CDAP - AC.2009.0233 - 2010-05-21 - LACHAT, MAILLARD-HENRY/Municipalité de Lausanne, Henrioud et Partenaires SA, Service des routes, Service de l'environnement et de l'énergie, Service des forêts, de la faune et de la nature, Service des eaux, sols et assainissement

1.

La recourante Denise Maillard-Henry invoque les dispositions de la loi cantonale et du règlement communal concernant les constructions souterraines, en particulier l’art. 84 al. 2 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), ainsi que l’art. 81 du règlement sur le plan général d’affectation de la Commune de Lausanne du 26 juin 2006 (RPGA). Elle invoque le fait que la topographie existante serait sensiblement modifiée par la construction projetée.

a) Le règlement du plan général d’affectation prévoit que la distance entre un bâtiment et la limite de propriété est de 6 m au minimum dans la zone mixte de moyenne densité (art. 114 RPGA). L’art. 81 RPGA précise toutefois que pour des constructions souterraines ou semi-enterrées, la municipalité peut déroger aux règles sur la distance aux limites ou entre bâtiments et sur le coefficient d’occupation et d’utilisation du sol, pour autant que la topographie existante avant l’exécution des travaux ne soit pas sensiblement modifiée (al. 1). Ces constructions ne peuvent en aucun cas être habitables et ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public et des intérêts prépondérants de tiers (al. 2 let. c et d).

b) L’art. 84 LATC délègue aux communes une compétence limitée pour la réglementation des constructions souterraines; cette norme fixe, comme pour les dérogations (art. 85 LATC), les limites dans lesquelles un règlement communal peut prévoir que les constructions souterraines ou semi-enterrées ne sont pas prises en considération dans le calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments, ainsi que dans le coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol (al. 1). Une telle réglementation n’est en effet applicable que dans la mesure où le profil et la nature du sol ne sont pas sensiblement modifiés et qu’il n’en résulte pas d’inconvénient pour le voisinage (al. 2). La jurisprudence a précisé que la construction souterraine dont l’impact visuel est important modifie de manière sensible la configuration des lieux et ne peut bénéficier de la dérogation prévue par l’art. 84 al. 1 LATC (arrêts AC.2008.0145 du 31 août 2009 consid. 6, AC.2008.0283 du 15 avril 2009, AC.2006.0316 du 14 novembre 2007, AC.2004.0290 du 20 mars 2006, et AC.2003.0220 du 11 octobre 2004).

c) En l’espèce, le projet de bâtiment d’habitation comporte au sous-sol un garage pour dix voitures et des places de stationnement pour véhicules deux-roues qui se rapproche à 1.50 m environ de la limite de la parcelle voisine à l’est (parcelle n° 7'323), ainsi qu’à 1.50 m puis même en contiguïté avec la limite de la parcelle voisine à l’ouest (parcelle n° 7'320). Ainsi, le projet comporte une dérogation à la distance réglementaire à la limite de propriété de 6 m qui n’est admissible que si les conditions cumulatives de l’art. 81 RPGA et 84 al. 2 LATC sont remplies, c’est-à-dire si la topographie existante avant l’exécution des travaux n’est pas sensiblement modifiée (art. 81 al. 1 RPGA) et si le profil et la nature du sol ne sont pas sensiblement modifiés et qu’il n’en résulte pas d’inconvénient pour le voisinage. A cet égard, le tribunal constate que sur la partie des constructions souterraines débordant et empiétant sur la distance à la limite de 6 m, le projet prévoit de chaque côté du bâtiment des terrassements relativement importants, en particulier à l’ouest, un mouvement en remblai qui atteint jusqu’à une hauteur de 8.50 m par rapport au terrain naturel avec des murs de soutènement d’une hauteur de 6 m. Du côté ouest, les mouvements de terre en déblai atteignent une hauteur de 7 m environ avec des murs de soutènement d’une hauteur de 6 m également. Le projet apporte ainsi une modification sensible de la configuration des lieux. Le profil du sol est considérablement modifié par des mouvements de terre correspondant à une hauteur d’un bâtiment de trois étages, de sorte que la condition de l’art. 81 al. 1 RPGA, de même que les conditions de l’art. 84 al. 2 LATC, ne sont pas remplies. Le tribunal relève au demeurant que ces terrassements très importants impliquent également la construction d’un mur en limite de propriété avec la parcelle n° 7'320, dont l’impact visuel est non négligeable et entraîne des inconvénients à la fois par une perte de vue et une perte d’ensoleillement.

d) La réglementation communale ne comporte pas de dispositions régissant les mouvements de terre. Selon la jurisprudence, en l'absence de règles communales concernant la hauteur admissible des mouvements de terre, il convient de se référer à la clause d'esthétique (AC.2003.0256 du 7 septembre 2004 consid. 7). Le tribunal a ainsi jugé qu’un dépôt en remblai sur la partie aval d’une petite parcelle en région de montagne pouvant atteindre une hauteur de 3 m au point le plus haut dépassait ce qui était admissible sous l’angle de la clause d’esthétique, compte tenu notamment de l’étroitesse de la parcelle et de la configuration des lieux (AC.2004.0045 du 31 novembre 2004 consid. 3a). En l’espèce, un mouvement de terre en déblai d’une hauteur de 8.50 m est particulièrement important. Il bouleverse la configuration du terrain en profondeur et il a aussi pour conséquence de créer des locaux habitables avec peu d’ensoleillement, donnant face à 3 m de distance à d’imposants murs de soutènement, nécessités par l’importance de la hauteur du mouvement de terre. Il est douteux qu’une telle hauteur soit admissible, mais il n’est pas nécessaire de trancher la question en l’espèce.

2.

Les recourants Lachat mettent en cause le respect des prescriptions relatives à l’ordonnance sur la protection contre le bruit. Ils se prévalent à cet égard des déterminations du Service de l’environnement et de l’énergie du 5 novembre 2009.

a) L’art. 22 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) prévoit que les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les valeurs limites d’immission ne sont pas dépassées (al. 1). Toutefois, si les valeurs limites d’immission sont dépassées, les permis de construire ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires sont prises (al. 2). L’art. 31 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41) précise les conditions à remplir pour l’octroi de permis de construire dans les secteurs exposés au bruit de la manière suivante:

« Lorsque les valeurs limites d’immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:

a) la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit ; ou

b) des mesures de construction ou d’aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.

Si les mesures fixées à l’al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d’immission, le permis de construire ne sera délivré qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale, et pour autant que l’édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.

Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain. »

L’art. 32 al. 2 OPB apporte encore les précisions suivantes:

« Lorsque les valeurs limites d’immission sont dépassées et que les conditions fixées à l’art. 31 al. 2, pour l’attribution du permis de construire, sont remplies, l’autorité d’exécution renforce dans une mesure appropriée les exigences posées en matière d’insonorisation des éléments extérieurs. »

Enfin, l’art. 13 al. 2 du règlement d’application du 8 novembre 1989 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (RVLPE; RSV 814.01.1) réglemente la procédure au niveau cantonal de la manière suivante:

« Lorsque les valeurs limites d’immission sont dépassées, la construction est soumise à l’autorisation du service de lutte contre les nuisances (art. 31, al. 2, OPB) qui prescrit au besoin les mesures appropriées (art. 32, al. 2, OPB). »

b) En l’espèce, il n’est pas contesté que les valeurs limites d’immission sont dépassées sur la façade sud du bâtiment projeté, au niveau des 2ème et 3ème étages, et que dès lors, le projet de construction est soumis à l’autorisation du service de lutte contre les nuisances. Par ailleurs, la synthèse de la centrale des autorisations (CAMAC) du 27 avril 2009 comporte l’autorisation requise par l’art. 13 RVLPE, formulée dans les termes suivants:

« L’annexe No 3 de l’OPB fixe les valeurs limites d’exposition au bruit du trafic routier. L’étude acoustique du bureau Giacomini et Jolliet datée du 7 octobre 2008, montre que les valeurs limites d’exposition au bruit du trafic routier sont dépassées pour ce projet. Les dépassements ont été constatés à la façade Sud du 2ème étage à l’attique.

Le rez-de-chaussée et 1er étage sont protégés par la paroi antibruit existante.

Pour le 2ème étage et l’attique, la disposition des locaux à usage sensible au bruit et des fenêtres, permet le respect des exigences de l’annexe 3 de l’OPB selon l’étude acoustique.

Contrairement à ce qui est indiqué dans la conclusion de l’étude, l’enveloppe extérieure (y compris les fenêtres) doit respecter les exigences de la norme SIA 181: 2006 et non pas celles décrites dans l’annexe 1 de l’OPB.

Les exigences pour la protection contre le bruit aérien extérieur doivent être déterminées à partir du niveau d’évaluation du bruit du trafic routier.

Compte tenu de la présence de la paroi antibruit sur toute la longueur du tronçon (parcelles 7323, 7321 et 7320) et de sa hauteur, l’augmentation des nuisances sonores dues à la nouvelle construction peut être considérée comme nulle.

Les mesures de réduction des nuisances sonores susmentionnées représentent des conditions impératives à l’octroi du permis de construire. »

c) Toutefois, à la suite du dépôt du recours, le Service de l’environnement et de l’énergie a procédé à un nouveau contrôle du respect des prescriptions relatives à l’OPB. Il est arrivé à la conclusion que l’étude de bruit produite par la société constructrice n’était pas suffisante. Cette étude se fonde en effet sur un trafic de 20'200 véhicules par jour alors que le trafic mesuré au mois de juin 2009 sur la route de Berne s’élève à 29'900 véhicules par jour. Ainsi, les niveaux sonores aux abords de l’axe sont environ supérieurs de 1.7 dB(A) à ceux pris en compte avec le trafic 2005, de sorte que les valeurs limites d’immission sont dépassées, non seulement sur les fenêtres sud, mais également sur les fenêtres moins exposées situées à l’ouest. De plus, il apparaît clairement que l’étude de bruit comporte une sous-évaluation des valeurs limites d’immission pendant la période de nuit, ce qui nécessite également d’autres mesures d’assainissement de l’immeuble pour garantir les exigences de l’annexe 3 de l’OPB. En l’espèce, les déterminations du Service de l’environnement et de l’énergie du 5 novembre 2009 ont de ce fait la portée matérielle d’une révocation de l’autorisation figurant dans la synthèse de la centrale des autorisations du 27 avril 2009. Le tribunal constate que les conditions d’une révocation sont en effet remplies. En premier lieu, les données de fait déterminantes sur lesquelles le bureau spécialisé s’est fondé sont très largement dépassées. L’augmentation de trafic de 20'200 à 29'900 véhicules par jour a en effet des impacts sur les conditions de l’octroi de l’autorisation et devrait modifier l’ensemble du dispositif de protection contre le bruit envisagé par le projet contesté. La seule possibilité d’ouvrir les fenêtres des séjours sur les façades est et ouest n’est plus suffisante. D’autres mesures de lutte contre le bruit doivent être prévues. La situation est d’autant plus grave que l’estimation théorique du bruit routier pendant la période de nuit semble aussi erronée. L’abaissement de 12 dB(A) appliqué par le bureau spécialisé n’est en tous les cas pas conforme à ce que l’on peut déduire des données théoriques figurant au chiffre 33 al. 2 de l’annexe 3 OPB, desquelles il résulte un abaissement inférieur à 10 dB(A) pour un trafic de 29'900 véhicules par jour.

Mais dans des situations de fort trafic, comme celle de la route de Berne, l’abaissement du niveau sonore entre les périodes de jour et de nuit est moins important et doit être apprécié de manière plus concrète par des mesurages. Le Service de l’environnement et de l’énergie mentionne dans sa détermination du 5 novembre 2009 que « selon notre expérience » la différence entre période de jour et période de nuit serait plutôt de 7 dB(A). L’avis de l’autorité cantonale se fonde sur les nombreux mesurages déjà réalisés sur la route de Berne. Il ne s’agit pas de « bases légales actualisées » (voir déterminations du bureau spécialisé du 11 janvier 2010), mais du niveau de connaissance et de l’expérience de spécialistes éprouvés et indépendants du service cantonal spécialisé de la protection de l’environnement, qui a précisément pour fonction d’assurer l’examen des questions relatives à la protection de l’environnement selon l’art. 42 al. 1 LPE. Il est vrai que le Service de l’environnement et de l’énergie avait délivré à tort l’autorisation prévue par les art. 31 et 32 OPB dans la synthèse des autorisations (CAMAC), mais il existe un intérêt public primordial à ce que les habitants des nouveaux logements projetés ne soient pas soumis à des nuisances de bruit excessives, spécialement dans le contexte aussi difficile de la route de Berne. La société constructrice ne saurait d’ailleurs reprocher au service cantonal d’avoir délivré dans un premier temps l’autorisation spéciale, car il l’a fait seulement sur la base des indications et des données erronées du bureau spécialisé qu’elle a elle-même mandaté. Les mesures de lutte de protection contre le bruit relèvent de l’ordre public et protègent la santé même de la population, ce qui justifie la révocation de la première autorisation délivrée par le service spécialisé dans la synthèse de la centrale des autorisations du 27 avril 2009.

Dans ses déterminations finales du 22 mars 2010 sur le compte rendu de l’audience, la société constructrice reproche au tribunal de n’avoir pas requis du Service de l’environnement et de l’énergie la production des données actualisées quant au trafic déterminant pour les calculs relatifs à l’OPB. Toutefois, le tribunal constate que la société constructrice n’a pas requis dans son écriture du 22 janvier 2010 la production des documents des comptages réalisés par le Service des routes. Seul le bureau spécialisé, dans ses déterminations du 11 janvier 2010, parle du fait que l’évolution du trafic resterait à cet endroit « à l’état d’hypothèse » en raison de la construction en cours du parking d’échange. Il est vrai que la mise en service du parking d’échange va modifier le trafic, mais les effets de cette évolution ont été pris en compte dans l’étude d’impact du parking d’échange dont les résultats ressortent d’un arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal publié sur internet (AC.2007.0196 du 18 janvier 2008), et duquel il en résulte que l’exploitation du parking d’échange ne va pas diminuer le trafic existant. En tous les cas, le bureau spécialisé ne semble pas mettre en cause la réalité des comptages dont le Service de l’environnement et de l’énergie fait état en réservant seulement les effets de la mise en service du parking d’échange. Le tribunal ne voit donc pas la nécessité de requérir la production des documents relatifs à ces comptages et il estime que les données fournies par le Service de l’environnement et de l’énergie sont suffisantes pour statuer sur le recours, en particulier, sur les conditions de la révocation de l’autorisation spéciale figurant dans la synthèse du 27 avril 2009.

d) Ainsi, en l’état de la procédure, le tribunal constate que l’une des autorisations cantonales nécessaires à la réalisation du projet n’a pas été délivrée par le Service de l’environnement et de l’énergie, ou respectivement a été révoquée. Or, l’art. 75 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l’octroi des autorisations spéciales cantonales. Les conditions de l’octroi du permis de construire ne sont donc plus remplies à la suite de la révocation de la décision du Service de l’environnement et de l’énergie et le permis de construire doit aussi être annulé pour ce motif.

3.

La recourante Denise Maillard-Henry conteste également l’abattage de neuf arbres d’ornement et d’un chêne qui serait contraire aux dispositions communales et cantonales régissant l’esthétique des constructions.

a) La loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) ainsi que son règlement d'application du 22 mars 1989 (RPNMS; RSV 450.11.1) instaurent une protection des arbres qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt qu'ils présentent (art. 4 LPNMS). Selon l'art. 5 LPNMS, il s'agit des arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives qui sont compris dans un plan de classement cantonal ou qui font l'objet d'un arrêté de classement au sens de l'art. 20 LPNMS (let. a), ou encore de ceux que désignent les communes par voie de classement ou de règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent (let. b). En application de ces dispositions, la Commune de Lausanne a adopté les art. 56 à 60 RPGA. L'art. 56 RPGA fixe le principe selon lequel tout arbre d'essence majeure, cordon boisé, boqueteau et haie vive est protégé sur le territoire communal. L'art. 25 RPGA définit l'arbre d'essence majeure comme une espèce ou une variété à moyen ou grand développement pouvant atteindre une hauteur de 10 m et plus pour la plupart (let. a), présentant un caractère de longévité spécifique (let. b) et ayant une valeur dendrologique reconnue (let. c). Il n'est pas contesté en l'espèce que la demande d'autorisation de construire comporte un abattage de 6 arbres protégés au sens de l'art. 56 RPGA, soit un bouleau, une laurelle, un sapin, un magnolia, un érable et une aubépine.

b) L'art. 6 al. 1 LPNMS prévoit que l'autorisation d'abattre les arbres ou arbustes protégés devra être accordée notamment pour les arbres dont l'état sanitaire n'est pas satisfaisant et pour les arbres, les haies et boqueteaux lorsqu'ils empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des impératifs techniques ou économiques l'imposent; l'alinéa 3 de cette même disposition précise que le règlement cantonal d'application fixe au surplus les conditions dans lesquelles les communes pourront donner l'autorisation d'abattage. Selon l'art. 15 al. 1 RPNMS, l'abattage est autorisé lorsque la plantation prive un local d'habitation préexistant de son ensoleillement normal dans une mesure excessive (chiffre 1); lorsqu'elle nuit notablement à l'exploitation rationnelle d'un bien-fonds ou d'un domaine agricole (chiffre 2) ; lorsque le voisin subit un préjudice grave du fait de la plantation (chiffre 3) ou encore si des impératifs l'imposent tels que l'état sanitaire d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un cours d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un ruisseau (chiffre 4). L'autorité peut également ordonner l'abattage ou l'écimage de plantations protégées qui ne respectent pas les distances prescrites par la législation sur les routes si elles présentent un danger pour la circulation (art. 99 al. 2 LPNMS). Pour statuer sur une demande d'autorisation d'abattage, ainsi que sur les oppositions éventuelles (art. 21 RPNMS), l'autorité communale doit procéder à une pesée des intérêts en présence et déterminer si l'intérêt public à la protection de l'arbre classé l'emporte sur les intérêts publics ou privés qui lui sont opposés (voir arrêt AC.1996.0209 du 17 août 2000). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il convient notamment de tenir compte de l'importance de la fonction esthétique ou biologique des plantations en cause, de leur âge, de leur situation dans l'agglomération et de leur état sanitaire. L'intérêt à la conservation d'un arbre protégé doit en particulier être comparé à l'intérêt visant à permettre une utilisation rationnelle des terrains à bâtir conforme aux objectifs de développement des plans directeurs, concrétisés par les plans d'affectation (voir par analogie ATF 116 Ib 213/214 consid. 5g; voir aussi AC.1991.0210 du 26 janvier 1994 et AC.1995.0051 du 8 août 1996).

c) En l’espèce, le Centre de conservation de la faune et de la nature a précisé dans la synthèse de la centrale des autorisations (CAMAC) du 1er mai 2009 qu’il convenait impérativement de préserver les buissons situés au nord de la nouvelle construction projetée. Or, les documents de l’enquête complémentaire mentionnent l’abattage d’un seul arbre au nord de la construction projetée, alors que le tribunal constate que le plan mis à l’enquête publique du 28 avril au 28 mai 2009 ne reporte pas correctement l’arborisation située au nord de la parcelle. Lors de l’inspection locale, le tribunal a observé que la couronne des arbres existants avait une emprise beaucoup plus grande. Par ailleurs, le plan mis à l’enquête publique n’indique pas la cote d’altitude au pied des arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives, contrairement aux exigences de l’art. 5 al. 2 let. d RPGA. Le tribunal ne dispose dès lors pas des informations suffisantes pour statuer sur l’autorisation d’abattage des arbres situés au nord de la parcelle n° 7'321. D’une part, le plan de situation qui a fait l’objet de l’enquête complémentaire ne correspond pas à l’état des lieux, et d’autre part, cette situation ne permet pas au Centre de conservation de la faune et de la nature de se déterminer de manière précise sur la qualité de l’arborisation existante à maintenir; il n’est en effet pas exclu que les plantations qui seraient concernées par l’autorisation d’abattage fassent partie d’un massif boisé plus important, considéré comme une haie vive au sens des art. 21 et 22 de la loi sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; RSV 922.03) (voir ATF 121 II 161 consid. 2b/bb p. 163 et cc p. 164-165).

4.

a) Il résulte des considérants qui précèdent que le permis de construire ne peut être délivré pour la construction projetée pour les motifs suivants : en premier lieu, le projet n’est pas conforme aux dispositions communales et cantonales relatives aux constructions souterraines pour autoriser un empiètement sur les distances à respecter entre bâtiments et limites de propriété. D’autre part, le dossier ne comporte pas l’autorisation du Service de l’environnement et de l’énergie concernant les permis de construire dans les secteurs exposés au bruit, ni les éléments permettant de statuer sur les autorisations d’abattage prévues pour l’arborisation située au nord de la parcelle. Les recours doivent donc être admis et la décision de la municipalité délivrant le permis de construire et levant l’opposition des recourants annulée.

b) Dès lors que le permis de construire doit être annulé, il n’est pas nécessaire de statuer sur les autres griefs soulevés par les recourants. Le tribunal se limitera à relever que, par arrêt du 17 mai 2010, le recours contre la décision municipale refusant l’entrée en matière concernant une demande d’établissement de plan de quartier sur les parcelles nos 7'318, 7'319, 7'320, 7'321 et 7'323 a été admis (arrêt AC.2010.0115 du 17 mai 2010). Ainsi, dès l’entrée en force de l’arrêt cantonal, de nouvelles études de planification vont être entreprises sur le secteur, permettant d’une part une densification des possibilités de construire avec des affectations en relation avec le nouveau centre prévu sur le parking d’échange et d’autre part une organisation des accès plus rationnelle sur la route de Berne. Il s’ensuit que toute nouvelle demande d’autorisation de construire devra tenir compte des projets de plan d’affectation en cours d’étude (art. 77 LATC).

c) Il appartient encore au tribunal de statuer sur la répartition des frais et dépens. Selon la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c’est en principe à la partie adverse, à l’exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Ainsi, lorsqu’un constructeur est opposé à des voisins ayant qualité pour recourir, les frais et dépens de la procédure sont à la charge de la partie dont les conclusions sont rejetées. Il n’y a pas lieu de modifier cette pratique après l’entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Comme les conclusions prises par la société constructrice sont rejetées, il y a ainsi lieu de mettre à sa charge les frais et dépens de la procédure.