CDAP - AC.2013.0153 - 2013-12-20 - CODIMMO SA/Municipalité de Mont-la-Ville, DE COL, MARTINET, RADELET, ROESSINGER-RADELET, CORNO,TEUSCHER, CHAROTTON, RÜCHTY

1.

a) Les plans d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) règlent l'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), déterminant pour chaque parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (ATF 135 II 328 consid. 2.2; 123 II 91 consid. 1a/aa; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz – Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG), Handkommentar, Berne, 2006, n° 3 ad art. 14 LAT; Pierre Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 14 LAT, n° 1 et les références citées; cf. également l'art. 43 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 - LATC; RSV 700.11); ils délimitent les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT).

Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté par l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi (arrêts AC.2010.0293 du 27 mai 2011 consid. 2a; AC.2008.0052 du 5 septembre 2008). La force obligatoire générale des plans d'affectation implique également que les autorités veillent à leur respect par les particuliers. Le contrôle de la conformité à l'affectation de la zone, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire, obligatoire pour la création ou la transformation de toute construction ou installation, en est donc la conséquence nécessaire. Les plans d'affectation se caractérisent ainsi par leurs effets directs sur la situation juridique des propriétaires fonciers. En ce sens, ils constituent à la fois une concrétisation du contenu du droit de propriété et une limitation de la faculté d'usage liée à celui-ci (Thierry Tanquerel, Commentaire LAT, art. 21, n° 9 et 10). La représentation graphique du plan doit être dépourvue d'ambiguïté. Il n'est pas admissible, par exemple, que la largeur des traits employés ne permette pas de déterminer la localisation exacte des limites (ATF du 18 mars 1981, publié in: ZBl 1981 534 consid. 2 p. 535). L'échelle utilisée doit être adéquate (Moor, Commentaire LAT, art. 14, n° 30). L'obligation d'aménager le territoire, au sens de l'art. 2 LAT, n'est pas respectée, lorsqu'en violation de la loi, aucun plan n'a été établi ou s'il comporte d'importantes lacunes (Pierre Tschannen, Commentaire LAT, art. 2 LAT, n° 18).

b) La LAT ne prévoit aucune disposition, relative à la nécessité de coordonner les plans d'affectation avec les plans cadastraux. Au niveau cantonal, cette obligation se déduit des art. 12 al. 1 et 2 du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), relatif à l'établissement et à la forme des plans d'affectation, qui dispose de ce qui suit:

"1 Le plan de base est établi conformément au plan cadastral mis à jour et authentifié par un ingénieur géomètre breveté. En cas de remaniement de terrains à bâtir, le fonds cadastral du plan de base correspond au projet du nouvel état parcellaire.

2 Les plans partiels d'affectation et les plans de quartiers indiquent les limites et les numéros de parcelles et mentionnent le nom des propriétaires intéressés, sauf s'ils portent sur des parties importantes du territoire."

Il n'est pas déterminant que le plan d'affectation communal de Mont-la-Ville ne contienne aucune référence aux délimitations des parcelles. L'autorité communale compétente pour l'adoption du plan d'affectation n'a en effet pas l'obligation de représenter les limites des parcelles dans un plan général d'affectation (contrairement à ce qui est prévu en matière de plan partiel d'affectation; cf. art. 12 al. 2 RLATC). Rien n'empêche en outre la municipalité de prévoir une affectation des parcelles qui ne suive pas le tracé des limites de propriété et soumettre par exemple une parcelle à deux affectations différentes.

c) En vertu de l'art. 14 LAT, ainsi que de l'art. 21 LAT, la Municipalité estime être tenue d'appliquer la délimitation des zones qui figure dans son plan d'affectation, pour examiner la licéité du projet de construction de la recourante, à l'exclusion du plan de géomètre établi à sa demande le 22 novembre 2010 par le bureau Mosini et Caviezel SA, sur lequel se fonde la recourante. Selon la Municipalité, une bande de terrain rattachée à la parcelle n° 278, qui ne figure toutefois pas dans le plan du 22 novembre 2010 joint à l'acte du 15 avril 2011, est en effet classée dans la zone mixte d'utilité publique et de verdure.

d) Il n'est pas décisif que la bande de terrain litigieuse, située en zone mixte d'utilité publique et de verdure, soit la propriété d'une personne privée et non celle d'une collectivité publique. La recourante ne remet d'ailleurs pas en cause l'affectation de la partie Ouest de la parcelle n° 278, également classée dans la zone mixte d'utilité publique et de verdure. En effet, cette zone est destinée non seulement à la réalisation d'ouvrages d'utilité publique, mais également au maintien d'îlots de verdure. Or, la préservation d'espaces verts n'est pas incompatible avec la nature privée d'une parcelle. La situation est ainsi comparable à celle qui se produit lorsque la limite de la zone forestière empiète sur une parcelle privée.

Le géomètre officiel, qui a notamment dressé le plan du 22 novembre 2010, a expliqué que les limites des zones figurées sur le plan 1:5000 de 1984 étaient très imprécises. Dans une lettre du 31 octobre 2012, il a relevé ce qui suit: "lors de l'étude du plan on peut vraisemblablement penser que l'intention de la Municipalité de l'époque était de faire coïncider la limite de la zone d'utilité publique avec celle de la parcelle Communale, en passant derrière le couvert de la fontaine sans empiéter sur la parcelle privée n°278". En procédant à une superposition du plan cadastral avec le plan de zones à une échelle similaire, le géomètre officiel a en effet constaté d'importantes divergences, notamment des décalages portant sur plusieurs mètres. A l'audience, il a expliqué que, depuis 1987, tous les documents représenteraient la limite de la zone d'utilité publique et de verdure au droit de l'arrière du couvert de la fontaine. Le plan annexé à l'acte du 15 avril 2011, de même que le plan de situation figurant en annexe à la demande de permis de construire, s'appuieraient sur la limite représentée dans le plan général d'évacuation des eaux (PGEE), établi après 1987.

Le PGEE est un outil de gestion et un instrument de planification globale de l'évacuation des eaux usées et des eaux claires provenant des zones habitées, destiné aux communes. En vertu de l'art. 5 de l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), les communes doivent veiller à son établissement, de manière à garantir une protection efficace des eaux et une évacuation adéquate des eaux en provenance des zones habitées. L'art. 5 al. 2 OEaux définit le contenu minimal du PGEE, notamment le périmètre à l'intérieur desquels les réseaux d'égouts publics doivent être construits. Il ne prévoit pas l'obligation d'y faire figurer les différentes affectations des parcelles concernées. Dans ces circonstances, on ne saurait déduire d'un PGEE une quelconque force probante, en ce qui concerne la représentation de l'affectation des parcelles, qui figure seulement à titre indicatif. Le géomètre officiel ne pouvait dès lors se limiter à reproduire sur le plan de situation annexé à la demande d'autorisation de construire, l'affectation représentée sur le PGEE, sans en vérifier la pertinence par rapport au plan de zones, alors que le décalage porte sur 2,5 mètres au moins.

Il est vrai que le plan de zones n'a pas la précision d'un plan numérisé. L'interprétation que défendent le bureau de géomètre et la recourante n'est toutefois pas soutenable. Sur la base de la superposition du plan de zones et du plan cadastral, on constate que la fontaine y est représentée de façon quasi similaire. Une légère différence dans la taille de la construction est perceptible; elle s'explique par la différence de méthode utilisée pour l'élaboration de ces plans. L'agrandissement du plan d'affectation laisse en outre clairement apparaître un espace entre la limite de la zone et la fontaine, qui ne se retrouve pas dans le plan de situation annexé à la demande d'autorisation de construire. Par ailleurs, la portion de terrain qui se situe au Nord de la fontaine dans le plan de situation représente une surface clairement inférieure à celle qui est délimitée dans le plan d'affectation. Cela peut s'expliquer par la restructuration parcellaire intervenue en 2011; en effet, la parcelle n°279, propriété de la commune, occupait initialement la surface qui correspond actuellement, sur le plan cadastral, au débouché de la parcelle n°278 sur la route de l'Epine. Il n'est dès lors pas possible de déduire du plan de zones que la volonté de la Municipalité était de faire concorder la limite des zones avec la limite parcellaire.

Par ailleurs, si comme le soutient la recourante, la zone d'utilité publique doit coïncider avec la limite de la parcelle n°279, et dès lors être déplacée vers l'Est, tel devrait également être le cas de la bande de terrain située à l'Ouest de la parcelle, qui est également colloquée en zone mixte d'utilité publique et de verdure. Dans ces circonstances, la construction projetée empiéterait sur cette zone.

La Municipalité a dès lors considéré à juste titre qu'une partie située à l'Est de la parcelle n°278 se trouvait en zone mixte d'utilité publique et de verdure.

2.

Il faut dès lors examiner si une telle affectation exclut la réalisation de places de stationnement. Cela concerne en l'occurrence quatre à cinq places de parc, qui empiètent sur la zone mixte d'utilité publique et de verdure.

L'art. 32 RPE dispose que la zone mixte d'utilité publique et de verdure est destinée à la sauvegarde des sites, à permettre de créer des îlots de verdure et d'aménager des places de jeux et de sport.

La Municipalité a expliqué que la zone mixte d'utilité publique et de verdure pouvait avoir été initialement délimitée dans le but de préserver une zone de verdure aux alentours de la fontaine se trouvant le long du chemin de l'Epine. Elle a toutefois relevé ne pas percevoir son utilité à l'heure actuelle. Dans le cadre d'une éventuelle révision du plan de zones, elle supprimerait cette zone au profit d'une autre affectation. Un des opposants a expliqué que la raison d'être du prolongement de la zone mixte d'utilité publique et de verdure autour de la fontaine pouvait se justifier pour permettre l'accès aux tuyaux d'alimentation en eau de la fontaine, généralement réalisés à l'arrière des couverts. Il n'est toutefois pas contesté que la fontaine ne soit plus utilisée.

Peu importe le manque de pertinence de cette affectation. En raison de la force obligatoire du plan d'affectation, la délimitation des zones doit être respectée. Dans la mesure où la zone mixte d'utilité publique et de verdure empiète sur une parcelle privée, la Municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que la création de places de stationnement était en contradiction avec une affectation en zone de verdure, destinée à permettre la création d'îlots de verdure au sens de l'art. 32 RPE. La réglementation communale ne prévoit pas la possibilité d'y réaliser de petites constructions ou des aménagements extérieurs. La Municipalité a ainsi considéré à juste titre que la partie de la parcelle n°278 se trouvant en zone mixte d'utilité publique et de verdure était inconstructible.

3.

La recourante soutient finalement qu'elle doit être protégée dans sa bonne foi, dès lors qu'elle s'est fondée sur les documents erronés établis par le géomètre officiel, à l'occasion des mesures de restructuration parcellaire des parcelles litigieuses.

a) Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues de l’autorité, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Un renseignement ou une décision erronés de l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193/194; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Dans l'ATF 97 I 651 (résumé et traduit in: JdT 1973 p. 25ss), le Tribunal fédéral a certes retenu que le citoyen a droit à un comportement des autorités conforme au principe de la bonne foi; cela ne veut toutefois pas dire que les autorités soient liées par des plans inexacts ou imprécis et qu'elles ne puissent les rectifier.

b) Les divergences constatées entre le plan d'affectation et le plan de géomètre établi à l'occasion de la restructuration parcellaire, qui a également servi de base à l'élaboration du plan de situation annexé à la demande d'autorisation de construire, portent essentiellement sur deux éléments. D'une part, la zone d'utilité publique se prolonge, à l'angle Nord-Est de la parcelle n°278 et empêche dès lors le débouché sur la route de l'Epine. D'autre part, la limite de la zone mixte empiète sur les places de stationnement extérieures projetées à l'Est de la parcelle n°278. La recourante se fonde sur le plan du 22 novembre 2010, joint à l'acte notarié du 15 avril 2011. Or, il ne s'agit pas d'un acte unilatéral de l'autorité, mais d'un contrat, qui précise expressément que les biens-fonds échangés demeurent soumis aux restrictions de la propriété foncière qui découlent du droit public, notamment à celles résultant du plan d'extension et du règlement des constructions en vigueur dans la commune de Mont-la-Ville (cf. p. 7, point 2 de l'acte du 15 avril 2011). Le litige entre les parties au sujet du plan du 22 novembre 2010, et de sa (non) conformité au RPE, ne fonde pas la bonne foi de la recourante. La Municipalité ne peut pas, de toute manière, modifier l'affectation d'une parcelle (ou portion de parcelle) par le biais d'un contrat civil, car elle n'est pas compétente pour le changement d'affectation. En vertu de l'art. 58 LATC, cette compétence revient au conseil communal et nécessite l'approbation du département cantonal compétent.

La recourante fait également valoir qu'avant les mesures de restructuration parcellaire, la parcelle n° 278 était au bénéfice d'une servitude de passage, permettant l'accès à la route de l'Epine par la parcelle n°279, propriété de la commune de Mont-la-Ville. Lors de la signature de l'acte notarié du 15 avril 2011, prévoyant la division et l'échange des biens-fonds concernés, les parties au contrat y ont renoncé et ont convenu de radier ladite servitude. Or, ce consentement à la radiation de la servitude précitée a été donné sur la base du plan de géomètre, qui mentionnait un nouveau dégagement à l'angle Nord-Est de la parcelle n°278. La problématique, qui ne fait toutefois pas l'objet du présent litige, est de nature civile.

Il n'est de plus pas certain que la recourante subisse un préjudice. En effet, la restriction liée à l'implantation de la zone mixte d'utilité publique et de verdure ne remet pas en cause la construction projetée, à l'exception de quatre ou cinq places de stationnement. Le projet présenté par la constructrice prévoit la réalisation de 26 places de parc, pour douze logements. Sans doute la Municipalité a-t-elle déclaré lors de l'audience du 7 novembre 2013, que selon sa pratique elle exige deux places de parc par logement. Il n'est pas nécessaire pour la résolution de la présente affaire d'examiner si cette pratique est conforme à l'art. 54 RPE, qui exige la création d'une place de stationnement au moins par logement pour des bâtiments d'habitation.

L'une des conditions au moins qui permet à la recourante d'invoquer sa bonne foi fait défaut. Il y a dès lors lieu de rejeter également ce grief.

4.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante et du propriétaire, qui ont tous deux conclu à l'admission du recours. Ceux-ci verseront en outre une indemnité à titre de dépens à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.