m2 et de classer une surface 1161 m2 de la zone de verdure à la zone d’habitation villageoise. Ainsi, la surface de la nouvelle zone d’habitation villageoise contestée par le recours s’élève à 13’197 m2. La capacité de la nouvelle zone est limitée par l’art. 14c RPGA, qui impose un développement de la zone conforme « au schéma d’aménagement ». Ce schéma, qui figure en annexe au règlement, divise la zone d’habitation villageoise en douze parcelles avec une seule construction par parcelle; il permet la construction de douze maisons d’habitation pouvant compter au plus deux logements; la capacité théorique de la zone s’élève ainsi à 48 habitants, à raison de 2.5 habitants par logement en tenant compte du taux de saturation de 0.8 (volet opérationnel du plan directeur cantonal p. 10). Le taux de saturation, permet de prendre en considération le fait que les constructions à réaliser dans la zone ne compteront vraisemblablement pas toutes deux logements. En ajoutant la capacité des deux habitations qu’il est possible de construire dans la zone de village déjà légalisée, le pronostic de développement du nouveau plan général d’affectation peut être estimé à 53 habitants. Ce pronostic dépasse d’environ 40% le chiffre de 38 habitants correspondant à une progression de 15% de la population actuelle du village, mais reste inférieur aux critères définissant les zones à bâtir manifestement surdimensionnées, excédant plus de deux fois les besoins prévisibles pour les 15 ans à venir (mesure A12 du volet opérationnel du plan directeur p. 12). La planification communale est toutefois admissible car elle permet une diminution de la surface de la zone d’habitation villageoise de plus de 4000 m2 en comparaison avec le plan adopté en 2008, de sorte que la nouvelle solution est plus favorable et se rapproche plus des objectifs de la mesure A11 du plan directeur cantonal.

d) Les recourants contestent aussi la zone de verdure prévue pour réduire l’emprise de la zone d’habitation villageoise qui a fait l’objet de la première adoption par le conseil général en février 2008. Ils estiment que le secteur en cause aurait dû être restitué à la zone agricole.

Selon l’art. 23 RPGA, la zone de verdure est destinée à sauvegarder les sites. Elle est caractérisée par l’interdiction de bâtir. A cet égard, le tribunal constate que la zone de verdure prévue dans le prolongement de la cure sur la parcelle 20, a effectivement un objectif de protection du site, non seulement en protégeant le dégagement devant la cure, mais également en maintenant le verger existant. La zone de verdure prévue sur la parcelle 27 et contestée par les recourants a une double fonction. D’une part elle assure aussi un dégagement plus en profondeur de la vue sur la cure, mais elle sert aussi à réduire la zone d’habitation villageoise surdimensionnée prévue par le premier projet de modification du plan des zones tout en permettant de maintenir l’utilisation agricole actuelle du terrain. Compte tenu de ce double but, l’art. 23 RPGA, qui établit une règle spéciale pour la zone de verdure au lieu dit « Les Planches » en permettant l’aménagement du cheminement piétonnier mentionné sur le schéma d’aménagement, devrait être complété afin que le statut de la zone soit conforme à son utilisation agricole actuelle.

L’art. 23 al. 2 RPGA doit ainsi être complété par la phrase suivante : « laquelle est en outre réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci ». Une telle modification permet de confirmer le statut mixte de la zone de verdure au lieu dit « Les Planches » en légalisant son caractère agricole actuel. Le maintien du statut agricole, qui est ainsi superposé à la zone de verdure, et qui rend applicable le délai de 25 ans de l’art. 53 al. 3 LATC, n’est d’ailleurs pas susceptible d’entraver le développement de la commune à long terme. En effet, le pronostic d’occupation de la zone d’habitation villageoise même réduite à la suite de la deuxième enquête complémentaire, reste encore très largement suffisant pour répondre aux besoins prévisibles dans les quinze ans à venir, selon le critère quantitatif retenu par la mesure A11 du plan directeur cantonal (voir consid. 2e ci-dessus).

3.

a) Les recourants estiment que la commune ne bénéficierait pas d’une alimentation en eau suffisante. Ils apportent les précisions suivantes dans une lettre adressée le 22 janvier 2010 au tribunal :

« Comme nous venons de lire cette affiche au pilier public, nous vous l’envoyons afin que vous puissiez être renseigné aussi sur ce plan.

Nous citons ce que la Municipalité de Dompierre a affiché :

« Actuellement, le débit de la source de Grassy ne permet plus d’assurer l’approvisionnement journalier que nous devons compenser par un important achat d’eau à Romont »

Le manque d’eau est un problème récurant à Dompierre/VD. Comment imaginer des villas supplémentaires ? Comment les approvisionner en eau ? Nous rappelons que le terrain n’est pas équipé, ni pour l’eau, ni pour l’électricité, etc. »

Lors du premier examen préalable du projet de nouveau plan général d’affectation du 15 décembre 2005, le Laboratoire cantonal (actuellement la division Laboratoire du Service des eaux, sol et assainissement) avait formulé le préavis suivant :

« La Plan directeur de la distribution de l’eau (PDDE) actuel datant de plus de 20 ans, celui-ci ne nous permet pas de nous prononcer valablement quant aux aspects relatifs à la distribution d’eau potable découlant de la nouvelle affectation proposée. La vérification, au cours du présent examen, de l’équipement des terrains ou de la possibilité d’équiper est nécessaire au sens de l’art. 19 LAT.

Le LC (Laboratoire cantonal) avait préalablement signalé à la municipalité le 30 avril 2004 qu’une mise à jour du PDDE serait nécessaire afin de pouvoir fonder notre préavis relatif au PGA

Le LC réserve ainsi son préavis quant au PGA proposé dans l’attente de nouvelles en ce qui concerne la mise à jouir du PDDE. Le cas échéant nous sommes à disposition de la municipalité pour évoquer cette mise à jour lors d’une séance »

L’Etablissement cantonal d’assurance avait aussi posé des exigences en relation avec la défense incendie:

« Conformément à l’art. 1er de la loi sur la distribution de l’eau du 30 novembre 1964 et des articles 7 à 14 du règlement du 19 mai 1999 sur le service de défense contre l’incendie et de secours, les extensions, bouclages et renforcement nécessaires du réseau existant doivent être réalisés, pour assurer une défense incendie appropriée aux risques découlant de l’affectation des bâtiments. Le réseau doit permettre notamment l’alimentation des futures bornes hydrantes.

Ces mesures impliquent avant légalisation, la mise à jour du plan directeur de la distribution de l’eau conformément à l’art. 7a de la loi sur la distribution de l’eau du 30 novembre 1964 et des articles 1 à 4 du règlement du 25 février 1998 sur l’approbation des plans directeurs et des installations de distribution d’eau et su l’approvisionnement en eau potable en temps de crise»

Dans le cadre du second examen préalable du 9 janvier 2007, le Laboratoire cantonal a formulé un nouveau préavis, qui a la teneure suivante :

« Suite à notre premier préavis concernant le PGA, le plan directeur de la distribution de l’eau (PDDE) de la commune de Dompierre, mis à jour nous a été transmis pour examen préalable (actuellement en cours).

Sur cette base, le LC préavise favorablement le PGA proposé de même que le règlement. Les remarques concernant le PDDE seront faites quant à elles directement à la commune après l’examen »

b) La loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) institue une procédure spécifique applicable à la planification et à la construction des installations de distribution de l'eau. Selon l'art. 7a LDE, le fournisseur établit en collaboration avec la ou les communes concernées un plan directeur comportant les options possibles d'amélioration et de développement des installations principales. Ce plan est soumis à l'approbation du Département de l'intérieur et de la santé publique (actuellement Département de la sécurité et de l'environnement). L'art. 7b LDE précise que tout projet de création ou de transformation d'installations principales de distribution d'eau est soumis à l'approbation du département après enquête publique de trente jours dans les communes territoriales. A l'issue de l'enquête, les municipalités concernées transmettent les observations et les oppositions au département qui approuve le projet en même temps qu'il se prononce sur les oppositions. Le projet de construction des installations principales de distribution d'eau est ainsi soumis à une procédure comparable à celle applicable à un plan d'affectation (AC.2000.0037 du 29 mars 2001 consid. 1a). Par ailleurs, l’art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b).

c) En l’espèce, il ressort de cette dernière disposition que l’équipement de la zone ne doit pas impérativement être réalisé au moment de son adoption par l’autorité de planification, mais dans la période de quinze ans prévue pour le dimensionnement de la zone. L’art. 19 LAT précise encore que les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d’équipement et que le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers (al. 2). Si la collectivité n’équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux propriétaires fonciers d’équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais des équipements selon les dispositions du droit cantonal (al. 3 ). Ainsi, dans la mesure où l’équipement en alimentation en eaux potable et défense incendie n’est actuellement pas suffisant, il appartient au Département de l’économie, de fixer dans la décision d’approbation définitive les exigences et conditions à respecter en ce qui concerne l’établissement du programme d’équipement en concertation avec les services concernés. Si la commune ne satisfait pas à ses obligations en ce qui concerne l’équipement de la zone à bâtir, ou si les frais d’équipement se révèlent finalement disproportionnés, les terrains légalisés en zone à bâtir sont alors réputés non équipés et aucun permis de construire ne peut être délivré. L’exigence de l’équipement du bien fonds est en effet une des conditions d’octroi du permis de construire (art. 22 al. 2 let. b LAT). En outre, l’art. 32 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) charge l’autorité cantonale de veiller à ce que les collectivités publiques remplissent les tâches qui leur incombent en matière d’équipement (al. 1); l’autorité cantonale doit notamment vérifier, dans les cas où les zones à bâtir n’ont pas été équipées par les collectivités publiques dans les délais prévus par le programme de réalisation des équipements, s’il y a lieu d’adapter les plans d’affectation (al. 2), c’est-à-dire s’il convient de réduire ou de supprimer la zone à bâtir non équipée. C’est en raison de ces garanties que l’art. 15 let.

b LAT n’exige pas que l’équipement soit déjà exécuté au moment de l’adoption de la zone à bâtir, l’équipement devant se réaliser progressivement, au fur et à mesure des besoins, selon le programme prévu à cet effet.

4.

a) Les recourants contestent aussi le degré de sensibilité III prévu pour la zone d’habitation villageoise ; ils estiment en substance que le degré de sensibilité II devrait s’appliquer à la zone. La destination de la zone d’habitation villageoise est définie de la manière suivante par l’art. 14a RPGA :

« Cette zone est réservée à l’habitation ainsi qu’aux activités moyennement gênantes. Elle est destinée à la construction de maisons familiales, celles-ci comptant au plus deux appartements par maisons. Des locaux artisanaux ou des bureaux liés à une habitation sont également autorisés s’ils ne sont pas gênants pour le voisinage (bruit, odeur, fumée, trafic, etc…).»

b) Selon l’art. 43 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41), les degrés de sensibilité doivent être indiqués dans les différentes zones d’affectation au sens des art. 14 et ss. LAT. Le degré de sensibilité II est applicable « dans les zones où aucune entreprise gênante n’est admise, notamment dans les zones d’habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques. En revanche, le degré de sensibilité III doit être retenu dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d’habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles». C’est en premier lieu le niveau de nuisances compatibles avec l’affectation de la zone, selon le droit cantonal, qui est déterminant pour l’attribution du degré de sensibilité, qu’il s’agisse de celui induit par les installations liées aux activités autorisées ou de celui du trafic induit par des installations en elles-mêmes non nécessairement bruyantes comme les hôpitaux ou un parking public souterrain. La situation de fait, telle que la faible ou forte exposition au bruit de la zone, n’entre, en principe, pas en considération. Le pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité cantonale lui permet toutefois de protéger une zone mixte, essentiellement composée de bâtiments d’habitation, par l’attribution d’un degré de sensibilité II. L’autorité a même l’obligation de prévoir un tel degré de sensibilité dans les localités pour les quartiers calmes afin de les préserver d’une élévation du niveau de bruit. (Anne-Christine Favre, « La protection contre le bruit », dans la loi sur la protection de l’environnement, Thèse Lausanne, p. 225).

c) En l’espèce, la définition de l’affectation de la zone d’habitation villageoise est déterminante pour fixer le degré de sensibilité. La zone est en effet réservée à l’habitation ainsi qu’aux activités moyennement gênantes, ce qui pourrait laisser entendre, que l’on est en présence d’une zone mixte à laquelle le degré de sensibilité III est applicable selon la définition de l’art. 43 al. 1 let. c OPB. La définition de la zone est ensuite complétée pour préciser qu’elle est en réalité destinée à la construction de maisons familiales, celles-ci comptant au plus deux appartements par maisons et que des locaux artisanaux ou des bureaux liés à une habitation sont également autorisés s’ils ne sont pas gênants pour le voisinage (bruit, odeur, fumée, trafic, etc.…) ce qui revient en fait à interdire les entreprises gênantes dans la zone. A cet égard, le schéma d’aménagement contraignant, qui figure en annexe au règlement montre bien le développement d’une zone de construction de maisons familiales dans lesquelles des activités non gênantes peuvent être admises. Ainsi, en présence d’une définition contradictoire des activités admissibles dans la zone, le principe de prévention commande de retenir pour déterminante l’affectation qui assure la meilleure protection au bruit et qui est vraisemblablement celle réellement voulue par les autorités communales, à savoir une zone d’habitation où les entreprises gênantes ne sont pas admises. Une telle définition répond au degré de sensibilité II au sens de l’art. 43 al. 1 let. b OPB. Le fait que le règlement communal interdit la construction de toutes nouvelles installations agricoles dans la zone (art. 14p al. 1 RPGA) alors que les activités agricoles sont admises en zone de village (art. 5 RPGA), confirme la volonté des autorités communales de garantir dans la zone d’habitation villageoise une tranquillité comparable aux zones d’habitation sans activités gênantes, et auxquelles le degré de sensibilité II est applicable.

d) Il est vrai que le Service de l’environnement et de l’énergie avait demandé, lors de l’examen préalable du 9 janvier 2007, la réalisation d’une expertise de bruit pour s’assurer que les valeurs de planification étaient respectées pour les constructions situées dans la nouvelle zone à bâtir. Il s’agissait d’effectuer une vérification du respect des valeurs de planification pour les constructions les plus proches des exploitations agricoles. Dans sa réponse du 20 février 2007, la municipalité avait alors décidé d’appliquer le degré de sensibilité III à la zone d’habitation villageoise sans faire l’expertise acoustique requise. Toutefois seules deux extrémités de la zone d’habitation villageoise sont relativement proches des exploitations agricoles, qui se situent sur les parcelles 27 et 43 aux angles sud et ouest de la zone. En outre, la partie de la zone d’habitation villageoise la plus proche du centre d’exploitation de la parcelle 27 était déjà classée en zone de village par l’ancien plan des zones et l’exploitation située sur la parcelle 43 est séparée de la zone par la route qui relie Dompierre à Villars-Bramard. Au surplus, l’art. 29 OPB permet la légalisation de nouvelles zones à bâtir où des mesures de planification, d’aménagement ou de construction assurent le respect des valeurs de planification. Si des précautions particulières devraient être prises en application de cette disposition pour la construction des deux habitations les plus proches des exploitations afin de respecter les valeurs de planification du degré de sensibilité II, il ne se justifie pas de pénaliser les habitants de l’ensemble de la zone en attribuant un degré de sensibilité III pour la grande majorité des bâtiments qui ne seront pas affectés par le bruit des exploitations agicoles. Le grief des recourants est en conséquence bien fondé et le recours doit être admis sur ce point. Dès lors que le tribunal peut statuer en réforme selon l’art. 89 LPA-VD, le degré de sensibilité II sera attribué à la zone d’habitation villageoise par le présent arrêt.

5.

Les recourants contestent également la hauteur admissible des constructions prévue par l’art. 14i RPGA dans la zone d’habitation villageoise, qu’ils estiment excessive. La disposition communale en cause est formulée comme suit :

« Le nombre des étages habitables est limité à deux (rez + comble habitables ou rez + étage sans combles habitables); la hauteur à la corniche ne dépassera pas 6.50. »

En l’espèce, il est vrai que la hauteur de 6.50 m. est excessive dans la première hypothèse visée par l’art. 14i RPGA d’une maison comptant un rez-de-chaussée et des combles habitables. La hauteur apparente d’un niveau en façade ne devrait pas dépasser trois mètres. En revanche, pour le deuxième cas visé par l’art. 14i RPGA, à savoir un rez-de-chaussée et un étage sans combles habitables, la hauteur de 6.50 m paraît adéquate, même si elle dépasse légèrement la référence de 6 m. Mais cette marge peut s’explique par la règle de calcul de la hauteur à la corniche, qui est mesurée non pas au droit de la façade, mais à partir de la cote moyenne du sol naturel, calculée au milieu du bâtiment (art. 44 RPGA). Les constructions de deux niveaux (rez-de-chaussée et étage) sont au surplus habituelles dans des zones d’habitations familiales et la hauteur prévue pour ce type de maison est admissible.

6.

Les recourants se plaignent aussi de la manière dont la procédure s’est déroulée devant le Conseil général lors de la séance du 2 novembre 2009. En particulier, ils reprochent à la municipalité de n’avoir pas joint au préavis leur opposition en indiquant seulement qu’elle pouvait être consultée au bureau communal pendant les heures d’ouverture. Ils estiment ainsi que le Conseil général n’aurait pas pu statuer en connaissance de cause et invoquent une violation de leur droit d’être entendu.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment pour le justiciable le droit de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'obtenir de l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277 et la jurisprudence citée). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428/429 et la jurisprudence citée). Une violation du droit d’être entendu peut toutefois être réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437).

b) L’exercice du droit d’être entendu dans le cadre de la procédure d’adoption d’un plan d’affectation est réglementé en premier lieu par la procédure d’adoption des plans définie aux art. 57 à 59 LATC. L’art. 58 LATC, qui règle la procédure devant le conseil de la commune (conseil communal ou général), n’exige pas que les oppositions soient communiquées aux membres du conseil. Cette disposition précise que le préavis doit contenir un résumé des oppositions et des observations ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées. Il peut donc être reproché à la municipalité de n’avoir pas communiqué aux membres du Conseil général une copie de l’opposition des recourants. Il est vrai que le préavis municipal résume de manière très succincte la nouvelle opposition des recourants en signalant seulement qu’ils (les recourants) estiment que la zone d’habitation villageoise « est toujours trop vaste malgré l’importante diminution ». Mais le projet de réponse à l’opposition reprend chacun des griefs des recourants et la Commission du Conseil général chargée de rapporter sur le préavis avait la possibilité de consulter l’ensemble des documents. Le tribunal estime que le Conseil général a pu se prononcer en connaissance de cause.

c) Les recourants critiquent aussi le fait que la procédure de modification du plan général d’affectation a donné lieu à une séance du Conseil général le 2 juillet 2007, qui avait refusé l’importance de l’extension de la zone d’habitation. Il est vrai que le dossier transmis par la commune ne comporte pas le premier préavis municipal présenté pour la séance du 2 juillet 2007, ni le rapport de la commission relatif à ce préavis et ne comprend pas non plus le procès-verbal de cette séance. Seule une copie d’un avis du Service des communes et des relations extérieures du 8 août 2007 figure au dossier. Dans cet avis, le service cantonal propose à la municipalité de présenter à nouveau un préavis au conseil général en vue de l’adoption du plan d’affectation et de son règlement afin qu’il puisse soit être refusé, ou accepté voir amendé conformément à la procédure définie par les art. 60 à 74 du règlement communal du Conseil général de Dompierre du 1er janvier 2006. Le vote intervenu le 18 février 2008 sur le nouveau préavis concernant la modification du plan général d’affectation a en quelque sorte remplacé le vote du 2 juillet 2007 et la décision intervenue le 2 novembre 2009 a modifié la décision d’adoption du 18 février 2009 concernant en particulier l’étendue de la zone d’habitation villageoise. Par ailleurs, les recourants ont eu connaissance de l’ensemble du dossier communal en tous les cas dans le cadre de la procédure de recours devant la Cour de droit administratif et public, puis lors de la seconde enquête complémentaire, par les documents qui leur ont été personnellement adressés. Les recourants ont ainsi été en mesure de faire valoir devant le tribunal l’ensemble des arguments et moyens qu’ils entendaient soulever en rapport avec le projet de modification du plan des zones et avec la procédure suivie, de sorte que leur droit d’être entendu a été respecté devant l’instance de recours.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis, en ce sens que la réglementation de la zone de verdure doit être complétée pour tenir compte du statut agricole de la partie de la parcelle 27 prévue d’être classée en zone de verdure et aussi pour appliquer le degré de sensibilité II à la zone d’habitation villageoise. Compte tenu de ces circonstances, le tribunal estime qu’il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat et de compenser les dépens.