CDAP - AC.2012.0106 - 2013-02-11 - ANEX/Municipalité d'Aigle, Service du développement territorial

A.

Jean Anex est propriétaire de la parcelle 1668 du territoire de la Commune d'Aigle, au chemin des Noyers, au pied du coteau. D'une surface de 12'438 m2, ce bien-fonds comporte des vignes pour 7'057 m2, une place-jardin de 4'972 m2, une maison de maître, un dépôt et une fontaine. Le parc, la maison de maître et le dépôt sont tous en note *2* au recensement architectural. La fontaine est en note *3*.

B.

Historiquement, la détermination des zones s'est ainsi déroulée:

Le 28 avril 1961, le plan d'extension communal a été approuvé par le Conseil d'Etat.

Une modification du plan d'extension partiel (PEP 3-01, 1ère partie portant en substance sur les zones destinées à l'agriculture, à la viticulture et aux forêts) a été adoptée par le Conseil communal le 20 octobre 1982 et approuvée par le canton le 3 avril 1985. Elle se fonde sur un plan des zones du 30 octobre 1981, qui consiste en un plan général au 1:5000 et, pour certains secteurs, en des extraits de plan détaillé au 1:2000. Sur le plan général, le périmètre du plan des zones est délimité par un trait rouge, alors que les périmètres des secteurs faisant l'objet d'un extrait de plan détaillé sont délimités par un trait jaune. Les plans prévoient notamment une zone viticole, teintée en brun.

S'agissant de la parcelle 1668, seule sa partie amont a été intégrée dans le PEP de 1985, en zone viticole. Sa partie aval est restée dans le plan d'extension communal de 1961, en zone à bâtir. Sa partie amont intégrée dans le PEP est en outre incluse dans l'un des secteurs faisant l'objet d'un plan détaillé au 1:2000.

Ainsi, pour la parcelle 1668, sur le plan général au 1:5000, la teinte brune désignant la zone viticole est bordée en aval à la fois par le trait rouge marquant la limite du PEP et par le trait jaune marquant la limite de plan détaillé. Le bord de la teinte brune (et le trait rouge) passe sur le mur supportant la deuxième raisse (terrasse de vigne soutenue par un mur). Selon le plan général au 1:5000, la première raisse, en aval, est par conséquent en zone à bâtir, alors que la seconde, en amont, est en zone viticole.

En revanche, sur le plan détaillé au 1:2000, le trait jaune, marquant dans ce secteur non seulement la limite de plan détaillé, mais encore la limite séparant la zone viticole de la zone à bâtir, passe sur le mur soutenant la première raisse de la parcelle 1668. La limite de la zone viticole est ainsi tracée plus en aval, de quinze à vingt mètres, que sur le plan général au 1:5000. Elle colloque par conséquent la première raisse en zone viticole. Pour les parcelles adjacentes, de part et d'autre de la parcelle 1668, le trait jaune marquant la limite séparant la zone viticole de la zone à bâtir passe plus en amont, toujours en suivant les murs de vignes. Cette limite connaît ainsi, sur la parcelle 1668, un décrochement vers l'aval.

C.

Le 7 décembre 2011, Jean Anex a requis de la municipalité la modification de la limite de la zone viticole instituée en 1985 sur sa parcelle 1668, selon une ligne rouge qu'il avait tracée sur un croquis annexé, reliant de manière rectiligne (sans le décrochement), les limites de la zone viticole figurant sur les parcelles adjacentes, de part et d'autre de son bien-fonds. Il s'agissait ainsi de repousser vers l'amont, soit plus haut encore que le prévoit le plan général au 1:5000, la limite de la zone viticole tracée sur sa parcelle, de manière à y étendre la portion de zone à bâtir. Celle-ci engloberait dès lors la première raisse de vigne, ainsi qu'une partie non négligeable de la seconde. Se prévalant des art. 53, 63 et 75 LATC, ainsi que de l'art. 21 LAT, Jean Anex affirmait que sa parcelle était la seule où la zone viticole - inconstructible - avait été abaissée jusque tout en bas du coteau viticole, à la limite du terrain naturel plat. L'égalité de traitement exigeait de réparer, après trente ans, cette anomalie.

D.

Interpellé par la municipalité, le SDT (ci-après: Service du développement territorial) a rendu un préavis négatif le 25 janvier 2012, en suggérant de plus à la municipalité de mener une évaluation de la zone à bâtir actuellement en secteur viticole, ceci de manière générale dans le cadre de la révision du plan général d'affectation. A l'appui, il relevait que la limite de la zone viticole, définie dans le plan des zones, se calait sur un mur figurant sur le plan détaillé à l'échelle 1:2000. Le SDT ne constatait ainsi pas d'anomalie dans la délimitation de la zone viticole sur la parcelle 1668. Le tracé des zones se basait sur des éléments du site qui avaient été jugés cohérents en 1985 et qui avaient mené à l'approbation du plan à cette époque. De plus, il n'y avait pas de nouvelles justifications aujourd'hui qui nécessiteraient une modification de cette limite aux dépens de la zone viticole. Le plan directeur cantonal adopté en 2008 demandait au contraire une concentration de l'urbanisation à l'intérieur des périmètres bâtis et pas au-delà. La délimitation correspondait au tracé du "périmètre du centre" adopté par la municipalité et approuvé par le SDT respectivement le 28 mars 2011 et le 16 mars 2011. Le secteur avait fait l'objet d'un plan partiel d'affectation en 1985, qui rendait à la zone viticole des zones initialement en zone à bâtir.

E.

Le 29 février 2012, Jean Anex a demandé à la municipalité une décision motivée et la remise en copie de toutes les pièces fondant cette décision.

En réponse, la municipalité a, par décision du 27 mars 2012, formellement refusé, sans communiquer de pièces, la requête de Jean Anex tendant à la modification de la limite de la zone viticole. Se référant au préavis du SDT, ainsi qu'à une visite sur place qu'elle avait elle-même effectuée, elle a relevé que la topographie des lieux confirmait l'appréciation portée en 1985, notamment la présence des murs de vignes et la déclivité. Elle répétait, à l'instar du SDT, qu'il n'y avait pas de nouvelles justifications aujourd'hui qui nécessiteraient une modification de cette limite aux dépens de la zone viticole. De part et d'autre de la zone concernée, aucune nouvelle construction n'avait été exécutée. La délimitation du périmètre du centre concordait avec le changement de zones approuvé en 1985.

F.

Agissant le 26 avril 2012 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), Jean Anex a recouru contre le prononcé de la municipalité du 27 mars 2012, concluant à ce que la nullité de la décision soit constatée, respectivement que la décision soit annulée, que la limite de la zone viticole A soit modifiée selon sa demande du 7 décembre 2011 (limite à quelques mètres en amont du mur soutenant la 2ème raisse), en tout état de cause à ce qu'il soit constaté que la limite est celle indiquée sur le plan au 1:5000 (limite sur le mur soutenant la 2ème raisse), non sur le plan au 1:2000 (limite sur le mur soutenant la 1ère raisse).

De son avis, sur le plan formel, la décision incriminée est "radicalement nulle", dès lors que la municipalité se réfère à des prises de positions du SDT et à un "périmètre du centre" sans lui avoir fourni de copie, alors qu'il l'avait invitée à le faire le 29 février 2012. Le prononcé en cause n'est pas rendu dans le respect des règles procédurales LAT/LATC. En outre, s'il y a eu visite des autorités, elle aurait dû faire l'objet d'une information au recourant.

Par ailleurs, toujours selon le recourant, près de trente ans après le plan adopté en 1985, il est grand temps de supprimer l'inégalité de traitement dont lui seul pâtit. La limite de la zone constructible ne doit pas être ponctuellement et artificiellement, soit arbitrairement, abaissée sur la parcelle 1668, elle doit suivre la ligne générale de la courbe de niveau qui est la sienne sur les parcelles voisines le long du coteau s'étendant de Vers-Pousaz à La Fontaine. Contrairement à ce que soutient la municipalité, de nouvelles constructions ont été érigées dans le secteur depuis 1985. La référence à la présence des murs de vigne et la déclivité est hors de propos d'une part par rapport à la situation des parcelles voisines et d'autre part par rapport à l'état et à l'aspect du seul mur concerné implanté dans la vigne sur la parcelle 1668, qui ne présente aucun intérêt. En outre, la lecture du plan général au 1:5000 (limite sur le mur soutenant la 1ère raisse) doit être préférée à celle de l'extrait au 1:2000 (limite sur le mur soutenant la 2ème raisse). C'est en effet le premier qui a été mis en l'enquête, adopté et légalisé. Et cela gomme en majeure partie l'irrégularité et l'inégalité de traitement incriminées, réduisant de manière non négligeable l'écart entre la proposition faite le 7 décembre 2011, à l'aide d'un croquis, et la décision attaquée.

G.

Le 11 mai 2012, le SDT a renoncé à se déterminer, dès lors que le recours était dirigé contre une décision de la municipalité.

La municipalité a déposé sa réponse le 13 juin 2012, en concluant au rejet du recours, sous suite de frais et dépens, et en déposant le plan du "périmètre de centre cantonal Agglo Chablais Aigle Ollon" adopté par la municipalité le 28 mars 2011 avec l'approbation du SDT du 16 mars 2011. De son avis, la délimitation entre la zone viticole et la zone à bâtir ne souffre pas d’une inégalité de traitement. La limite a été fixée en 1985 en tenant compte de la configuration des lieux, en particulier de la vigne et de la topographie du terrain, ainsi que des aménagements et des murs. Il n'existe aucun motif d'intégrer une partie de la vigne du recourant dans la zone constructible. Le tracé du périmètre de centre, datant de 2011, qui certes ne vaut pas plan d'affectation, a confirmé la délimitation résultant du plan. Par ailleurs, le plan de détail du PEP au 1:2000 a été établi précisément pour expliciter le plan général au 1:5000, celui-ci ayant une échelle ne permettant pas la précision requise. C'est donc bien le plan de détail qui sert de référence.

Par avis du 27 juin 2012, la juge instructrice a transmis au recourant, à toutes fins utiles, le document intitulé "Méthode pour délimiter le périmètre des centres", édité par le SDT et l'ancien Département de l'économie (DEC).

H.

Le 13 septembre 2012, le recourant a déposé un mémoire complémentaire, maintenant ses conclusions.

Pour le recourant, le refus de la municipalité de lui transmettre les pièces qu'il avait requises le 29 février 2012 constitue une violation du droit d'être entendu qui ne peut être réparée dans la présente procédure de recours.

Par ailleurs, le recourant soutient que les photographies déposées par la commune, pratiquement toutes prises depuis le côté Sud de la parcelle 1668, ne montrent pas la majeure partie de la bande de terrain concernée, au Nord-Ouest du bâtiment. Seule une vue aérienne serait décisive. Selon l’ancien plan adopté en 1961, dont le recourant requiert la production complète, la limite de la "zone rurale" et de la "zone ordre non contigu deux sur rez" était à peu près rectiligne et au même niveau, donc égalitaire pour tous, depuis l'entrée du quartier de Vers-Pousaz jusqu'à l'extrémité orientale de celui de la Fontaine. Toute la partie inférieure du coteau de vignes était colloquée en zone constructible, également pour chacun. Le plan de 1985 a de manière générale rétréci la zone constructible, mais l’a maintenue pour tout le ruban au bas des vignes, ainsi que l’atteste le plan général au 1:5000. Sur celui-ci, la limite passe sur le mur soutenant la deuxième raisse. Elle part en droite ligne vers le Nord-Ouest non pas depuis la partie inférieure de la maison au niveau du verger, mais depuis la partie Nord de la construction (local de sulfatage). Bref, il n'y a d'après le plan général aucune rupture de ligne/limite entre la parcelle 1668 et les parcelles adjacentes. Cela correspond du reste à l'état de la planification antérieure de 1961. Par conséquent, dans la mesure où il est différent, l'extrait de plan est le résultat d'une erreur.

Toujours selon le recourant, les risques de débordement de la Grande Eau selon un rapport Stucky du 26 janvier 2012 - dont le recourant demande la production - justifient pleinement ces conclusions: une construction éventuelle sur la partie constructible de la parcelle 1668 doit, au titre de prévention des inondations, pouvoir se faire dans le bas de la pente (actuelle raisse inférieure) et non dans le fond du verger, sans préjudice de l'intérêt à la sauvegarde de l'ensemble de l'ancienne demeure et du jardin.

Enfin, le recourant relève que la prétendue décision des 16 et 28 mars 2011 définissant le "périmètre de centre" est sans validité juridique, dès lors qu'elle n'a pas été prise selon les règles régissant l'adoption des plans d'affectation, exigeant notamment la participation de la population.

I. Une audience suivie d'une inspection locale a été aménagée le 7 novembre 2012. On extrait du compte-rendu ce qui suit:

"Les parties sont entendues dans leurs explications respectives.

Il est fait référence à un rapport Stucky du 26 janvier 2012, déposé dans le cadre d'un dossier d'enquête concernant une autre parcelle et relatif à un risque de débordement de la Grande Eau. Le recourant produit le magazine de la municipalité (Aigle infos) du 4 octobre 2012, comportant une article intitulé "La Grande eau sous contrôle", relatif à un plan d'alerte et d'intervention établi en attendant la réalisation - en 2015 - de travaux de correction. L'article atteste des crues survenues, souligne le danger potentiel pendant les travaux et comporte une carte de la zone inondable, en y distinguant les crues trentennales des crues centennales. Selon le recourant, il en résulte que la Grande Eau est susceptible de déborder sur sa parcelle, ce qui restreint les possibilités de construction sur celle-ci.

La municipalité distribue aux parties une photographie aérienne sur laquelle figurent un tracé jaune correspondant à la limite existante (selon le plan du périmètre du secteur du lieu-dit "La Fontaine"de 1985 au 1:2000) séparant la zone constructible de la zone viticole, et un tracé rouge représentant la limite demandée par le recourant. Elle explique que le père du recourant avait à l'époque fait opposition au plan d'affectation dans un sens contraire à la requête actuelle, à savoir afin de déplacer la limite en aval, de manière à colloquer davantage de zone viticole dans la parcelle 1668.

Le recourant expose qu'il se considère victime d'une inégalité de traitement dès lors qu'il est le seul propriétaire dont la limite viticole borde le verger, pratiquement au pied du coteau; d'après lui, tous ses voisins ont vu la partie inférieure de leurs parcelles être affectée dans une proportion plus importante en zone constructible.

Le plan d'extension de la Commune d'Aigle approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985 est déployé. Il est constaté que la limite de la zone viticole sur le plan général à l'échelle 1:5000, correspondant à l'extrémité de l'aire teinte en brun, est implantée plus en amont que celle tracée sur le plan de périmètre à l'échelle 1:2000. L'assesseur Raymond Durussel, qui est géomètre, fait remarquer aux parties que le plan du périmètre à l'échelle 1:2000 est deux fois et demie plus précis que le plan général à l'échelle 1:5000. Il souligne, exemples à l'appui, que le plan du périmètre s'écarte à plusieurs endroits, non pas seulement sur la parcelle du recourant, et dans les deux sens, des limites fixées par le plan général.

La municipalité relève que le plan à l'échelle 1:2000 est incorporé dans le plan d'extension à l'échelle 1:5000. Il a donc nécessairement suivi la même procédure d'adoption que le plan général et a la même valeur contraignante.

Le recourant est d'avis, quant à lui, que les divergences existant entre le plan général et le plan de détails ne relèvent pas de la précision, mais d'évidentes contradictions.

Ensuite est abordée la question de l'existence de circonstances nouvelles qui justifieraient de modifier la limite actuelle de la zone viticole sur la parcelle 1668.

Le recourant explique que de nouvelles maisons ont été construites. La municipalité objecte que ces nouvelles constructions ont été érigées dans la zone constructible si bien qu'il n'y a aucune raison objective de revoir le plan d'extension de 1985.

Le recourant affirme qu'il convient, après plus de vingt-cinq ans, de corriger la différence de traitement entre sa parcelle et celle contiguë au Nord-Est. Le SDT rappelle que son examen a porté sur les périmètres entre la zone à bâtir et la zone non constructible. Il relève qu'une extension de la zone à bâtir sur la parcelle 1668, aux dépens de la zone viticole, ne se justifie pas selon le plan directeur cantonal.

Le recourant déclare que les projets d'agglomération qui comportent [...] un élément intercantonal, tel l'Agglo Chablais Aigle Ollon, sont inconstitutionnels car ils portent atteinte à la souveraineté cantonale.

Le recourant produit une attestation du 30 octobre 2012 d'Henry Badoux SA, selon laquelle cette maison, vigneron tâcheron et acheteur de la récolte, atteste que la "raisse" inférieure, jouxtant le verger sur la partie Nord-Ouest de la parcelle 1668, est régulièrement la moins bonne du domaine de M. Anex, tant par la qualité que par le sondage de la marchandise récoltée.

L'audience en salle est levée à 15h 12.

L'audience est reprise sur la parcelle 1668 où les parties poursuivent leurs explications à l'occasion de la visite des lieux.

Il est constaté que sur la parcelle 1609 voisine de celle du recourant au Nord-Est, la limite de la zone viticole n'est pas fixée au droit de la façade du bâtiment, mais suit le mur soutenant la deuxième raisse. Elle correspond à la limite de propriété. Plus à l'Est, sur la parcelle 1617, la limite de la zone viticole passe également, suivant la limite de propriété, au large du bâtiment.

Le tribunal poursuit l'inspection locale dans la partie aval Nord-Ouest de la parcelle 1668 qui abrite des arbres, dont certains de très grande taille et qui sont de ce fait protégés. Il s'agit en partie d'un parc d'agrément et en partie d'un verger. […]

Le recourant explique qu'il voudrait densifier sa parcelle, non pas dans la partie aval arborisée et exposée aux inondations, mais au bas du coteau, sur la vigne qui délivre de toute façon un raisin de moindre qualité.

Le SDT rappelle la double fonction des murs de vignes: ils soutiennent les parchets et marquent simultanément la limite de la zone viticole. Il explique que dans la situation actuelle, la présence d'éléments nouveaux irait dans le sens d'une protection accrue des terrains viticoles et non l'inverse (mesure F11 du plan directeur cantonal, visant à préserver les terres les plus favorables pour l'agriculture, y compris celles situées en zone à bâtir).

Le tribunal poursuit sa visite dans la partie viticole Nord-Ouest de la parcelle 1668. Il est constaté que sur la parcelle 1665, la limite de la zone viticole se trouve nettement en amont. Elle suit le mur supportant la deuxième raisse. Il aurait été concevable qu'elle suive le mur soutenant la première raisse, mais une portion non négligeable de celle-ci (soit une bande d'une trentaine de mètres de largeur) se trouve dans la plaine, sous la rupture de pente. La présence de nouvelles constructions est constatée dans le secteur, mais il s'agit de bâtiments se trouvant en zone à bâtir.

Le recourant rappelle les difficultés des vignerons qui peinent à vendre leur production si bien que c'est à se demander s'il faut véritablement protéger les zones viticoles, voire les agrandir. Dans ces circonstances, le recourant discute du "périmètre du centre" Agglo Chablais Aigle Ollon adopté par la municipalité et calqué, dans le secteur de sa parcelle, sur la limite de la zone viticole.

Le SDT explique que le plan directeur cantonal veut consolider le réseau de centres dans les régions, plus particulièrement par une mesure B11. Selon cette mesure, le canton définit les centres cantonaux et régionaux, qui forment la structure de base du réseau. Parmi les centres cantonaux figure Aigle - Monthey. Le périmètre des centres ne se recouvre pas nécessairement avec la zone à bâtir. Il comporte les quartiers à partir desquels les principaux équipements, services et arrêts de transports publics sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population. Les projets d'agglomération - tel l'Agglo Chablais Aigle Ollon - définissent le périmètre à considérer comme un centre cantonal (périmètre compact). Ces périmètres servent uniquement d'instrument de planification aux autorités. Ils sont destinés à être intégrés, suivant la procédure prévue par la LATC, dans les plans directeurs communaux et les plans d'affectation. Ils ne lient pas les particuliers tant qu'ils n'ont pas été reportés dans un plan d'affectation."

J. Le recourant a déposé ses ultimes observations le 13 janvier 2013, maintenant ses conclusions. En substance, il relève que les possibles crues de la Grande Eau et les possibles difficultés/restrictions de construction sur la partie inférieure de sa parcelle résultent clairement du tous-ménages "Aigle Info" produit à l'audience. Il précise qu'il n'a pas trouvé trace, ni souvenir de l'opposition prétendument formée par son père; celle-ci est de toute façon sans incidence. Quant au plan au 1:2000, il n'est nullement plus précis que le plan au 1:5000, mais tout au plus mieux détaillé. Par ailleurs, la partie inférieure de sa parcelle 1668 répond manifestement aux critères présidant à la définition du périmètre de centre selon les mesures B1 et B11 du plan directeur cantonal. Enfin, le recourant dénonce le non respect des règles formelles et matérielles LAT/LATC dans la détermination du périmètre de centre.

Le tribunal a ensuite statué.