CDAP - AC.2011.0087 - 2011-11-10 - ETIENNE c/Municipalité de Château-d'Oex, Service du développement territorial, Service des forêts, de la faune et de la nature

1.

L'autorité intimée a refusé l'autorisation sollicitée en invoquant une nouvelle planification (nPPA "Les Eraisis" et son règlement) en cours d'adoption et en se basant sur l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dont la teneur est la suivante :

"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (ATF 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et références). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise à l'art. 77 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais de l'art. 77 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 et références).

2.

Comme le relève à juste titre la recourante, les délais prévus à l'art. 77 LATC sont échus, le nPPA et le nRPPA "Les Eraisis" n'ayant pas été mis à l'enquête publique dans le délai maximum de quatorze mois dès la communication du refus du l'autorisation sollicitée. Il s'ensuit que la municipalité ne peut plus se fonder sur cette disposition légale pour refuser l'autorisation préalable d'implantation. Mais, en l'espèce, le permis requis doit être rejeté pour un autre motif, quand bien même le projet est conforme à la réglementation communale en vigueur. En effet, comme on le verra ci-dessous, la planification communale est inadéquate et doit impérativement être adaptée car elle n'est plus conforme à la législation en vigueur notamment en matière de protection de la nature. Autrement dit, la municipalité a l'obligation d'adapter sa planification et réglementation pour les rendre conformes aux principes majeurs de l'aménagement du territoire (cf. sur ces questions, Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, in RDAF 2010 n° 1 p. 1 ss, plus spéc. p. 10-12 et les références citées).

3.

Selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans d’affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Le législateur fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d’une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d’intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d’affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d’autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique. La jurisprudence souligne que, pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p. 733). L’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l'adoption d’un nouveau régime d’affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2 p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198). L’art. 63 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) a une règle comparable à celle de l’art. 21 al. 2 LAT ("les plans d’affectation sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé"). L’art. 75 al. 2 LATC précise enfin que tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente.

L’adoption d’un plan d’affectation est ainsi le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, dont font partie les intérêts de la protection de la nature et du paysage. La prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et principes régissant l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Le plan d’affectation doit aussi être élaboré en tenant compte de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), soit en présence de biotopes d’importance locale et régionale au sens de l’art. 18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491) ou les biotopes d’importance fédérale selon l’art. 18a LPN. Le plan d’affectation implique aussi une délimitation de l’aire forestière conforme à la législation fédérale sur les forêts; les plans d’affectation doivent également délimiter les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (let. d).

4.

a) L'initiative de Rothenturm, acceptée par le peuple et les cantons le 6 décembre 1987, a introduit l'art. 78 dans la Constitution fédérale (anciennement art. 24 sexies Cst.) obligeant la Confédération et les cantons à protéger strictement et de manière spécifique les sites marécageux d'une beauté particulière. En application de cette norme constitutionnelle, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale (Ordonnance sur les bas-marais; RS 451.33), entrée en vigueur le 1er octobre 1994. Elle comprend, dans son annexe 1, l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (art. 1 Ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que les cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones tampon suffisantes du point de vue écologique. Ils prennent l’avis des propriétaires fonciers et des exploitants, comme des agriculteurs et des sylviculteurs ainsi que des bénéficiaires de concessions et d’autorisations pour des installations et constructions (art. 3 al. 1 ordonnance sur les bas-marais). Les cantons, après avoir pris l’avis des intéressés prennent les mesures de protection et d’entretien adéquates pour conserver intacts les objets, en accordant une importance particulière au maintien et à l’encouragement d’une exploitation agricole adaptée (art. 5 al. 1 Ordonnance sur les bas-marais). Ils veillent en particulier à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient conformes à la présente ordonnance (art. 5 al. 2 let. a Ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que ces mesures doivent être prises dans un délai de trois ans (art. 6 al. 1 l'Ordonnance sur les bas-marais). Le Conseil fédéral a également adopté l'ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35), entré en vigueur le 1er juillet 1996.

Face au constat que la protection des biotopes n'a pu être assurée avec suffisamment d'efficacité alors que le maintien des espèces végétales et animales requiert un réseau de biotopes qui s'étende sur l'ensemble du territoire national, la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN) a été modifiée par l'introduction des art. 18a, 18b, 18c et 18d découlant du contre-projet indirect à l'initiative de Rothenthurm et est entrée en vigueur le 1er février 1988 (RO 1988 254 258; FF 1985 II 1449). Ces dispositions visent à protéger l'ensemble des biotopes qu'ils soient d'importance nationale, régionale ou locale. Dans ce système, le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne les biotopes d’importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (art. 18a al. 1 LPN). Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (art. 18a al. 2 LPN).

b) Le tribunal constate qu'avec le succès de l'initiative de Rothenturm et les dispositions nouvelles adoptées par l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral en matière de protection de la nature, une adaptation de la planification et de la réglementation communales antérieures est devenue absolument indispensable (voir l'arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011, consid. 2, où la protection d'un bas-marais d'importance nationale était en jeu). Certes, une commune ne saurait invoquer n'importe quel intérêt public, même important, pour passer outre aux délais prévus par l'art. 77 LATC (cf. 2 ci-dessus), mais le droit cantonal et les procédures que celui-ci institue ne peuvent pas compromettre les biens vitaux dont le droit fédéral exige impérativement la sauvegarde, tels que, en particulier, les sites naturels, l'aire forestière ou les surfaces d'assolement. En l'occurrence, la protection du site marécageux d'importance nationale "Col des Mosses - La Lécherette" est en cause, ce qui impose une adaptation de la planification et de la réglementation communales. L’adaptation du plan permettra d’intégrer les mesures de protection propres au bas-marais ("Commune des Mosses, est de la route") et au site marécageux "Col des Mosses/La Lécherette". Le nouveau PPA "Les Eraisis" corrigé et le règlement y relatif, en cours d'adoption, ainsi que le projet PAC 292A contiennent précisément des mesures qui tiennent compte notamment de la proximité de la parcelle litigieuse du site marécageux d’importance nationale et des autres contraintes naturelles. Au regard de cette situation spécifique du point de vue de l'art. 21 al. 2 LAT, le recourant ne peut pas invoquer utilement l'expiration des délais prévus par l'art. 77 LATC.

c) A cela s'ajoute que la planification actuelle ne paraît plus adaptée aux nouvelles circonstances qui résultent de la délimitation des zones de dangers, étant précisé que la parcelle litigieuse est concernée par la carte indicative des dangers naturels (cf. sur ces questions (arrêt AC.2009.0105 du 24 décembre 2010).

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, avec suite de frais à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens.