CDAP - AC.2011.0263 - 2012-05-24 - BAUMANN c/Municipalité de Lausanne, SWISS LIFE AG, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Unité logement

1.

Il convient d’examiner en premier lieu la qualité des recourants locataires pour s’opposer à la délivrance de l’autorisation délivrée à la constructrice en application de la LDTR.

a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

La qualité pour recourir des particuliers est subordonnée à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L’intérêt digne de protection, tel qu’il est défini de manière homogène par le Tribunal fédéral et la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, peut être juridique ou de fait; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406, 468 consid. 1 p. 470; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers, soit l'action populaire, est irrecevable (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 249 consid. 1.3.2. p. 253, 468 consid. 1 p. 470, et les arrêts cités; CDAP, AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).

b) Selon la jurisprudence, les locataires ont la qualité pour recourir contre une autorisation d’effectuer des travaux délivrée aux propriétaires en application de la LDTR lorsqu’ils peuvent se prévaloir d’un intérêt de fait (TA, FO.2004.0004 du 24 juin 2005 consid. 1 ; AC.2000.0082, consid. 1b et c et les arrêts cités). En l'espèce, les recourants sont tous locataires de l’immeuble et les transformations envisagées les touchent particulièrement puisqu'elles sont prévues à l'extérieur et à l'intérieur de l'immeuble qu'ils habitent, en particulier dans leurs appartements. Il y a donc lieu d'admettre qu'ils ont la qualité pour agir contre la décision délivrée en application de la LDTR. Doit en revanche être niée la qualité pour recourir de Morgan Rees, Helen Mortimer Rees, Lionel Sansoë et Emmanuelle Sansoë dès lors qu’ils n’avaient pas pris part à la procédure devant l’autorité précédente (procédure d’opposition).

2.

a) La LDTR soumet la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation à autorisation (art. 1 al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1 al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3); elle est accordée lorsque la démolition, la transformation ou la rénovation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle des loyers, afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi (art. 4 al. 2 et 3).

Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'est agi avec la LDTR de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle"; seul est visé le manque de certains types d'appartements n'affectant que certaines couches de la population, en particulier celles à bas revenus (v. BGC, février 1985, p. 1423; v. aussi rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 5). La LDTR a ainsi pour but de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées (cf. notamment Tribunal administratif, arrêt AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 11 b/aa). Selon l’art. 3 al. 1 RLDTR, la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton. Aux termes de l’art. 4 RLDTR, seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie. Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles) et elle a été jugée compatible avec la garantie de propriété par le Tribunal fédéral (cf. arrêt relatif au décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé ; ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi pour une réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 et 119 Ia 355).

Concrètement, pour déterminer si des logements loués appartiennent à une catégorie touchée par la pénurie, la statistique des logements vacants, établie essentiellement sur la base du critère du nombre de pièces, constitue un premier élément; il faut ensuite apprécier si les logements en cause, de par leur prix, appartiennent ou non à la catégorie où sévit la pénurie, respectivement à celle répondant à un besoin de la population. Sur ce second aspect, l’autorité cantonale compétente pour appliquer la LDTR s'en remet dans une large mesure à l'appréciation de la commune, celle-ci étant la mieux informée en la matière (TA, AC.2000.0082 du 13 décembre 2000 consid. 3a/aa ; BGC février 1985, p. 1494). L'analyse est sur ce point facilitée par l'existence de statistiques communales portant également sur le niveau des loyers, par catégorie d'appartements (telle est la situation à Lausanne); enfin l'appréciation prend en compte les caractéristiques générales du logement considéré (CDAP, FO.2010.0012 du 4 octobre 2010 consid. 3c et les références citées).

En termes quantitatifs, l'existence d'une situation de pénurie de logements dans la catégorie concernée est admise lorsque le taux de vacance, selon les statistiques des logements vacants fournies par l'autorité communale, est inférieur à 1,5 % (FO. 2010.0012 précité consid. 3c et les références citées). En termes qualitatifs, la jurisprudence a tenu compte du fait que des logements conçus selon des typologies architecturales différentes et des critères de qualité supérieurs à la moyenne ne correspondaient pas, par essence, aux besoins de la population, respectivement que des appartements dits résidentiels n'entraient a priori pas dans la catégorie de logements où sévit la pénurie (TA, FO.2005.0020 du 26 avril 2006 consid. 4). Tel a été le cas d'un appartement, dont les caractéristiques intrinsèques (surfaces généreuses, grande hauteur des pièces, plafonds moulurés et boiseries ouvragées, parquets de qualité, cheminées de salon), de même que la qualité générale de l'immeuble dans son ensemble, en faisaient dès l'origine un logement de type résidentiel (TA, FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3d). Dans un cas similaire, il a également été jugé que les appartements d’un immeuble construit au début du XXème siècle, dont les surfaces étaient particulièrement généreuses (200 m2 chacun) et dont les caractéristiques constructives étaient celles d’une villa locative résidentielle de haut standing (hauts plafonds, cheminées de salon, parquets, vérandas, jardin de 1'398 m2 et environnement privilégié) ne correspondaient pas à un besoin de la population (CDAP, FO.2010.0012 précité, confirmé par l’ATF du 18 juillet 2011,1C_504/2010).

On relèvera que, dans un arrêt du 13 décembre 2000 (AC.2000.0082, publié à la RDAF 2001 p.344), le Tribunal administratif avait nuancé certains des critères exposés ci-dessus. S'agissant des caractéristiques intrinsèques des logements entrant dans la catégorie à pénurie, il avait considéré qu’étaient principalement pertinents, d’une part, le nombre de pièces et, d’autre part, la surface et les équipements. Il a mis en doute la pratique de l’autorité cantonale selon laquelle la loi ne s'appliquerait pas aux appartements comportant plus de 5 pièces en relevant que cette solution ne s'imposait pas d'emblée à la lecture de la loi, du règlement, voire des statistiques (en mentionnant à cet égard le taux de logements vacants de 6 pièces à Nyon, voisin à l’époque de zéro) et en soulignant que le Canton de Genève prévoyait que le dispositif légal correspondant s'appliquait aux logements comportant jusqu'à 7 pièces (soit l'équivalent de 6 pièces dans le canton de Vaud). Se référant aux différents arrêts constatant que la loi ne s'appliquait pas lorsque les logements présentaient des surfaces trop élevées, voire des équipements tels des cheminées de salon, il avait confirmé qu’étaient exclus du champ d'application de la LDTR les objets luxueux (en relevant qu’il s’agissait précisément d’une exigence formulée par la jurisprudence du Tribunal fédéral : ATF 116 Ia 401, spéc. consid. 11, p. 418), voir ceux présentant un caractère résidentiel. Il avait toutefois précisé que cette dernière notion ne devait pas être interprétée de manière trop large puisque le législateur vaudois, lors de l'adoption de la LDTR, avait particulièrement à l'esprit le cas des immeubles anciens, parce que ces derniers comportaient généralement des logements à loyers abordables. Il en a déduit que l’on ne pouvait pas se focaliser sur le critère de la surface de certaines pièces, voire sur la présence de certains éléments d'agrément, telle une cheminée de salon, pour exclure un logement donné de la catégorie à pénurie. Il convenait plutôt de prendre en considération l'ensemble des caractéristiques des logements concernés (agencement, cuisine, salle de bains) pour apprécier si ces derniers présentaient ou non des qualités supérieures à la moyenne et pour vérifier par conséquent s'ils répondaient ou non à un besoin de la population (AC.2000.0082 précité consid. 3a/cc).

Pour déterminer si l’on se trouve en présence d’un objet appartenant à une catégorie répondant à un besoin de la population, le niveau du loyer est également pris en compte. La jurisprudence a précisé à cet égard que, pour déterminer si, par son prix, un appartement répond à un besoin de la population, on ne peut pas s'en tenir au montant du loyer payé par le dernier locataire. Ce loyer peut en effet, selon les circonstances, se situer à un niveau supérieur ou inférieur à celui (non abusif) pour lequel l'appartement pourrait être remis sur le marché de la location (FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3b et 3c ; arrêt GE 93/0059 du 12 juin 1997, consid. 3, p. 10). Il a ainsi admis la prise en compte d’un loyer « objectif » ou « théorique» avant transformation, auquel s’ajoute la hausse de loyer admissible compte tenu des travaux de transformation et de rénovation pouvant être autorisés en application de la LDTR (TA, FO 2005.0020 du 26 avril 2006). Dans l’arrêt AC.2000.0082 précité, le Tribunal administratif avait également mis en doute cette prise en compte d’un loyer objectif (tout en relevant que la jurisprudence avait approuvé à plusieurs reprises cette méthode) en se demandant si l'on ne devrait pas plutôt s'en tenir au loyer effectivement perçu (comme c’était le cas à Genève), cas échéant moyennant certaines corrections (arrêt précité consid. 3a/bb).

Le Tribunal administratif avait laissée ouverte la question de savoir si un appartement de cinq pièces loué pour un loyer mensuel de 2'250 fr. charges comprises, notablement supérieur à celui de 1'700 fr. indiqué comme abordable pour cette catégorie par les statistiques, appartenait encore à une catégorie répondant aux besoins de la majorité de la population (FO.2002.0034 du 18 septembre 2003 consid. 4 b/aa). Il avait jugé que tel n'était pas le cas d'un appartement dit résidentiel, dont le loyer net objectif ou théorique était supérieur à 200 fr. le m2 par an (FO.2005.0020 du 26 avril 2006 consid. 4). Dans ce dernier arrêt, le Tribunal administratif semble avoir confirmé une pratique du SELT selon laquelle sont réputés appartements qui répondent plus particulièrement aux besoins de la population ceux dont le loyer mensuel n’excède pas 200 fr. le m2. Cette pratique, qui assimile à des objets luxueux tous les appartements dont le loyer au m2 atteint un certain montant - ceci quelles que soient les caractéristiques de l’objet et la situation concrète en matière de catégories de logements où sévit la pénurie - apparaît discutable. Pour les raisons évoquées ci-dessous, la légalité de cette pratique n’a toutefois pas à être examinée plus avant.

b) aa) En l’espèce, l’autorité cantonale compétente en matière de LDTR considère que les caractéristiques constructives de l’immeuble (qualité des matériaux, hauteur des pièces, décorations de plafond, cheminées de salon, menuiseries et surfaces des appartements) et le fait qu’il ait reçu la note 2 au recensement architectural en font un objet « hors norme » n’appartenant pas à une catégorie où sévit la pénurie. Dans sa réponse au recours, l’Unité logement relève également qu’elle avait procédé en février 2010, en relation avec le projet de transformation des logement du rez-de-chaussée, à une analyse de la valeur objective du bâtiment, dont il ressortait que le prix au m2/an des logements était estimé à 216 fr. Elle relève en outre que, même si l’on prend comme base de référence un loyer objectif de 200 fr. le m2, il en ressort des loyers objectifs compris entre 3050 fr. net par mois pour les logements de 183 m2 et 3'683 fr. net par mois pour les logements de 221 m2 , soit des loyers excédant ceux que la Commune de Lausanne considère comme répondant aux besoins de sa population (loyer que la commune estime à 2'600 fr. par mois pour les logements de 5 pièce et plus – cf. document « vacance de logements à louer-vendre selon la taille et les loyers à Lausanne/juin 2010). Pour leur part, les recourants font valoir en substance qu’une grande partie des appartements litigieux sont loués à un loyer mensuel net se situant entre 1'500 et 1'700 fr., ce qui signifie qu’ils répondent à un besoin important pour des personnes qui disposent des moyens financiers limités et que ces appartements n’ont rien de luxueux. S’agissant des logements dont l’équipement n’a pas été adapté, ils correspondraient selon eux plutôt à un standing inférieur à la moyenne. En outre, le fait que le bâtiment ait reçu la note 2 au recensement architectural aurait pour conséquence que seule une rénovation douce pourrait être envisagée, ce qui contribuerait à restreindre les travaux de transformation et à garantir que les logements puissent demeurer dans la catégorie à pénurie.

bb) Du point de vue quantitatif, les logements en cause font partie des catégories à pénurie, le taux de vacance des logements de cinq pièces et plus étant particulièrement bas sur le territoire de la commune de Lausanne: 0,17 % de logements de cinq pièces et plus sont vacants, selon les statistiques de juin 2010 établie par la Direction de la culture, du logement et du patrimoine de la Ville de Lausanne.

cc) Du point de vue qualitatif, on relève que les surfaces des logements sont particulièrement importantes, puisqu’elles s’élèvent entre 183 et 221 m2. Les appartements se caractérisent également par des hauts plafonds et des éléments architecturaux d’époque d’un intérêt remarquable : cheminées en marbre au salon, moulures au plafond, menuiseries et parquets de qualité, faïences, oriels. L’immeuble possède en outre une typologie assez exceptionnelle puisque, construit en forme de « L », il ne comporte que deux appartements par étage.

Ainsi que cela a été relevé dans l’arrêt AC.2000.0082 précité, le seul fait que l’on soit en présence d’un immeuble ancien comportant des grandes pièces, des hauts plafonds et des éléments ornementaux tels des cheminées de salon n’implique pas nécessairement qu’il s’agisse d’un objet luxueux n’entrant pas dans le champ d’application de la LDTR. Dans le cas d’espèce, on se trouve toutefois en présence d’un bâtiment présentant des caractéristiques qui, considérées dans leur totalité, en font un objet d’exception dont la qualité générale dépasse celle de la plupart des immeubles anciens, y compris ceux que l’on trouve à proximité dans le quartier sous-gare à Lausanne. Tout indique ainsi qu’il s’agissait dès l’origine d’une construction de type résidentiel réservée à des personnes disposant de revenus confortables. L’appréciation de l’autorité cantonale selon laquelle il s’agit, en raison de ses caractéristiques intrinsèques, d’un objet « hors norme » n’appartenant pas à une catégorie où sévit la pénurie ne prête ainsi pas flanc à la critique.

Dès lors que l’on se fonde sur les caractéristiques intrinsèques de l’immeuble, le fait que ce dernier comprenne encore, pour des motifs liés aux particularités du droit du bail, des logements avec des loyers correspondant aux ressources de la majeure partie de la population n’est pas déterminant. N’est également pas décisif le fait que certaines cuisines et salles de bain ne correspondent pas aux standards actuels. Ces éléments, liés au caractère ancien de l’immeuble et à l’absence de rénovation, voire d’entretien de certains appartements, ne sauraient en effet remettre en cause le fait que l’on se trouve en présence de logements de type résidentiel.

Vu ce qui précède, la question de savoir si les logements concernés n’appartiennent également pas à une catégorie où sévit la pénurie en raison du montant des loyers calculés selon la méthode dite « objective » n’a pas à être examiné plus avant. Souffre ainsi de demeurer indécise la question de savoir s’il y a lieu de remettre en cause cette pratique consistant à prendre en compte un loyer objectif et si l’on ne devrait pas plutôt s’en tenir au loyer effectivement perçu comme le suggère l’arrêt AC.2000.0082 précité.

3.

Les recourants font encore valoir que les travaux projetés dans les combles ne peuvent pas être autorisés dès lors que les plans ne sont pas complets. Il manquerait en particulier le plan permettant de se faire une idée sur la manière dont sera réalisé le nouvel ascenseur. A cet égard, ils relèvent une incertitude en ce qui concerne la nature exacte des travaux puisque dans la synthèse CAMAC, le SELT mentionne la mise aux normes de l’ascenseur, tandis que le SIPAL fait état du remplacement de l’ascenseur par un nouveau modèle tout en précisant que ces points devront être validés ultérieurement. Le dossier mentionnerait également la création de deux verrières qui ne figureraient pas sur les plans d’enquête. En l’état, il serait ainsi impossible de savoir si ces nouvelles ouvertures pouvaient être autorisées au regard des contraintes de l’inventaire. Quant aux ouvertures créées par l’agrandissement des lucarnes, elles seraient situées à une hauteur trop importante pour permettre de voir à l’extérieur. Finalement, il serait impossible de déterminer si ces travaux sont dissociables de ceux concernés par la LDTR et s’ils peuvent être autorisés séparément.

a) Il convient d’examiner en premier lieu si les locataires ont qualité pour invoquer des griefs de police des constructions en relation avec le projet de création des deux nouveaux appartements dans les combles.

aa) Lorsque le locataire ou l’occupant attaque une décision concernant l’immeuble qu’il habite, il agit contre l’intérêt du propriétaire avec lequel il est lié soit par un contrat de bail, soit par un contrat de prêt ou de confiance assimilable à un contrat de bail. Les conflits au sujet de travaux de modification ou de rénovation de la chose louée sont soumis au droit privé, en particulier l’art. 260 CO (voir Laurent Rizzolio, Les travaux de rénovation et de modification de la chose louée entrepris par le bailleur ; analyse de l’art. 260 CO, thèse Lausanne 1998, notamment p. 291). Or, la jurisprudence et la doctrine s’accordent pour dire que s’il existe un moyen de droit privé, même moins commode, à disposition de l’intéressé pour écarter le préjudice dont il se plaint, la qualité pour agir fondée sur l’intérêt digne de protection doit lui être niée (TA, AC.2002.0085 du 20 décembre 2002 consid. 1b et références). Les relations entre le locataire et le propriétaire relèvent essentiellement du droit privé et en particulier du droit du bail. Il s’agit alors d’éviter que l’on vide à travers l’intérêt digne de protection le contenu de ces règles. La qualité pour recourir ne peut être reconnue au locataire qu’à titre subsidiaire, s’il ne dispose de moyens adéquats relevant du droit du bail pour défendre ses intérêts (ibidem).

La jurisprudence a précisé qu’on devrait admettre la qualité pour recourir du locataire ou du fermier contre une autorisation d’effectuer des travaux dans l’immeuble qu’il occupe lorsque celle-ci a clairement une portée préjudicielle dans les rapports avec le propriétaire : si l’autorisation est annulée par le juge administratif, le bailleur n’arrivera ainsi pas à faire juger que la rénovation ou la modification du bâtiment « peut raisonnablement être imposée » au locataire (art. 260 al. 1 CO) ou au fermier (art. 289 al. 1 CO) et une résiliation du bail à loyer, en vue des travaux, sera probablement jugée contraire à la bonne foi (art. 271 CO et art 300 al. 1 CO pour la résiliation du bail à ferme d’habitation ou de locaux commerciaux) (ATF 4P.274/2004 du 24 mars 2005 consid. 3.3 ; CDAP, AC.2009.0205 consid. 1). Dans ces circonstances, l’existence d’un intérêt digne de protection à contester l’octroi du permis de construire devrait être reconnue.

bb) En l’espèce, les travaux prévus dans les combles pour aménager deux nouveaux appartements n’auront pas d’impact pour les recourants. La question de savoir s’ils peuvent raisonnablement être imposés à ces derniers ne se pose ainsi pas. De même, on ne se trouve pas en présence de travaux susceptibles d’entraîner une résiliation des baux ou des augmentations de loyer. Les locataires n’ont ainsi pas qualité pour invoquer des griefs en relation avec ces travaux.

b) Pour ce qui est du remplacement de l’ascenseur, il résulte des plans d’enquête qu’est prévue tout au plus l’installation d’un nouvel ascenseur dans le gabarit existant, sans agrandissement. On constate ainsi qu’aucun élément relatif à un ascenseur ne figure sur le plan de l’étage de combles. Ceci implique que, en l’état, on se trouve uniquement en présence d’un projet de remplacement de l’ascenseur existant, soit des travaux qui ne sont pas soumis à autorisation. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner les griefs formulés par les recourants en relation avec cette installation. On relèvera que la question pourrait se poser en des termes différents si l’on devait finalement profiter du changement d’ascenseur pour l’agrandir afin de desservir également l’étage de combles. Dans l’hypothèse où cet agrandissement devait impliquer un dépassement du gabarit du toit, on ne se trouverait plus en présence de purs travaux intérieurs et le remplacement de l’ascenseur devrait alors être soumis à une procédure d’autorisation au sens de l’art. 103 LATC avec mise à l’enquête publique.

4.

Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Lausanne et à la constructrice, qui ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.