CDAP - AC.2010.0325 - 2012-01-04 - Commune d'Yverdon-les-Bains/LEIMER, Service des eaux, sols et assainissement, ORANGE COMMUNICATIONS SA

1.

Le recours émane d'une commune. Il convient en premier lieu de vérifier sa qualité pour recourir.

a) Le tribunal examine d’office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 6 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la let. b, a qualité pour former recours toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.

La décision attaquée est fondée sur la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01). Cette loi, adoptée en application de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau (LACE; RS 721.100), ne contient pas de disposition spécifique sur la qualité pour recourir; l'art. 16 LACE en revanche dispose que les voies de droit sont régies par les dispositions générales de la procédure fédérale.

Aux termes de l'art. 89 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), a qualité pour former un recours en matière de droit public (al. 1) quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Ont aussi qualit¿pour recourir les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale (al. 2 let. c). L'art. 89 LTF, relatif à la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, est applicable comme exigence minimale à la procédure cantonale, par le jeu du renvoi de l'art. 111 al. 1 LTF.

b) La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.; ATF 131 I 333 consid. 4.4.1 et 4.4.2 pp. 341 s.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b pp. 226 s. et les références citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités).

Aux termes de l'art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les communes disposent d'autonomie dans l'aménagement local du territoire (cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d pp. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b pp. 76 s.; TF 1P.402/2006 du 6 mars 2007 consid. 3;1P.167/2003 du 3 juillet 2003 consid. 3 publié in RDAF 2004 p. 114). Selon l'art. 2a LPDP, les autorités cantonales et communales veillent à réserver et préserver l'espace nécessaire aux cours d'eau (al. 1) conformément aux directives et recommandations de la Confédération et du service en charge du domaine des eaux (al. 2). L'espace cours d'eau est reporté sur les plans d'affectation ou sur un document annexe (art. 2b al. 2 LPDP).

c) Le tribunal de céans a jugé que lorsqu'une autorisation spéciale doit être délivrée par une autorité cantonale, la commune qui conteste l'application du droit fédéral par l'autorité cantonale doit recourir contre la décision de cette dernière; elle ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral (AC.2010.0129 du 26 août 2011 consid. 1b et les références citées).

d) En l'espèce, la décision attaquée émane d'une autorité cantonale et se fonde sur la LPDP, laquelle applique la LACE; cette dernière renvoie aux règles ordinaires de la LTF. La commune recourante fait valoir en premier lieu son intérêt digne de protection au respect de l'espace cours d'eau dans l'intérêt de ses administrés, des crues du canal étant fréquentes. Il convient de relever qu'elle est particulièrement atteinte par la décision attaquée: d'une part, elle est actuellement en cours d'élaboration d'un plan de quartier sur les parcelles sises sur la rive opposée du Mujon, parcelles qui seront affectées par la construction litigieuse; d'autre part, elle est liée par la décision attaquée et devra la reporter dans la décision quant au permis de construire. En second lieu, elle se prévaut de son autonomie en matière d'aménagement local du territoire lié aux espaces cours d'eau, dont relève le cas d'espèce. Le recours de la commune est donc recevable; la question de savoir si, dans le cas particulier, l’autorité cantonale a respecté ou non l’autonomie communale relève de l’examen au fond du recours (ATF 132 I 68 consid. 1.1 p. 69; 129 I 410 consid. 1.1 p. 412 et les arrêts cités).

2.

La recourante fait valoir que l'autorité intimée a procédé à un "réexamen" injustifié, en l'absence de fait nouveau, d'une première décision.

a) D'après la jurisprudence, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas ou qui ne concorde plus avec le droit positif doit pouvoir être modifié. L'irrégularité de la décision peut être originaire, et avoir sa cause dans une erreur de fait ou dans une erreur dans l'application de la loi, ou subséquente, et découler de la modification de l'ordre légal ou des circonstances de fait; il est à préciser qu'une évaluation différente de la seule situation concrète que la décision a eu pour objet de régler ne permet pas la révocation (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, p. 386). La sécurité du droit peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être remis en cause. En l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit objectif et d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, ou lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue - en droit de la construction en particulier en commençant les travaux ou en investissant des sommes considérables en vue de ces travaux (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1986, p. 216; ATF 97 I 881) -, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi, notamment s'agissant de la procédure d'enquête publique qui permet d'élucider d'une manière approfondie les questions de fait et de droit (ATF 107 Ib 35 = JT 1983 I 558; AC.2008.0231 du 23 décembre 2008 consid. 6a et les références citées; Moor/Poltier, op. cit., p. 394 s. et les références citées); on peut y ranger les cas où l'autorité voudrait révoquer sa décision pour un motif qu'elle connaissait au moment où elle l'a prise - à plus forte raison si elle s'est elle-même déjà prononcée sur ce point - ou parce qu'elle a changé d'opinion dans l'appréciation qu'elle a faite antérieurement (Moor/Poltier, op. cit., p. 394).

Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans l'une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important ou lorsque les circonstances de fait ou de droit déterminantes se sont modifiées (ATF 115 Ib 152; 109 Ib 246 consid. 4 p. 252-253) ou alors, au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 273 consid. 1 p. 276; 119 Ib 305 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités; AC.2008.0231 précité consid. 6a et les arrêts cités).

b) Postulée par l'intérêt public, la révocation d'une décision intervient d'office. Cependant, les administrés peuvent aussi avoir un intérêt à ce qu'une décision soit modifiée en leur faveur. Selon l'art. 64 LPA-VD, une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'autorité entre en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (al. 2 let. a), ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (al. 2 let. b), ou si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (al. 2 let. c).

L'autorité administrative n'est tenue d'entrer en matière que si le requérant invoque des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("Echte Noven"), plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués (clôture de l'instruction; cf. Moor/Poltier, op. cit., p. 399). Cette hypothèse ne concerne naturellement que les décisions aux effets durables ("Dauerverfügung"; Moor/Poltier, loc. cit.), ce qui est le cas en l'espèce.

Ces faits doivent être importants ("erheblich"), c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant (ATF 136 II 177 consid. 2.1-2 pp. 181 ss). La jurisprudence souligne que les demandes de nouvel examen ne sauraient remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 Ib 246 consid. 4a pp. 250 s.; TF 2C_490/2009 du 2 février 2010 consid. 2.1).

c) Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (AC.2010.0129 précité consid. 1b).

d) En l'espèce, le représentant de l'autorité intimée a expliqué en audience qu'à l'origine de la reconsidération se trouvait probablement une démarche du propriétaire (et constructeur) ou de la constructrice (tiers intéressé, à savoir Orange Communications SA), qu'il ignorait cependant. On peut ainsi se demander si la reconsidération de la décision du 26 août 2010 a été réalisée d'office ou si elle a été exécutée à la requête du constructeur ou du tiers intéressé. La question peut cependant demeurer indécise, dès lors que les conditions autorisant une révocation ou un réexamen ne sont dans tous les cas pas réunies. En effet, l'autorité intimée a indiqué dans sa réponse au recours que sa seconde décision, à savoir la décision attaquée, "[résultait] d'une reconsidération du cas"; elle a ajouté qu'elle avait été délivrée "sur la base du même état de fait", ce qu'elle a confirmé en audience. Ce faisant, elle ne prétend pas que les circonstances se seraient modifiées ou que le droit aurait changé depuis qu'elle a adopté la première décision, ni qu'elle aurait à ce moment procédé à une appréciation des faits ou une application du droit erronées et encore moins que la décision initiale aurait été irrégulière. En outre, il ne ressort pas du dossier que l'une de ces situations serait réalisée et le constructeur et le tiers intéressé ne le prétendent du reste pas. Dès lors, il apparaît que l'autorité intimée a changé d'opinion ou apprécié différemment une même situation, ce qui ne constitue pas un motif justifiant une révocation. Elle ne pouvait ainsi pas, au motif d'une évaluation différente de la seule situation concrète, révoquer sa décision reportée dans la synthèse CAMAC du 26 août 2010, dès lors que la commune avait, sur cette base, statué à son tour. En effet, à partir du moment où la procédure coordonnée fait l'objet d'une décision communale de principe, la sécurité du droit commande de ne revenir en arrière que de manière restrictive.

e) Sur le fond, l'appréciation nouvelle de l'autorité intimée consistant à étendre l'espace cours d'eau de l'autre côté de la berge ne paraît pas conforme à la législation qui prévoit qu'un espace cours d'eau doit être réservé et préservé, d'une largeur de dix mètres de part et d'autre du domaine public de l'eau à défaut de délimitation expresse - ce qui est le cas en l'espèce - et à moins que les circonstances ne commandent de prévoir une distance supérieure (art. 2a LPDP). Même à supposer qu'une telle interprétation soit admissible, l'appréciation de l'autorité intimée est en l'occurrence arbitraire dès lors qu'elle n'a pas tenu compte de la situation concrète des parcelles sises sur l'autre rive du Mujon, actuellement colloquées en zone agricole. En effet, elle a ignoré purement et simplement le fait qu'un plan de quartier englobant ces parcelles était en cours d'élaboration, en vue d'une nouvelle planification en zone à bâtir.

Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée, annulée. En conséquence, la décision de l'autorité intimée reproduite dans la synthèse CAMAC du 26 août 2010 demeure en force. Orange Communications SA a certes fait valoir que la décision municipale adoptée sur la base de cette synthèse CAMAC ne lui aurait pas été notifiée. Il ressort de cette décision qu'elle a en tout cas été notifiée au constructeur et propriétaire de la parcelle. Peu importe toutefois, dès lors que cette circonstance n'est pas déterminante pour l'issue de la présente procédure. Par ailleurs, Orange Communications SA a eu connaissance de cette décision au cours de la présente procédure.

3.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. Vu les motifs ayant conduit à l'admission du recours, il se justifie de laisser les frais à la charge de l'Etat, des frais de procédure ne pouvant être exigés de l'autorité intimée (art. 52 al. 1 LPA-VD). Cette dernière versera cependant des dépens à la recourante (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).