CDAP - AC.2011.0329 - 2014-10-07 - Municipalité d'Allaman, Municipalité d'Aubonne, Municipalité d'Etoy, Municipalité de St-Prex/Office fédéral des routes (OFROU), Département de l'intérieur, PFISTER MEUBLES SA, Comité de gestion Littoral Parc, Direction générale de la mobilité et des routes

1.

a) Le département conteste la qualité pour recourir des communes recourantes. Il relève que selon l’art. 75 de la loi sur la procédure administrative du 29 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), les autorités cantonales et communales n’ont qualité pour former recours que si une loi les autorise à recourir, et que ni la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) ni la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) n’habilitent les communes à recourir contre un plan d’affectation cantonal. Il estime aussi que les communes ne bénéficieraient pas de la protection de l’autonomie communale pour contester un plan de compétence cantonale, car le périmètre litigieux est identique au précédent plan de 1996, il ne s’agit en outre pas d’un nouveau secteur soumis à un régime cantonal qui n’existait pas auparavant et les décisions contestées ne portent que sur des modifications apportées à une réglementation cantonale préexistante. Selon le département, les compétences des autorités communales en matière d’aménagement du territoire ne seraient nullement entravées par les décisions relatives au nouveau PAC 299 bis. Il relève que la commune recourante n’explique en outre pas en quoi son autonomie serait atteinte par la modification du plan en cause.

b) Le Tribunal fédéral a ouvert aux communes la possibilité de former un recours de droit public lorsqu’elles invoquent leur autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1 pp. 224 à 226). La jurisprudence a ainsi reconnu à l’autonomie communale la portée d’un droit constitutionnel non écrit, repris à l’art. 50 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999. Le tribunal doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux communes, au moins dans les mêmes limites que celles du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie communale (arrêts AC.2001.0220 du 17 février 2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002).

Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arrêts cités). Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1; 122 I 279 consid. 8b p. 290 et les arrêts cités).

b) L’art. 139 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst VD; RSV 100.01) prévoit que les communes disposent d’autonomie, en particulier dans l’aménagement local du territoire (let. d). La loi cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1987, laisse en effet aux communes un espace de décision relativement important, plusieurs fois reconnu par la jurisprudence en matière d’aménagement et de police des constructions (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3,1P.167/2003 consid. 3 publié in RDAF 2004 p. 114). Les communes peuvent en effet établir des plans directeurs (art. 35 à 38b LATC) et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais, les compétences reconnues aux communes dans les tâches d'aménagement du territoire s'exercent sous le contrôle de l'Etat lors de la procédure d’examen préalable et d'approbation des plans et règlements d'affectation communaux (art. 56 al. 1 et 60 LATC). Ce contrôle de l’Etat est limité à un contrôle en légalité (art. 56 al. 2 LATC) et il comprend notamment l’examen de la conformité de la planification communale au plan directeur cantonal prévu par l’art. 26 al. 2 LAT (sur la portée du contrôle en légalité, voir l’arrêt AC. 2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1d). La faculté des communes d'aménager leur territoire est aussi limitée par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC).

Les communes vaudoises bénéficient donc d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans leurs plans d'affectation et leurs règlements les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 et 47 let. a LATC); elles peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des toitures (art. 47 let. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier (art. 67 LATC), même si ces compétences s’exercent dans le cadre fixé par le plan directeur cantonal (art. 48 al. 2 LATC). C’est la raison pour laquelle l’art. 139 Cst. VD accorde aux communes la garantie constitutionnelle de la protection de leur autonomie dans le domaine de l’aménagement local du territoire (let. d).

d) Le département relève toutefois, avec raison, que lorsque les conditions permettant à l’Etat d’intervenir dans la planification communale par le moyen d’un plan d’affectation cantonal, selon l’art. 45 al. 2 LATC, sont remplies, ce que les communes peuvent contester par le dépôt d’un recours pour violation de leur autonomie, les compétences communales en matière de planification sont réduites au seul droit prévu par l’art. 73 al. 1 LATC de fournir leurs déterminations avant l’enquête publique. Selon le département, de telles déterminations n’ont pas d’effets juridiques attribuant des compétences propres à la commune en matière de planification, s’agissant seulement d’un droit de procédure permettant de formuler un avis consultatif avant l’enquête publique. L’instrument du plan d’affectation cantonal est en effet conçu pour l’emporter sur la planification communale en cas de conflit sur le mode d’utilisation du sol (art. 74 LATC).

Si les communes perdent leurs compétences propres de planification en présence d’un plan d’affectation cantonal, elle demeurent toutefois, par leur municipalité, l’autorité compétente à titre principal pour statuer sur les demandes de permis déposées dans le périmètre du plan d’affectation cantonal; cette compétence repose sur les art. 17 et 103 LATC. Même si l’autorité communale est tenue d’appliquer les dispositions du plan d’affectation cantonal et son règlement, elle conserve néanmoins un pouvoir d’appréciation dans l’application des dispositions, qui lui laisse une telle marge. De plus, les compétences de planification accordées à l’autorité cantonale se limitent aux cas énumérés de manière exhaustive à l’art. 45 al. 2 let. a à d LATC, dans les périmètres nécessaires à l’accomplissement de ces tâches et elles ne touchent pas les compétences communales sur le reste du territoire communal.

e) La jurisprudence reconnaît aussi à une commune la qualité pour se plaindre par la voie du recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, de la violation de son autonomie lorsqu'elle est touchée par une décision en tant que détentrice de la puissance publique (ATF 135 I 43 consid. 1.2. p. 45; 129 I 313 consid. 4.2. p. 319). L'art. 44 LATC prévoit que l'affectation du sol peut être définie soit par un plan général d'affectation communal portant sur l'ensemble du territoire, soit par un plan partiel d'affectation limité à une partie du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, ou encore, par un plan de quartier (let. a, b, et c). En l’espèce, les communes recourantes sont détentrices de la puissance publique pour l’exécution de ces tâches, qu’elles exercent sur l’ensemble de leur territoire à l’exception de la fraction grevée par le périmètre du PAC 299 bis. Les communes recourantes ont en effet chacune élaboré puis adopté leur propre plan général d’affectation. Par exemple, celui de la commune de Saint-Prex a été approuvé par le Conseil d’Etat le 15 juillet 1987 et il a été révisé le 12 juin 1997, celui de la Commune d’Aubonne a été approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1982. Les communes restent donc compétentes pour établir de nouveaux plans partiels d’affectation ou pour modifier les plans existants sur la partie la plus importante de leur territoire, qui n’est pas comprise dans le périmètre du PAC 299 bis.

En vertu de l'art. 2 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à faire concorder les différents plans d'aménagement, c'est-à-dire à éviter les entraves réciproques et les contradictions entre les plans des territoires voisins (voir DFJP OFAT, étude relative à la LAT, Berne, 1981, n° 4 ad art. 2 et n° 18 ad art. 1). Cette obligation de coordination, reprise par le droit cantonal (art. 2 LATC), a comme conséquence que les plans d'une commune voisine approuvés par l'autorité cantonale peuvent exercer dans une certaine mesure des effets sur la planification locale de la commune opposante car cette dernière devra en tenir compte lors de l'élaboration de sa propre planification. La commune est donc touchée dans ses attributions de puissance publique par les décisions d'approbation des plans touchant une commune voisine, et la qualité pour recourir peut lui être reconnue sur la base de la protection de l’autonomie communale (ATF 114 1a 466 consid. 3, p. 467-468). Il en va « a fortiori » de même lorsque la planification cantonale empiète sur une portion du territoire communal. Mais la jurisprudence a encore précisé qu’il ne suffit pas que la commune recourante se limite à formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des incidences sur sa planification de son territoire. Encore faut-il que de telles incidences soient démontrées ou au moins rendues vraisemblables (AC.2005.0224 du 24 août 2006 consid. 1c)

En l’espèce, les communes recourantes sont spécialement touchées par la planification contestée, notamment en raison du trafic engendré par l’actuel PAC 299 et par les modifications prévues par le PAC 299 bis révisé. La Commune de Saint-Prex doit par exemple adopter et mettre en oeuvre un plan d’assainissement du bruit routier sur la route Suisse en traversée de localité (RC 1). La commune d’Allaman a dû adopter des mesures de gestion et de régulation du trafic pour éviter que les routes traversant le village d’Allaman, pour rejoindre la route Suisse (RC 1) depuis le périmètre « Pré Neuf », soient utilisées comme voies d’accès au site « Littoral Parc ». Pour la Commune d’Aubonne, la saturation du carrefour giratoire de Roveray peut poser des problèmes d’accessibilité à sa propre zone industrielle (voir arrêt AC.2012.0352 du 28 janvier 2013 consid. 1d). Enfin, les possibilités de développement de l’habitat dans la zone mixte du secteur S du PAC 299 bis révisé ont des effets sur les possibilités de développement de la commune d’Etoy dans le périmètre naturel de développement du village, en particulier sur les zones intermédiaires prévues à cet effet, elles limitent ainsi la commune d’Etoy dans ses propres projets d’extension. Le département admet dans sa réponse au recours que les communes directement touchées par le PAC 299, en particulier, les communes d’Allaman et de Saint-Prex, ont émis depuis plusieurs années déjà des plaintes au sujet du trafic routier du samedi qu’elles estiment trop intense. Le département précise que les communes territoriales ont aussi souvent mentionné les difficultés qu’éprouvent leurs habitants pour se rendre à la gare d’Allaman-Aubonne ou emprunter l’autoroute A1.

Le PAC 299 de 1996 et le projet de modification du PAC 299 bis imposent aux quatre communes recourantes de prendre des mesures, notamment dans leur tâches d’aménagement du territoire, pour faire face aux différents inconvénients et nuisances provoquées par la planification cantonale, en particulier la gestion mal maîtrisée du trafic généré sur le site de « Littoral Parc ». Elles sont donc particulièrement touchées dans leur attribution de puissance publique, que leur confie la LATC en matière de planification ; de sorte que la qualité pour recourir ne saurait d’aucune manière leur être refusée.

2.

Les griefs soulevés par le recours renvoient à des questions liées à la mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de l’aménagement du territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir en préalable.

a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre 1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail en les dotant d’un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT). L’utilisation mesurée du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).

b) Le premier plan directeur cantonal adopté en application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987, rappelle ce but dans le chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de développement favorables aux diverses activités humaines et à la nature (objectif 1.0.a) et de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation des activités économiques dans les centres ou dans des aires déterminées, à proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.

c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud, en encourageant un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise en place d’un réseau de villes relié par le rail est de pouvoir disposer, dans les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. » (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p. 571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III p. 573 - ).

d) Le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de localiser l’urbanisation dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation, le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les communes et les milieux concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui a notamment pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif étant d’implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation, en liaison avec les principaux axes de transports publics, constitue l’une des conditions essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire.

3.

a) Les communes recourantes critiquent l’art. 6 al. 2 du règlement du PAC 299 bis (ci après RPAC) dans la mesure où cette disposition exclut non seulement les nouveaux commerces, mais surtout les show-rooms et sites d’expositions dès son entrée en vigueur, à l’exception des kiosques liés à une activité touristique. Elles estiment que cette règle serait beaucoup trop restrictive au regard des objectifs de la révision consistant à limiter un trafic de pointe excessif. De plus, la restriction de nouveaux show-rooms constituerait un frein au développement du secteur. Selon les communes recourantes, la règle devrait être atténuée et les exclusions ne concerner que les gros générateurs de trafic.

La réponse du département précise que l’un des principaux problèmes posés par le PAC de 1996 est la saturation du réseau à certaines heures de pointe, liée à l’existence de nombreux commerces de grande distribution dans le périmètre du PAC. Selon le département, le trafic pose problème lors de périodes de fréquentation de pointe des commerces, le vendredi soir, le samedi, ainsi que pendant les périodes de fêtes ou de soldes, en particulier pour le fonctionnement de la jonction d’Aubonne. La quasi « mono-fonctionnalité commerciale » du secteur proche de la jonction d’Aubonne en est la principale cause. Selon le département, une mixité entre différentes affectations commerciales, comprenant un panachage équilibré des activités industrielles, de bureau, de commerce et d’artisanat traditionnel n’aurait pas produit ces effets de trafic de pointe. Dès lors, en termes d’affectations, il s’agit d’éviter d’augmenter encore l’attractivité du secteur commercial, en particulier celui de la grande distribution, lors des périodes de haute fréquentation des commerces. L’Office fédéral des routes avait même demandé que le PAC modifié ne permette plus la réalisation de nouvelles implantations à caractère commercial. Le but de la révision consiste donc à restreindre le développement de telles activités et à éviter la création de show-rooms et de sites d’exposition (cuisines, agencement, voitures par exemple), car la fréquentation de ce type de surface a lieu pendant les mêmes périodes de pointe que les commerces de grande distribution. Le département précise aussi que la maîtrise du trafic lors des périodes de pointe ne relève pas d’une solution miracle, mais d’une somme de « petites mesures » qui participent chacune, à leur niveau, à la maîtrise de l’ensemble du trafic de pointe; l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition étant l’une de ces mesures. Le département précise aussi que la justification de la révision du PAC de 1996 consiste essentiellement à limiter les difficultés de gestion du trafic routier, ainsi qu’à introduire une certaine mixité des affectations et à renforcer l’identité paysagère.

Le département précise encore que plusieurs communes touchées par le PAC 299 ont émis, à maintes reprises, et depuis plusieurs années, des plaintes au sujet du trafic routier du samedi qu’elles jugent trop intense, c’est le cas notamment des communes d’Allaman et de Saint-Prex. Ces communes ont souvent mentionné les difficultés qu’éprouvent leurs habitants pour se rendre à la gare d’Allaman-Aubonne, ou pour emprunter l’autoroute A1. Le département estime que la mise en place du nouveau PAC 299 bis irait dans le sens d’une meilleure maîtrise du trafic routier lors « des périodes de pointe commerciale » et, par conséquent, améliorerait la situation des habitants des communes concernées. Le département relève que l’art. 6 RPAC permet le maintien et le développement d’autres activités économiques et que l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition est ainsi conforme au principe de proportionnalité ; il en irait de même pour les règles applicables aux commerces existants.

Dans leur mémoire complémentaire du 30 avril 2012, les communes recourantes maintiennent la nécessité d’admettre de nouveaux show-rooms et sites d’exposition. Il n’y aurait aucune raison d’assimiler ces surfaces aux commerces de grande et moyenne distribution. Elles relèvent que les show-rooms et sites d’exposition déjà installés dans le site « Littoral Parc », comme par exemple, les sites d’exposition de « Matelas Elite » à Aubonne, de l’entreprise Cornaz à Allaman, et de Gétaz Romang à Etoy, ne génèrent en aucun cas plus de dix trajets de véhicules/jour (TJM). Ces sites s’adressent pour la plupart à une clientèle qui vient sur rendez vous et qui ne participe pas au trafic de pointe. Selon les recourantes, ces surfaces ne seraient pas assimilables aux activités à moyenne ou forte génération de trafic.

Le département s’est encore déterminé sur ce point dans son écriture du 30 mai 2012. Il relève que l’interdiction prescrite par l’art. 6 al. 2 RPAC ne vise que les nouveaux commerces, de sorte que les show-rooms et sites d’exposition existants ne seraient pas touchés. Il précise que les sites d’exposition visés sont ceux liés à des commerces de vente, s’adressant au grand public. Il en découlerait qu’une société oeuvrant par exemple dans la biotechnologie ou dans l’horlogerie de haut de gamme pourra en principe disposer des surfaces nécessaires afin de présenter sa production à ses partenaires professionnels. Il serait en revanche exclu d’aménager de telles surfaces en vue d’y déployer un commerce de grande distribution.

aa) En ce qui concerne l’interdiction des shows-rooms, le département a proposé, dans ses déterminations du 8 octobre 2013, de compléter l’art. 6 RPAC par un nouvel alinéa 2bis dont la teneur serait la suivante:

« Les nouveaux show-rooms ou les nouveaux sites d’exposition liés à une autre activité économique que le commerce (par exemple industrie, artisanat, services ou tourisme) peuvent être autorisés pour autant qu’ils occupent une surface non prépondérante par rapport à la surface occupée par l’autre activité économique, et qu’ils se situent à proximité immédiate de celle-ci. »

Dans son commentaire joint à cette proposition, le département déclare qu’il s’agit de préciser que les show-rooms et les sites d’activités de production ou les bureaux continuent d’être autorisés, le but étant d’éviter d’accentuer les problèmes de trafic de pointe engendrés par des activités purement commerciales destinées au grand public. Ainsi, des surfaces d’exposition du type de celles existant chez « Matelas Elite » ou chez Cornaz continueront d’être admises.

bb) Les communes recourantes se sont déterminées sur ces propositions le 22 octobre 2013 et elles estiment qu’elles ne vont que partiellement dans leur sens, ne répondant pas entièrement aux différentes critiques faites en procédure. La société Pfister Meubles SA, dans les déterminations qu’elle a produites le 8 novembre 2013, a estimé que cet assouplissement était insuffisant et que l’art. 6 al. 2 RPAC pourrait être modifié plus simplement par la suppression de la mention « y compris les show-rooms et les sites d’exposition. » La recourante IKEA, dans la procédure AC.2011.0331, a estimé aussi que la proposition du département était trop restrictive.

b) L’art. 6 RPAC est formulé dans les termes suivants :

« Art. 6.- Zone d’activité

Cette zone est affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements destinés à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie, de l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.

L’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-room et les sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à l’exception de kiosque lié à une activité de service ou touristique.

Les commerces déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic permis par le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du règlement en vigueur.

Le remplacement de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité pré-existante.

En dehors des locaux affectés à l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire, l’habitation n’est admise que pour des logements de service ou de gardiennage. »

Cette disposition crée un régime spécial pour les activités commerciales. En principe, les activités commerciales sont autorisées (al. 1er), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al. 3). Le nouveau règlement crée ainsi un régime d’affectation différencié selon la date d’entrée en vigueur du nouveau PAC 299 bis: toute nouvelle activité commerciale est interdite sous le régime du nouveau PAC 299 bis, alors que les activités commerciales existantes à la même date sont autorisées à se développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et le coefficient de génération de trafic applicables.

Le tribunal a examiné plus en détail les études de trafic qui ont conduit à l’adoption du PAC 299 en 1996 et aussi les instruments de planification utilisés pour définir le mode d’utilisation du sol en liaison avec le trafic admissible, pour mieux comprendre l’origine des difficultés liées à la saturation du trafic aux heures de pointe des commerces de grande distribution. Dans l’arrêt concernant le recours formé par la Commune de Buchillon (AC.2011.0322), le tribunal a constaté que l’art. 5.1 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996 (aRPAC) avait légalisé des indices de trafic qui dépassaient très largement les propositions du bureau d’études spécialisé en matière de trafic (arrêt AC. 2011.0322 du 7 octobre 2011consid. 3c). Les options de développement du PAC 299 ont ainsi conduit à des effets négatifs à la fois sur la gestion du trafic aux heures de pointe du commerce, et sur l’environnement, en particulier sur le trafic en transit dans l’agglomération de Morges. Le PAC 299 est toutefois en vigueur depuis 17 ans et il est exploité à près de 85% de sa capacité; il est désormais en grande partie réalisé et des motifs tendant à la sécurité du droit et à la stabilité des plans justifient de maintenir les indices de trafic repris par la modification du nouveau PAC 299 bis révisé (arrêt AC.2011.0322 du 7 octobre 2014 consid. 3 f).

c) Selon le département, l’objectif essentiel recherché avec la révision du PAC 299, consiste à limiter les difficultés de gestion du trafic routier et à permettre une meilleure maîtrise du trafic routier lors des périodes de pointe commerciale ainsi qu’une amélioration de la situation des habitants des communes concernées. Ces motifs ne semblent toutefois pas correspondre aux éléments que l’on retrouve dans les différents rapports du bureau d’études Transitec, notamment en ce qui concerne les flux de trafic prévisibles. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc », rapport final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les termes suivants :

« a 2.2.4 Synthèse de la situation future

Durant la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développement ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.

Le samedi, si les problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »

La modification du PAC, telle qu’elle est conçue par le PAC 299 bis révisé, présente donc le risque d’aggraver la situation, non seulement pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais également pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu de l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements pendulaires croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc » et des habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.

aa) Par ailleurs, le tribunal constate que du point de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan est compris dans des secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote (NO2), notamment dans le périmètre « Pré Neuf ». L’annexe 7 de l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair; RS 814.318.142.1) prévoit que la moyenne annuelle des immissions de dioxyde d’azote ne doit pas dépasser 30 µg/m3; or, le capteur passif VD_37 du réseau cantonal de mesure sur le site du PAC 299, placé entre les commerces IKEA et « Littoral centre » a relevé, depuis 2001, des valeurs qui ont augmenté progressivement de 40 µg/m3 en 2001, pour atteindre plus de 44 µg/m3 en 2011 et 43.4 µg/m3 en 2012. La DGE relève toutefois que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais que cette situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs limites.

Il est vrai que le réseau cantonal comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est placé au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire de la Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach » (VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7 µg/m3 pour le capteur VD_40 (dépôt Hornbach), 24.4 µg/m3 pour le capteur VD_38 (Vallon de l’Aubonne) et 21.2 µg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman / Aubonne). Mais, les emplacements de ces capteurs ne semblent pas tous représentatifs des lieux à risques pour la population travaillant dans le périmètre du PAC; il n’y a en effet aucun capteur passif dans le périmètre « Etoy - Saint-Prex », longé au nord par l’autoroute, et il n’y a pas non plus de capteurs passifs à proximité des commerces du périmètre « Pré Neuf », aussi proches de l’autoroute. La situation de la pollution de l’air concernant le dioxyde d’azote pourrait donc être affinée dans les secteurs à risques, soit les secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites sont probablement dépassées. On peut toutefois déduire de cette situation que les valeurs limites de dioxyde d’azote, en moyenne annuelle, ne sont que localement dépassées dans le site « Littoral Parc ».

En tout état de cause, l’avis formulé par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par exemple, dont elle ralentit l’assainissement.

bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit, lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que l'autorité compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que l’autorité élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est établi ou à prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux transports (let. a) et/ou par plusieurs installations stationnaires (let. b). Selon l’art. 32 al. 1 OPair, le plan de mesures doit indiquer notamment les sources des émissions responsables des immissions excessives (let. a), l'importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier (c) et l'efficacité de chacune de ces mesures.

En l’espèce, les indices de trafic légalisés par le PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de véhicules/jour dans le périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000 trajets de véhicules/jour dans les deux autres périmètres « Etoy » et « Etoy - Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de 57'000 véhicules/jour, exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi que des immissions excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299 bis, que ce soit des dépassements localisés de concentration de dioxyde d’azote, ou des dépassements des valeurs limites de poussières fines (PM 10). L’origine de ces dépassements n’est pas clairement établie; elle peut résulter du trafic généré par le PAC 299 bis et provenir à la fois des infrastructures destinées au transport, essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse (RC1), et à la fois par des installations fixes, comme les parkings des différents centres commerciaux, notamment le parking d’IKEA de 900 places, ventilé naturellement, les parkings de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à l’air libre, le parking du « Littoral Centre » d’Allaman, de 850 places, ventilé mécaniquement. A cela s’ajoute les émissions des systèmes de chauffage et de climatisation des bâtiments présents dans le site du PAC 299 bis.

Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » présente donc des caractéristiques environnementales qui semblent répondre aux critères fixés par les art. 44a LPE et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures OPair. Mais, le territoire compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement partie du périmètre du plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération Lausanne-Morges, qui s’arrête aux frontières de la commune voisine de Tolochenaz. Toutefois si un plan des mesures est manifestement insuffisant, les autorités compétentes ont la faculté, et même l’obligation, d’ordonner des mesures plus sévères d’émissions (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance du plan des mesures peut concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais aussi l’étendue de son périmètre.

cc) Il convient donc de déterminer si le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève que selon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26 OAT) du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction de Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à l’époque, le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en traversée de Morges d’environ 19'000 véhicules/jour en première étape. Le SEVEN confirme que le trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » est une source de difficultés pour les objectifs d’assainissement de la ville de Morges. Compte tenu des indices de trafic légalisés, le nouveau PAC 299 bis révisé permet une charge de trafic en traversée de Morges d’environ 28’500 véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules /jour), augmentant ainsi la charge de pollution. Le PAC 299 était donc, et reste probablement, l’une des sources importantes de la pollution de l’air à Morges. Or, le plan des mesures OPair doit aussi indiquer les sources des émissions responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans ces circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de « Littoral Parc » doit être considéré comme une cause des immissions excessives et intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges.

L’autorité de planification chargée de la révision du PAC 299 aurait dû appliquer les différentes mesures du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans l’élaboration du nouveau PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines de ces mesures du plan OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan directeur cantonal. Par exemple, la mesure AT-2 du plan OPair, qui tend à lier les sites d'implantation d'activités à leur accessibilité par les transports publics et par les transports individuels motorisés selon les caractéristiques et les besoins de l’activité, correspond à l’une des stratégies (stratégie A) du plan directeur cantonal visant à coordonner la mobilité, l’urbanisation et l’environnement. De même, la mesure A23 du plan directeur cantonal sur la mobilité douce correspond pour l’essentiel aux mesures du plan OPair concernant la mobilité douce (M-20, M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du plan directeur cantonal, concernant la mixité des affectations dans les centres, correspond pour l’essentiel à la mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à favoriser la mixité pour « diminuer les besoins de mobilité, développer des transports publics compétitifs et augmenter le recours à la mobilité douce ». Mais, la différence essentielle entre le plan directeur cantonal et le plan des mesures OPair réside dans l’objectif d’assainissement recherché par le plan OPair, qui est en réalité un plan d’assainissement de l’air dans une situation complexe où plusieurs sources de pollution sont la cause des dépassements des valeurs limites.

Lorsque plusieurs installations produisent ensemble des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon coordonnée; ce qui est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées qu'un faisceau de mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478). Selon le principe de coordination et de répartition des charges, la limitation des émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des seules installations nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de nouvelles installations. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre à la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la difficulté provenant de l'interaction entre toutes les nouvelles sources d'émission et les nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions ordonnées lors d'une nouvelle installation doivent être déterminées par une coordination avec les autres décisions et mesures en matière d'assainissement dans le secteur considéré (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478; 127 II 238 consid. 8b p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480 consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).

d) Les mesures prises par l’autorité de planification concernent la définition des affectations admissibles dans le périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les nouveaux commerces, show-rooms et sites d’exposition en permettant toutefois aux commerces existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération de trafic qui leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont pour but essentiel d’améliorer la gestion du trafic liée aux commerces de grande distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi, mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte une notice d’impact, qui fait état de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais, l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.

Le plan de mobilité d’entreprise, prévu dans son principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est destiné à offrir aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser d’autres modes de transport que la voiture individuelle pour les déplacements pendulaires et professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les besoins en déplacements individuels motorisés et donc de réduire les nuisances qui en résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une mesure de limitation des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE et qui participe à l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les valeurs limites d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair ni l’OPB ne prévoient des mesures concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance du trafic individuel motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption d’un plan de mobilité se fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font partie des prescriptions d’exploitation qui s’imposent en application de l’art. 12 al. 1 let. c LPE (arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément l’adoption de plans de mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre l’importance de telles mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le plan OPair.

e) Pour améliorer la situation au niveau du trafic à l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures qui vont à l’encontre du principe de coordination et de répartition des charges. En effet, seules les nouvelles installations sont touchées par l’interdiction d’implanter de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que les commerces existants peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé l’indice de génération de trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient s’insérer dans les stratégies du plan OPair visant à améliorer la situation de la qualité de l’air, notamment par la mise en œuvre d’outils permettant une maîtrise de la croissance du trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise (mesure MO-9) ainsi que la mobilité douce, en particulier la hiérarchisation des modes et moyens de transport, qui place la marche en première priorité (mesure MO-20), et l’incitation à une pratique de la mobilit.douce, notamment par la création d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).

Le trafic généré par le PAC 299 bis a non seulement une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe du samedi après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des principales causes du dépassement des valeurs limites d’immissions pour les poussières fines (PM 10) et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances de bruit, alors que l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une mixité des affectations avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux, logements). A cet égard, le rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions de bruit le long de l’autoroute et des routes cantonales concernées, en particulier la RC 1 (route Suisse), est déjà très élevé en période de jour; soit 91 dB(A) le long de l’autoroute et de 79 à 83 dB(A) le long de la route Suisse. La plupart des bâtiments dans le site « Littoral Parc » sont touchés par des immissions de bruit excessives. La mise en œuvre du plan des mesures OPair, en agissant sur la maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la fois des effets favorables sur la protection contre le bruit et sur les problèmes de gestion du trafic à l’heure de pointe commerciale.

En tous les cas, la seule mesure prise par l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de nouveaux commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution prévisible de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les indices de trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2ème étape des périmètres « Etoy » et « Etoy - Saint-Prex », et étant donné que la réalisation complète du plan entraînera encore une augmentation de trafic de l’ordre de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures concernant les affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des mesures OPair, en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes stratégies prévues par ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » se caractérise donc par une situation d’assainissement au sens de l’art. 16 LPE, qui peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui s’installent, mais aussi prévoir une contribution de la part des entreprises déjà existantes sur le site, conformément au principe de coordination et de répartition des charges, dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005.

Il appartient au premier chef à l’autorité de planification, en collaboration avec les communes territoriales et l’autorité compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit, et après consultation et concertation avec les entreprises concernées (art. 16 al. 3 LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre pour contribuer à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.

f) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms et sites d’exposition, le tribunal constate que la modification proposée par le département le 8 octobre 2013 (adjonction d’un alinéa 2 bis à l’art. 6 RPAC) ne résout pas le problème essentiel posé par la nouvelle réglementation, qui ne respecte pas le principe de coordination et d’égalité des charges en introduisant un régime spécial pour les commerces existants alors qu’elle impose des restrictions aux nouveaux commerces. La question de l’étendue et des effets de l’interdiction des show-rooms apparaît ainsi secondaire par rapport à ce défaut qui grève le nouveau PAC 299 bis révisé. De plus, le tribunal ne dispose pas en l’état d’éléments de définition précis quant aux show-rooms, ni de données concernant le trafic généré par ce type de structure (p.ex. dans les normes VSS), ce qui rend très difficile une appréciation objective sur les effets prévisibles de telles installations. Si l’autorité de planification souhaite introduire des restrictions pour ce type d’installation, elle doit alors effectuer les études nécessaires pour déterminer à partir de quel seuil un show-room est assimilé à une surface commerciale et déploie des effets comparables sur le trafic et l’environnement (bruit et pollution de l’air).

g) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation de l’art. 6 al. 2 et 3 RPAC; ce résultat ne signifie pas que les nouveaux commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC 299 bis révisé, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures concernant les commerces existants, qui doivent être prises dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l‘agglomération Lausanne-Morges de 2005.

4.

Les communes recourantes contestent aussi les zones de verdures prévues sur les parcelles 659 et 662 de la société Pfister Meubles SA dans la zone mixte des secteurs S1, S2 et S3. Selon les recourantes, de telles zones n’apporteraient rien si ce n’est une limitation à la conception architecturale et à la liberté d’implantation dont les propriétaires doivent bénéficier. S’il s’agissait de créer des espaces de loisirs et de détente loin des nuisances, les communes recourantes comprennent mal la position des deux zones de verdure à proximité des nuisances de la route Suisse. Elles comprennent mal aussi l’intérêt qu’il y aurait de préserver la faune à cet emplacement. Elles relèvent aussi que ces zones de verdure risqueraient d’empêcher des dessertes sous forme de contre-allées proposées par le Service des routes (actuellement Direction générale de la mobilité et des routes).

Dans sa réponse au recours du 29 février 2012, le département précise que, d’un point de vue paysager, la zone de verdure permettra de renforcer la structure arborisée transversale. Il ne s’agirait pas de préserver une faune existante, mais de faire réaliser des aménagements favorables à certaines espèces animales, par exemple des reptiles, des oiseaux ou des invertébrés qui pourraient s’adapter à un contexte relativement urbanisé. Il s’agirait aussi d’éviter un développement excessif des futures surfaces de logement à réaliser sur le territoire de la Commune d’Etoy. Quant à la contre-allée du côté sud de la RC1, elle ne serait pas envisageable sur l’ensemble de ce segment compte tenu des souhaits énoncés par le propriétaire de la parcelle 660. La question de la réalisation d’une éventuelle contre- allée devra être traitée lorsque le projet correspondant sera entièrement réalisé. Les communes recourantes précisent encore, dans leur mémoire complémentaire du 30 avril 2012, que les zones de verdure sont inutilement pénalisantes pour la mise en valeur des parcelles en cause qui devraient pouvoir être aménagées de façon cohérente sans une telle restriction.

Enfin, dans ses déterminations du 8 octobre 2013, le département propose d'ajouter à l’art. 11 RPAC un alinéa 2 bis qui permettrait de réaliser une contre-allée parallèle à la RC1 dans la zone de verdure. Les communes recourantes ont toutefois précisé, dans leurs déterminations du 22 octobre 2013, que cette proposition ne répondait pas entièrement aux critiques faites en procédure.

b) Le recours porte sur les deux zones de verdure dans la zone mixte des secteurs S1, S2 et S3 sur les parcelles propriété de la société Pfister Meubles SA (AC.2011.0327), qui a également contesté les deux zones de verdure. Par ailleurs, la zone mixte du secteur S est contestée par la Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et par les recourants Jacques-François Thury et crt (AC.2011.0323), en raison des possibilités de construire prévues pour la réalisation de logements en vue d’accueillir une population nouvelle d’environ 400 habitants. Ces différents recours remettent en cause les objectifs de la planification sur l’ensemble du secteur S. Il convient donc d’examiner si la mesure de planification est conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire

La zone mixte est réglementée de la manière suivante :

« Art. 8 Zone mixte

Les dispositions de l’art. 6 s’appliquent à cette zone, à l’exception de l’habitation collective, qui y est autorisée. Les activités doivent en outre y être compatibles avec l’habitation.

Pour le secteur S (S1, S2 et S3), au maximum 55% des droits à bâtir peuvent être affectés pour de l’habitation. Aucune voie d’accès destinée aux activités n’y sera réalisée depuis le Sud, ces dernières ne devant générer aucun trafic sur la route de Plantay (domaine public 80 et 51). »

La zone de verdure, quant à elle, est régie par l’art. 11 RPAC dont la teneur est la suivante :

« Art. 11 Zone de verdure

La zone de verdure est destinée à des aménagements essentiellement végétalisés.

Peuvent y être autorisés les installations et aménagements à ciel ouvert destinés au sport, aux loisirs, ou à la détente dans la mesure où ils ont un statut de dépendance d’un bâtiment ou d’une installation implantée dans la zone adjacente. Les constructions souterraines peuvent y être autorisées dans les limites de l’art. 27.

Les plantations se feront essentiellement par des essences indigènes et une large place sera donnée aux surfaces végétalisées aménagées et entretenues de manière extensive. Des aménagements favorables à la faune, tels des murs en pierre sèche seront effectués. »

Par ailleurs, le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT) apporte les précisions suivantes concernant l’aménagement de ce secteur :

« Les négociations entre la commune d’Etoy et le Canton ont débouché sur la possibilité de prévoir un potentiel d’accueil maximal de 400 habitants dans le périmètre du PAC à Etoy.

Après prise en compte des transferts déjà effectués au profit du projet Migros Interio de 768 TJM et des zones de verdure nouvellement introduites, il reste 1063 TJM disponibles pour l’entier de la zone.

En allouant 50 m2 par habitant, 20'000 m2 de SU (surface utile) sont nécessaires à l’accueil de 400 habitants, soit, après pondération avec le solde attribué aux activités, le 55 % de la surface utile disponible. Ainsi le règlement précise qu’au maximum 55% des droits pourront être affectés à de l’habitation pour le secteur S (qui comprend les trois sous-secteurs S1, S2 et S3). (…). »

Un tableau montre ensuite plus en détail la répartition des TJM avec l’application de l’indice de trafic de 0.05 à la surface du secteur S, sous déduction des surfaces classées en zone de verdure et des TJM accordés au projet Migros / Interio (768 TJM). Le potentiel disponible en surface utile pour le logement, avec un indice de génération de trafic (GT) de 3, s’élève à 19'493 m2 (soit un TJM de 585), et le potentiel disponible pour les activités, avec un indice de génération de trafic (GT) de 10, s’élève à 4'785 m2 (soit un TJM de 478).

Par ailleurs, la notice d’impact concernant le bruit routier relève que le niveau sonore d’émissions sur la RC 1, au niveau des tronçons « Coulet-Plantay » et « Etoy - La Plantay », s’élève à 82.8 dB(A). La notice comporte un tableau des distances critiques par rapport au bruit routier en fonction des valeurs d’exposition applicables. Dans le secteur S, avec un degré de sensibilité III, le respect des valeurs de planification impose une distance de 198 m pour les valeurs de jour et de 234 m pour les valeurs de nuit. Pour les valeurs d’immissions, en degré de sensibilité III, la distance est de 63 m pour les valeurs de jour et 74 m pour les valeurs de nuit.

c) La zone mixte du secteur S est ainsi exposée à des nuisances dépassant à la fois les valeurs de planification et d’immissions pour la construction d’habitations. Or, l’un des principes majeurs de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire tend à préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). Cette règle a pour conséquence qu’il faut prendre en compte les exigences de la protection de l’environnement dans le cadre des mesures d’aménagement du territoire (ATF 121 II 72 consid. 1d p.76 et consid. 3 p. 79). Elle exige que les affectations bruyantes soient éloignées des zones d’habitation ou que celles-ci en soient protégées, et inversément, que les zones d’habitation soient éloignées des affectations bruyantes ou en soient protégées. C’est pourquoi, il importe de tenir compte constamment des principes de protection de l’environnement du début à la fin de l’élaboration des plans d’aménagement (Commentaire LAT, Tscahannen, art. 3 N. 56). Il convient donc d’examiner si la planification du secteurs S est conforme à l’art. 3 al. 3 let. b LAT.

d) Le secteur S (S1, S2 et S3), d’une superficie d’environ 4.8 hectares, constitue en effet un périmètre particulièrement sensible. C’est le seul où le PAC 299 bis introduit une mixité effective, avec une surface maximale pouvant être affectée au logement à une population de 400 habitants sur environ 20'000 m2 de surface de plancher. Il se situe à la frange d’un secteur d’habitation déjà construit sur les territoires des communes d’Etoy et, plus au sud, de Buchillon; les quartiers d’habitation les plus proches sur la commune d’Etoy sont formés de villas jumelles, d’habitations individuelles groupées et de logements collectifs de faible densité. Les secteurs S1 et S2 sont entourés, à l’ouest, par le dépôt du commerce Hornbach, au nord, par la route Suisse au-delà de laquelle on trouve les centres de vente de Pfister Meubles SA et de Hornbach avec leurs parkings respectifs, et à l’est, par la façade arrière du commerce Interio. Le secteur S3 est formé par une bande de terrain plus étroite, comprise entre les commerces Migros et Interio et leurs parkings au nord et la route de la Plantay au sud.

La réglementation du secteur S est basée essentiellement sur un indice de trafic de 0.05, soit 500 TJM par hectare (art. 17 al. 2 RPAC). Une surface d’environ 1.2 hectare est prévue en zone de verdure et une surface de 3.6 hectares en zone mixte. L’indice de trafic permet une génération de trafic totale d’environ 1800 TJM (500 x 3.6), sous déduction des TJM accordés au projet Interio-Migros (768 TJM). Le coefficient de génération de trafic, qui détermine le nombre de mouvements de véhicules/jour pour 100 m2 de surface utile est de 3 pour l’habitation et de 10 pour l‘administration et les services (art. 17 al. 3 RPAC). Dans le secteur S3, la zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 100 m de long entre la route de la Plantay et les parkings de Migros et d’Interio (5610 m2). Entre les secteurs S1 et S2, la zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 60 m de large entre la route Suisse et la route de la Plantay (8081 m2). En l'état, une telle réglementation ne garantit pas une qualité suffisante pour l'habitation; en particulier, la protection contre le bruit est d'autant moins assurée que la localisation de la zone de verdure accolée à la route Suisse (RC 1) hypothèque la possibilité de réaliser des aménagements ou des constructions protégeant les logements des nuisances. De plus, ces deux zones de verdure empêchent de construire des logements dans les parties du secteur S les mieux situées le long de la route de la Plantay, que ce soit dans les secteurs S1 et S2 ou dans le secteur S3. Ces zones de verdure, tout comme l’aire d’arborisation structurante qui les accompagne, apparaissent inutilement contraignantes au regard des avantages potentiels pour les futurs habitants de ce secteur.

e) Il découle des exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT que l’étude d’un plan d’aménagement doit être réalisée en tenant compte de la nécessité de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air et le bruit. Il incombe à l’autorité de planification de fixer les affectations, d’organiser les espaces, de définir l’implantation, la forme et les volumes des constructions et leurs aménagements ainsi que l’organisation des accès de telle manière que les logements soient protégés des atteintes nuisibles, comme le bruit. L’aménagement du territoire a dans ce sens une fonction proche et comparable à celle du principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 1 LPE), étant précisé que les valeurs limites d’exposition applicables doivent en tout état de cause être respectées (voir les art. 22 LPE, 31 OPB et 15 RPAC, voir aussi l’ATF 1C_331/2011 du 30 novembre 2011 consid. 7.3.2, résumé in RDAF 2013, p. 499 ss, ainsi que l’ATF 1C_191/2013 du 27 août 2013 consid. 3.3 et 3.4). L’art. 13 al. 4 let. b OPB montre à cet égard l’importance des tâches de planification qui permettent, par un plan relevant du droit de l’aménagement du territoire, mais étudié de manière judicieuse en tenant compte des contraintes environnementales, de respecter les valeurs limites d’exposition par des mesures de planification, d'aménagement ou de construction. Une telle planification s’insère dans l’exécution du mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire visant à assurer une utilisation « judicieuse » et mesurée du sol (art. 75 al. 1 Cst.) et constitue l’un des objectifs essentiel de l’art 3 al. 3 let. b LAT.

Ainsi, la réglementation de la zone mixte prévue dans le secteur S du PAC 299 bis ne permet pas de tenir compte des exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT. Elle se limite à définir des surfaces de plancher en fonction de l’indice de trafic et des coefficients de génération de trafic, tout en délimitant des zones de verdure sans prendre en considération les nuisances de l’environnement, la compatibilité des destinations entre elles et les transitions avec le contexte bâti. La localisation des zones de verdure devrait résulter de choix urbanistiques quant à l’implantation, la destination et la volumétrie des futures constructions, en tenant compte des impératifs de protection de l’environnement, en particulier de la lutte contre les nuisances dues au trafic sur la route Suisse, ce que permettrait une étude plus fine, que ce soit par le moyen d’un plan de quartier (art. 64 al. 1 et 69 al. 2 LATC) ou d’un plan partiel d’affectation cantonal ou communal (art. 44 let. b, c et d, 45 al. 2 let. b et 47 al. 2 ch. 4 LATC).

f) L’indice de trafic de 0.05 applicable au secteur S (art. 17 al. 2 RPAC), pondéré par un coefficient de génération de trafic de 3 pour l’habitation (art. 17 al. 3 RPAC), permet la construction de 16'500 m2 de surface de plancher habitable par hectare, ce qui correspond à un cœfficient d’utilisation du sol (CUS) de l’ordre de 1.6. Le plan directeur cantonal prévoit une certaine densification dans les périmètres compacts des centres régionaux, pour lesquels il est prévu un indice d’utilisation du sol (CUS) d’au moins de 0.625 (voir la mesure A11 du plan directeur cantonal et le guide d’application des mesures A11 et A12 du plan directeur cantonal approuvé par le Conseil d’Etat le 26 janvier 2011). Par ailleurs, la troisième révision du plan directeur cantonal tend à introduire une mixité des affectations dans les pôles de développement (mesure D11) et le guide d’application des mesures A11 et A12 mentionne un CUS de 1.2 pour les sites stratégiques. Mais, le département a précisé, dans sa réponse au recours, que ni le plan directeur cantonal, ni les projets d’agglomération régionaux (en particulier le PALM) ne prévoient à Etoy une croissance dépassant les critères usuels. Le PAC 299 bis révisé ne fait pas partie des sites stratégiques à développer pour le logement, ce qui s’explique probablement par les caractéristiques de son environnement.

Le site « Littoral Parc » reste cependant un pôle stratégique de développement économique pour lequel l’autorité de planification vise un objectif d’introduction de la mixité. Le secteur S est relativement proche de la gare d’Etoy, qui est desservie actuellement par une desserte RER à la demi-heure, ce qui semble correct, quand bien même le tribunal a jugé qu’une offre en transports publics de deux bus par heure dans chaque direction ne suffisait pas à justifier un effort de densification particulier à Montpreveyres (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 8a). Une desserte par le train offre en effet des avantages plus conséquents que l’offre constituée par une simple ligne de bus. Cette situation particulière du secteur S peut donc justifier une certaine densification. La détermination du coefficient d’utilisation du sol doit aussi tenir compte de la densité des zones d’habitation voisines du secteur S au sud, qui sont des zones d’habitat individuel groupé de très faible densité et des zones d’habitat collectif de faible densité. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que la densification ne saurait avoir lieu de manière désordonnée et que les nouvelles constructions doivent s’intégrer au milieu bâti existant afin de ne pas lui porter préjudice (ATF 113 Ia 266 consid. 3a p. 269). Or, un coefficient d’utilisation du sol de l’ordre de 1.6 correspond à une zone d’habitat de forte à très forte densité, que l’on retrouve notamment dans les zones des centres villes et contraste fortement avec les secteurs d’habitations déjà bâtis de faible densité au sud de la route de la Plantay. Par ailleurs, le cœfficient de génération de trafic très élevé de 3 pour de l’habitat semble aussi avoir été destiné avant tout à compenser les pertes d’indice résultant de la création des zones de verdure sur plus de 11'000 m2. Mais, l’indice d’utilisation du sol devrait être évalué plus précisément dans le cadre d’une étude plus fine, mentionnée ci-dessus, prenant en considération la nécessité de protéger les futures habitations des nuisances de la route Suisse, et celle aussi d’assurer une transition et une intégration au milieu bâti existant.

g) En définitive, le recours des quatre communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint Prex doit être admis en ce qui concerne les deux zones de verdures prévues dans la zone mixte du secteur S. L’admission du recours ne signifie pas que toute forme d’habitat doit être exclue du secteur S, car la mixité en elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation au logement doit faire l’objet d’une étude soignée, conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. b LAT) et aux mesures légales de protection de l’environnement à prendre dans un contexte de nuisances avéré.

5.

a) Les communes recourantes se réfèrent encore à l’opposition de la Commune d’Aubonne qui avait évoqué le problème posé par le nouvel art. 13 al. 2 RPAC, qui permettait une certaine utilisation de l’aire réservée sous condition d’un préavis favorable de l’OFROU. Elles estiment que cette disposition devrait être supprimée, car il faudrait conserver cette aire de réserve comme une réelle possibilité de développement ultérieur.

Dans ses déterminations du 29 février 2012, le département a relevé que la question d’une éventuelle nouvelle jonction liée à l’aire de repos de Saint-Prex nécessitait une approche régionale et ne pouvait se justifier pour les seuls besoins d’un accès à « Littoral Parc », dès lors que l’OFROU excluait de sa politique les jonctions destinées à la desserte exclusive de zones commerciales ou d’activités.

b) L’art. 13 RPAC réglemente l’aire réservée dans les termes suivants:

« Art. 13 Aire réservée

Cette aire est réservée à un accès futur à la jonction autoroutière. Elle est inconstructible hormis pour les aménagements qui ne prétériteraient pas cette perspective.

L’autorité compétente peut toutefois, sous condition d’un préavis favorable de l’OFROU, renoncer aux dispositions ci-dessus et y autoriser des constructions ou aménagements conformes à la réglementation de la zone. »

Par ailleurs, le graphisme de l’aire réservée est formé de hachures blanches et bleues violettes, le bleu violet étant de la même teinte que celui de la zone d’activités.

c) La réalisation de la demi-jonction de Saint-Prex pour accéder à « Littoral Parc » était une condition fixée par le PAC 299 de 1996 pour autoriser la réalisation des droits à bâtir qui étaient réservés en 2éme étape pour la plupart des secteurs dans les périmètres « Etoy » et « Etoy Saint-Prex », soit les secteurs « L et M », ainsi que les secteurs « Q à T » dans le périmètre « Etoy » et les secteurs «V à Y » dans le périmètre « Etoy-Saint-Prex ». Mais le PAC révisé 299 bis a supprimé les droits à bâtir prévus en 2ème étape dans ces secteurs, ce qui ressort clairement du rapport sur le processus d’aménagement (voir le tableau en page 7). Ainsi, la réalisation de la demi-jonction de Saint-Prex n’aurait de toute manière plus aucun effet sur les capacités constructives prévues par le PAC 299 bis révisé.

La réglementation proposée à l’art. 13 RPAC apparaît ainsi opportune, dans la mesure où la réalisation d’une demi-jonction à Saint-Prex n’a plus d’influence sur le développement du site de « Littotal Parc » compte tenu des droits à bâtir fixé par l’art. 17 al. 1 RPAC, contrairement au premier PAC 299 de 1996, qui réservait une extension en deuxième étape des périmètres « Etoy » et « Etoy - Saint-Prex » en cas de réalisation de la demi-jonction. En outre, la possibilité de créer une demi-jonction concerne essentiellement les éventuels besoins de la planification des routes nationales et c’est donc à juste titre que la réglementation soumet l’abandon de l’aire réservée à l’accord de l’OFROU. En cas d’accord, une utilisation conforme aux règles de la zone d’activités mentionnée avec les hachures bleues violettes est possible sans modification du PAC 299 bis. Il convient de relever encore que si l’OFROU réalise que l’utilisation de la surface de l‘aire réservée présente un intérêt au niveau de la planification des routes nationales, il pourrait lui-même faire adopter une zone réservée au sens de l’art. 14 de la loi fédérale sur les routes nationales du 8 mars 1960 (LRN; RS 725.11).

6.

Il résulte pour l'essentiel des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. L'interdiction des nouvelles activités commerciales, des show-rooms et des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al. 2 RPAC, et l’autorisation d’étendre les commerces existants dans les limites des seuils de génération de trafic encore disponibles, telle que permise par l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent être approuvées. L’admission du recours sur ce point ne signifie pas que les commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures d’assainissement concernant les commerces existants. Si un projet de construction est susceptible de mettre en péril l’objectif recherché, le département peut s’opposer au projet selon la procédure prévue aux art. 77 et 79 LATC, ou, le cas échéant, mettre en place une zone réservée cantonale au sens de l’art. 46 LATC, selon la procédure prévue par l’art. 73 al. 5 LATC.

Le recours doit aussi être admis en ce qui concerne les zones de verdure prévues sur les parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540. Sur ce dernier grief, le tribunal ayant admis les recours connexes de la Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et de Jacques-François Thury et consorts (AC.2011.0323) la zone mixte prévue sur les secteurs S1, S2 et S, ne peut non plus être approuvée, pour les motifs mentionnés ci-dessus (consid. 4). L’admission du recours ne signifie pas que l’habitat doit être exclu du secteur S, car la mixité en elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation même partielle au logement doit faire l’objet d’un étude plus fine d’urbanisme, conforme aux exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT.

En revanche, le grief des communes recourantes concernant l’art. 13 RPAC doit être rejeté. Compte tenu du résultat du recours, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. Les communes recourantes, qui obtiennent pour l’essentiel gain de cause, ont droit aux dépens qu’elles ont requis, arrêtés à 2000 fr.