CDAP - AC.2011.0120 - 2011-11-04 - CAMBI c/Service du développement territorial, Municipalité de Ste-Croix, Département de l'économie, BERTRAND

A.

Florence et Frédéric Bertrand (ci-après: les constructeurs) sont propriétaires, au lieu-dit "Vers chez Jaccard" à Sainte-Croix, des parcelles 2066, 2081 et 3606. La parcelle 2066 est colloquée en zone de village, selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune de Sainte-Croix adopté par le Conseil communal le 26 avril 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 5 novembre 1993 (ci-après: le RPGA). La parcelle adjacente 3606 est en zone "agricole et agropastorale protégée". Enfin, la parcelle 2081 est sise à cheval sur la zone de village et la zone agricole. La partie "zone de village" de la parcelle 2081 comprend un immeuble dit "habitation et rural" (ECA 749, 194 m2), un petit bâtiment agricole (ECA 748, 14 m2), ainsi qu'un bout de terrain autour des constructions; le reste de la parcelle est colloqué en zone agricole.

Jouxtant la parcelle 2081, la parcelle 2079 appartenant à Yvonne et Guy Cambi supporte un bâtiment d'"habitation et rural" (ECA 750), où ils sont domiciliés, contigu au bâtiment ECA 749 des constructeurs.

Sise à proximité des parcelles appartenant aux constructeurs, la parcelle 2070 est construite d'une ferme classée monument historique (ECA 746), exploitée par ses propriétaires.

B.

Les constructeurs, non agriculteurs, ont aménagé des écuries dans les bâtiments sis sur la parcelle 2081, en zone de village, et y ont installé des chevaux.

Le 27 avril 2004, ils ont requis de la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) l'autorisation de créer sur la parcelle 2081 un carré d'échauffement, d'une superficie totale de plus de 400 m2, devant aussi servir de surface de mise en extérieur des chevaux. A l'exception d'une étroite bande en zone de village, le carré était principalement prévu en zone agricole et impliquait des mouvements de terre.

Par courrier du 14 mai 2004, la municipalité a informé les constructeurs qu'elle admettait "à bien plaire", la construction du carré d'échauffement.

Le 28 novembre 2008, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a indiqué aux constructeurs qu'il avait constaté qu'un carré de sable pour chevaux avait été aménagé en zone agricole sur la parcelle 2081, sans l'autorisation cantonale requise. Une visite locale a été effectuée le 2 juin 2009. A l'issue de cette visite, la municipalité a écrit le même jour au SDT un courrier ainsi libellé :

"(…) la Municipalité est souvent confrontée avec des demandes de propriétaires qui souhaitent valoriser un petit projet aux abords de l'habitation principale pour garder, par exemple quelques animaux ou prévoir l'installation d'une serre "agricole" pour favoriser le jardin potager, ou réaliser éventuellement l'aménagement de places de stationnement.

L'intérêt porté à nouveau sur le bois de chauffage nécessite également la construction d'abris dont l'emplacement doit être accessible.

Afin de pouvoir répondre à ces projets prévus principalement dans la zone de village dont les périmètres ont été fortement limités afin d'éviter la construction de nouveaux bâtiments, il est envisagé de légaliser une zone tampon, entre la zone village et la zone agricole légalisée, qui pourra recevoir des dépendances ou une activité liée au bâtiment principal.

Cette adaptation sera proposée lors de la prochaine révision du PGA, prévue dans un délai de 3 à 5 ans pour Sainte-Croix Village.

Ce besoin est réel, car ces vieux immeubles sont souvent rachetés par des propriétaires qui apprécient la campagne et qui aiment faire vivre ces anciens ruraux.

Dans cet environnement, le parcours libre des animaux est plus valorisant qu'une pelouse entretenue à grands frais et tondue régulièrement.

Pour ces différentes raisons, nous nous permettons de réitérer notre demande d'accepter le projet réalisé par la Famille Bertrand, dont les travaux sont de minime importance.

(…)"

C.

Le 21 juillet 2009, le SDT a notifié aux constructeurs une décision portant sur l'aménagement du carré de sable sur la parcelle 2081. Il constatait l'illicéité du paddock en zone agricole et estimait que l'ordre de remise en état respectait le principe de la proportionnalité. En particulier, il relevait "que les intentions de la Commune de Sainte-Croix, s’agissant de prévoir une zone tampon entre la zone village et la zone agricole lors de la prochaine révision de son PGA, qui débutera dans un délai de 3 à 5 ans, sont trop lointaines et insuffisamment concrètes pour permettre de tolérer provisoirement le carré de sable litigieux." Le dispositif de sa décision était ainsi libellé :

"III. DECIDE LES MESURES DE REMISE EN ETAT SUIVANTES

1. Le paddock (carré de sable) est supprimé par enlèvement du tout-venant, des poutres de soutènement et tout autre matériau et remise du terrain dans son état antérieur, en nature de pré-champ (prairie), labouré et réensemencé.

2. Un délai au 30 octobre 2009 vous est imparti pour nous soumettre, par l’entremise de la commune et sous la forme d’une demande de permis de construire, une solution conforme à ce qui précède, s’agissant de la mise à disposition de vos chevaux d’une aire de sortie conforme aux exigences de la législation sur la protection des animaux. A défaut, la présente décision sera communiquée au Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) pour qu’il prenne toutes mesures qu’il jugera utiles en vue de la protection des chevaux.

3. Un délai au 31 mai 2010 vous est imparti pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus. Une séance de constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le mardi 1 juin 2010 à 10h00."

D.

Agissant le 14 septembre 2009 par l'intermédiaire de leur mandataire, les constructeurs ont déféré la décision du SDT du 21 juillet 2009 devant le Tribunal cantonal. Ils concluaient à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le carré d'échauffement aménagé sur la parcelle 2081 soit autorisé et puisse être maintenu, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils dénonçaient notamment le caractère disproportionné de l'ordre de remise en état.

La cause a été enregistrée sous la référence AC.2009.0212. Le Tribunal cantonal a inclus dans la procédure, au titre de tiers intéressés, les époux Cambi précités, dont le bâtiment est contigu au rural ECA 749 des constructeurs. Statuant le 19 février 2010, le Tribunal cantonal a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité et confirmé la décision rendue le 21 juillet 2009 par le SDT. Il a confirmé qu'en tant qu'installation destinée à permettre la pratique des sports équestres, le paddock n'avait pas sa place en zone agricole et était illicite. Pour le surplus, il a confirmé également la proportionnalité de l'ordre de remise en état au consid. 5, dont on extrait :

5. (…)

a) (…)

b) En l'espèce, l'autorité intimée ordonne aux recourants de supprimer le paddock par enlèvement du tout-venant, des poutres de soutènement et de tout autre matériau et de remettre le terrain dans son état antérieur, en nature de pré-champ (prairie), labouré et réensemencé, décision que les recourants contestent.

aa) (…)

bb) En l'espèce, le paddock représente une surface de plus de 400 m2 de terrain situé en zone agricole, soustraits à leur affectation agricole. Cette surface n'est de loin pas négligeable. Elle est en outre particulièrement visible par sa couleur claire et par la modification du terrain naturel. L'irrégularité ne saurait être qualifiée de mineure, puisqu'elle contrevient au principe fondamental de la séparation entre le bâti et le non bâti, soit à un intérêt public considéré comme important.

Certes, les recourants affirment que dès lors qu'ils disposent, ce qui est rare, d'un bâtiment capable d'abriter des chevaux en zone village, il est indispensable que les espaces extérieurs limitrophes puissent servir pour la sortie des chevaux. Il serait ridicule de les inviter à sortir leurs chevaux à d'autres endroits de la zone à bâtir ou à quitter les lieux parce qu'ils ne disposent pas des surfaces de sorties suffisantes en zone à bâtir. Cette argumentation n'est pas convaincante. On ne saurait en effet justifier l'implantation d'une construction en zone agricole de par sa proximité immédiate avec la zone à bâtir, puisque cela aurait pour conséquence d'encourager le "grignotage" de la zone agricole et l'extension sans droit de la zone constructible. Comme déjà dit, les points de vue subjectifs du constructeur ou des motifs de convenance personnelle ne peuvent être invoqués pour justifier l'emplacement d'une construction hors de la zone à bâtir (ATF 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261, 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités). On rappellera par ailleurs qu'à proximité, les recourants disposent déjà de la parcelle 2066, en zone à bâtir, destinée à une écurie pour quatre chevaux et à un manège ouvert d'environ 12 m de diamètre, ainsi que de la parcelle attenante 3606, en zone agricole.

cc) Les recourants relèvent en outre les frais importants consentis pour l'aménagement du carré de sable, qui s'élèveraient à 60'000 fr. et ceux qui devraient être investis pour un nouvel ouvrage similaire. Les recourants ne prétendent pas que cette charge, non établie par pièce, les mettrait financièrement en difficulté. Par ailleurs, même en présence d'un tel montant, voire d'une somme dépassant la centaine de milliers de francs pour une remise en état et une reconstruction, l'ordre d'enlèvement et de remise en état donné en l'espèce ne saurait être considéré comme disproportionné. Il est rappelé que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres de démolition, respectivement de remise en état, donnés à des constructeurs qui alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr. (ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (ATF 1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août 2008;1C_136/2009 du 4 novembre 2009).

dd) (…)

Les recourants ne peuvent pas davantage prendre appui sur les intentions de la municipalité qui dit vouloir modifier le statut des zones et déplacer la limite de la zone de village, ces intentions n'ayant pas reçu de début de concrétisation à ce jour.

ee) En conclusion, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit, en zone agricole, apparaît ainsi prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourants au maintien de l'aménagement litigieux. Dans ces conditions, l'ordre de remise en état des lieux ne viole pas le principe de la proportionnalité. "

Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours, partant est entré en force.

E.

Entre-temps, les constructeurs ont érigé une écurie et un manège sur la parcelle 2066 en zone de village, dont l'autorisation délivrée par les autorités compétentes a été confirmée par l'arrêt AC.2008.0242 du 18 juin 2009, en dépit de l'opposition des époux Cambi et de celle des propriétaires de la parcelle 2070.

F.

Par courrier du 16 mars 2010, les constructeurs se sont adressés au SDT, par l'intermédiaire de la municipalité, en le requérant de fixer de nouveaux délais d'exécution en fonction de la solution qui serait retenue, à savoir notamment une "rectification" de la limite de la zone village sur la parcelle 2081 de façon à englober le paddock, moyennant compensation, par déclassement d'une partie équivalente de la zone village existante sur la parcelle 2066 dont ils étaient également propriétaires.

Le 24 mars 2010, la municipalité a confirmé au SDT que lors de la prochaine révision du PGA, l'utilisation à des fins non agricoles des places-jardin serait admise sous certaines conditions, ces espaces extérieurs posant continuellement de nombreux problèmes. A cet effet, elle avait décidé de confier aux bureaux team +, de Lausanne, et Gueissaz, de Saint-Croix, la mise à jour du plan directeur communal et d'étudier les démarches à suivre pour entreprendre une révision du PGA.

Par courrier du 7 mai 2010, le SDT a refusé d'entrer en matière sur la solution de l'intégration de la modification voulue dans le cadre de la révision du PGA. En revanche, une procédure ad hoc, via un addenda au PGA, devait être conduite sans délai pour les parcelles 2081 et 2066. Cette procédure, au demeurant simple, devait consister à changer le périmètre de la zone de village et à prévoir un dispositif réglementaire renvoyant à la réglementation communale du 5 novembre 1993.

G.

Le 11 juin 2010, les époux Cambi sont intervenus auprès du SDT, exprimant leur étonnement sur la position du SDT consistant à maintenir le paddock, contrairement à l'arrêt définitif du Tribunal cantonal.

Par courrier du 5 juillet 2010, le SDT a informé les époux Cambi que l'exécution des travaux de remise en état était suspendue, au motif que le statut juridique agricole du sol de la parcelle 2081 faisait l'objet d'une procédure de réexamen visant à rendre cette installation conforme à la future zone projetée. Il serait donc déraisonnable de démanteler l'installation existante, alors qu'il était objectivement prévisible qu'elle puisse, cas échéant, être maintenue au bénéfice de la mesure d'aménagement projetée. Il précisait avoir pris acte de leur opposition au paddock et au changement d'affectation du sol envisagé, et les renvoyait à exercer leurs droits dans la procédure d'élaboration de ce projet. Si celle-ci ne devait pas aboutir, la remise en état du paddock serait bien entendu exécutée.

Sur nouvelle interpellation des époux Cambi du 26 août 2010, le SDT a confirmé la teneur de ce courrier le 28 octobre 2010.

H.

Les époux Cambi se sont adressés le 1er novembre 2010 au Tribunal cantonal pour obtenir l'exécution de l'arrêt du 19 février 2010. Le Tribunal cantonal a répondu le 8 novembre 2010 que ses décisions étaient exécutées par l'autorité administrative compétente selon l'art. 59 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), soit en l'espèce le SDT. Il a transmis en conséquence le courrier des époux Cambi et les annexes qu'il contenait au SDT comme objet de sa compétence, tout en adressant une copie de sa lettre au chef du Département de l'économie en tant qu'autorité de surveillance du service.

Le 7 décembre 2010, le SDT a rappelé à nouveau aux époux Cambi que l'exécution de l'ordre de remise en état du paddock était suspendue, en confirmant que si la procédure de planification en cours devait ne pas aboutir, cet ordre serait réactivé et la remise en état des lieux exécutée.

Donnant suite à une nouvelle intervention de Guy Cambi du 3 février 2011 (lequel alléguait que les constructeurs détenaient désormais neuf à dix chevaux dans le rural de la parcelle 2081 et dans les nouvelles écuries sur la parcelle 2066), le SDT a, le 23 février 2011, imparti à la municipalité un délai au 21 mars 2011 pour lui fournir un calendrier précis de la démarche de planification et lui présenter, dans la mesure du possible, un projet tendant à la modification du plan général d'affectation.

Par courrier du 16 mars 2011, la municipalité a indiqué au SDT :

"(…) tenant compte que le processus de finalisation du Plan directeur communal est en cours auprès de votre Service, de même que la procédure de révision du PGA, nous aborderons le dossier de la propriété de M. et Mme Frédéric et Florence Bertrand lors de notre prochaine rencontre.

Dans l'attente d'en discuter mardi 22 mars prochain dans vos locaux, nous vous prions d'agréer (…)."

Le 5 avril 2011, la municipalité a informé le SDT qu'elle avait mandaté un bureau d'urbanisme afin de procéder à la régularisation de ce secteur par l'intermédiaire d'un addenda au PGA, tel que discuté lors de la séance du 22 mars.

I. Par acte du 19 avril 2011, Guy Cambi s'est adressé au Tribunal fédéral pour dénoncer le déni de justice dont il se plaignait d'être la victime et déposer plainte pénale contre les instances communales et cantonales pour abus d'autorité, obstruction, rétention d'informations et collusion avec les constructeurs. Il demandait la fermeture pure et simple des écuries aménagées dans le rural attenant à son bâtiment ainsi que la suppression du paddock conformément à l'arrêt du Tribunal cantonal du 19 février 2010.

Par arrêt 1C_175/2011 rendu le 18 mai 2011, le Tribunal fédéral a déclaré le recours pour déni de justice irrecevable et l'a transmis au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. Il a retenu qu'il ressortait à suffisance de l'écriture de Guy Cambi du 19 avril 2011 que celui-ci entendait recourir contre le refus prétendument injustifié du SDT d'exécuter sa décision de remise en état des lieux du 21 juillet 2009 confirmée sur recours le 19 février 2010 par le Tribunal cantonal. Or, la voie du recours pour déni de justice (art. 74 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) était ouverte auprès du Tribunal cantonal lorsque l'autorité tarde ou se refuse pour une autre raison non pas à rendre une décision mais, comme en l'espèce, à exécuter un prononcé déjà rendu.

J. Le Tribunal cantonal a enregistré le recours sous la référence AC.2011.0120, a inclus à la procédure le SDT en tant qu'autorité intimée, la municipalité et le Département de l'économie au titre d'autorités concernées et les constructeurs en qualité de tiers intéressés. Par avis du 25 mai 2011, il a invité le SDT et la municipalité à déposer leur dossier.

La municipalité s'est exprimée le 7 juin 2011, en indiquant qu'une procédure de modification du PGA était actuellement en cours, conformément aux accords avec l'autorité cantonale, et en déposant une nouvelle pièce, soit une "offre d'étude" du 15 avril 2011 des bureaux team + et Gueissaz. Le recourant a également déposé des observations le 16 juin 2011. Le SDT a fourni son dossier le 16 juin 2011.

Le 24 août 2011, la municipalité a transmis une copie du projet de modification du PGA quant aux parcelles 2066 et 2081. Daté du 13 juillet 2011, ce projet a été communiqué au SDT pour examen préalable.

Les constructeurs ont déposé leurs observations le 12 septembre 2011, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Le recourant a produit une écriture complémentaire le 22 septembre 2011.

Ni le SDT, ni le DEC n'ont saisi la faculté qui leur avait été accordée de s'exprimer.

Le tribunal a statué par voie de circulation.