CDAP - AC.2013.0284 - 2014-08-22 - VALLDEPEREZ-DEJOUX, DEJOUX/Service du développement territorial, Municipalité de Founex

1.

Les recourants, propriétaires du bâtiment ECA n° 511 sis sur la parcelle n° 354 située en zone agricole et viticole, ont requis l'autorisation d'agrandir et de rénover celui-ci. Le SDT a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise pour le projet de construction, au motif qu’aucune extension des surfaces n’est possible pour ce bâtiment, compte tenu des travaux réalisés depuis le 1er juillet 1972, lesquels ont épuisé le potentiel d’extension autorisé par l’art. 42 OAT. En outre, il a demandé que les façades en bois brun sombre du bâtiment soient reconstituées conformément aux plans de 1987.

2.

La parcelle est située en zone agricole. Il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas exploitants agricoles.

a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.

b) L'art. 24c LAT et les art. 41 et 42 OAT ont été modifiés par novelles du 23 décembre 2011, respectivement du 10 octobre 2012. Les modifications introduites à l'occasion de cette révision sont entrées en vigueur le 1er novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).

Dans une procédure de régularisation de travaux effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est pas matériellement illégale. Cette question s'examine en principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués; le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le constructeurs a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et les références citées, concernant précisément l'art. 24c LAT).

En l'espèce, la demande des recourants d'agrandir le bâtiment ECA n° 511 a été déposée à l’enquête publique du 21 septembre 2012 au 21 octobre 2012. Les dates auxquelles les parties prétendent que les travaux d'extension du sous-sol ont été accomplis sont en 1968 pour les recourants et en 1986 pour le SDT. Quant aux travaux de modification des façades dont le SDT a demandé la réfection, ils ont été exécutés en 1987. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les recourants, les modifications entrées en vigueur le 1er novembre 2012 n'instaurent pas un régime plus favorable à leur égard. On rappelle en effet que la révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur le 1er novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les possibilités d'agrandissement hors volume existant (Initiative cantonale, Constructions hors des zones à bâtir, Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011, in FF 2011 6533, spéc. p. 6540). Il convient dès lors d'appliquer le droit anciennement en vigueur jusqu’au 31 octobre 2012 dans le cas particulier.

c) L'art. 24c LAT, dans sa teneur jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), dispose ce qui suit:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations sises qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, correspondant à l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a pour la première fois introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1, ATF 1C_660/2012 du 16 octobre 2013 consid. 4.2).

d) L'art. 24c LAT est concrétisé par l'art. 42 OAT, dont la teneur applicable jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061 et RO 2007 3643) est la suivante:

"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone

1 Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."

e) En l'espèce, le SDT retient que le bâtiment ECA n° 511 était, au 1er juillet 1972, constitué d’un corps principal carré de 5 m 18 de côté et d’une dalle en prolongement vers le nord de 2 m 72 de profondeur (et de 5 m 18 de largeur), et que le bâtiment était entouré, en façade ouest et sud, d’une terrasse soutenue par des poteaux qui s’arrêtait à environ 1 m 90 avant l’angle ouest du bâtiment. La surface brute de plancher imputable (comprenant les surfaces du sous-sol, du rez-de-chaussée et de la mezzanine, et desquelles est déduite la surface du trou pour l'escalier entre les deux niveaux) est de 59.52 m² et les surfaces annexes (comprenant les parties couvertes par les terrasses et la dalle nord) de 27.92 m2. Le potentiel d’extension hors du volume selon l'art. 42 al. 3 let. b OAT s'élève donc, pour la surface brute de plancher imputable, à 17.86 m² (30% de 59.52 m2) et, pour les surfaces annexes, à 8.38 m2 (30% de 27.92 m2). Des travaux entrepris sans autorisation vers 1986 et qui ont consisté en la fermeture, par des murs, de la surface située sous la dalle sise au nord du bâtiment ont eu pour conséquence d’augmenter la surface brute de plancher imputable dans le volume de 7.05 m² (2.72 m2 x 5.18 m2 = 14.09 m², qu'il convient de prendre en compte pour moitié, conformément à l'art. 42 al. 3 let. b, dernière phrase, OAT, soit 7.05 m2). Les travaux ensuite autorisés par le SDT en 1987 (consistant en la construction d'une extension du rez-de-chaussée, sur l'extension effectuée sans autorisation en 1986 au sous-sol, et en une extension de la terrasse) ont permis d’augmenter la surface brute de plancher imputable hors volume de 14.09 m2 et la surface annexe de 6.44 m2 . Selon le SDT, l’ensemble de ces travaux a ainsi épuisé et même dépassé le potentiel d’extension de la surface brute de plancher imputable de 3.28 m² (17.86 - 7.05 - 14.09) et le potentiel total de 1.34 m2 ([17.86 + 8.38] - [7.05 + 14.09 + 6.44]). Plus aucune extension des surfaces, tant imputables qu’annexes, n’étant possible pour ce bâtiment, le SDT a refusé de délivrer l'autorisation requise par les recourants d'agrandir le bâtiment selon le projet présenté.

Les recourants concluent que le SDT leur délivre l'autorisation requise en présentant les arguments suivants: c'est en 1968, soit avant le 1er juillet 1972, que les travaux d'extension du sous-sol ont été effectués. Et cet agrandissement de 14 m2 doit être ajouté à la surface existante pour le calcul du potentiel d’extension de l’art. 42 OAT. La surface brute de plancher imputable était donc, au 1er juillet 1972, de 73.5 m2 et non de 59.52 m2 comme retenu par le SDT. Par conséquent, le potentiel d’extension, de 22 m2 (30% de 73.5 m2), n’a pas été atteint par les travaux autorisés en 1987, lesquels ont engendré une augmentation de 14 m2 seulement de la surface brute de plancher imputable par l’extension du rez-de-chaussée sur le sous-sol existant.

Le SDT se base sur une lettre d’opposition du 21 juin 1987 du propriétaire, à l’époque, de la parcelle voisine n° 352. Dans ce courrier, celui-ci prétend que c’est au cours de l’été de 1986 que le sous-sol a été étendu par la création d'une pièce fermée sous la dalle existante.

Il ressort des constatations du tribunal de céans lors de l'inspection locale du 13 mars 2014 qu'au sous-sol du bâtiment, dans la partie de l'extension, les éléments à hourdis qui constituent la dalle sont appuyés de part et d'autre sur les murs latéraux, ce qui laisse supposer qu'à tout le moins, les murs latéraux existaient déjà lorsque la dalle a été construite. Le tribunal a également constaté qu'un même carrelage, d'un type de ce qui se faisait dans les années 60, recouvre l'entier du sol du sous-sol, y compris celui de l'extension, et qu'il n'y a pas de seuil entre les deux parties (le sous-sol existant et l'extension).

Le tribunal ne tranchera toutefois pas la question de savoir quand l'extension du sous-sol a été réalisée puisque, même dans le cas où elle l'aurait été avant 1972, le recours ne saurait être admis. Dans ce cas, en effet, la surface brute de plancher imputable s'élèverait à 73.52 m2 (59.52 + 14.09), ce qui porterait le potentiel d'extension hors volume à 22 m2 (30% de 73.52 m2). Une fois déduite de ce chiffre la surface de l'extension du rez-de-chaussée opérée en 1987 - de 14 m2 -, il resterait par conséquent un potentiel d'extension hors volume de 8 m2. Or, le projet présenté par les recourants consiste à agrandir le bâtiment dans une mesure beaucoup plus élevée puisqu'il ressort de la demande d'autorisation que la surface brute de plancher utile s'élèverait à 106.6 m2, soit environ 11 m2 de plus que celle, de 95.52 m2 (73.52 + 22), qui pourrait, cas échéant, être autorisée si les allégations des recourants étaient avérées.

3.

C'est en vain que les recourants invoquent l'art. 24c al. 4 LAT dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012 selon laquelle les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Contrairement à ce que semble croire les recourants, cette disposition ne vise pas à permettre à chaque habitant de disposer de 50 m² de surface habitable. Il s'agit précisément au contraire d'une restriction supplémentaire aux possibilités d'extension hors du volume bâti existant, qui ne sont plus admises que pour adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Rapport explicatif précité, FF 2011 p. 6540) ou encore, comme l'explique le Service du développement territorial dans ses déterminations du 15 janvier 2014 en se référant aux travaux préparatoires, pour permettre l'ajout d'une cuisine ou d'un escalier intérieur. Ce service rappelle qu'il a appliqué le texte antérieur au 1er novembre 2012, plus favorable aux recourants.

4.

Les recourants se plaignent d’un traitement inéquitable par rapport aux propriétaires de la propriété voisine, la parcelle n° 352, au motif que ceux-ci auraient été autorisés à augmenter la surface habitable de leurs bâtiments dans une mesure supérieure à celle autorisée par l'art. 42 al. 3 OAT.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités). Toutefois, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi, et pour autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).

b) Le droit d'agrandir des constructions sises "hors zone à bâtir" est fonction de l’état licite à la date de référence, en l'occurrence le 1er juillet 1972 (cf. consid. 2c et 2d ci-dessus). Le SDT a expliqué, dans ses déterminations ainsi qu'à l'audience, qu'en l'occurrence, les recourants avaient eu droit au même développement des surfaces habitables que leurs voisins et que la différence s'expliquait par le fait que la situation de départ des deux propriétés n’était pas identique à la date de référence. Ces explications sont convaincantes. On ne saurait dès lors retenir une violation du principe de l'égalité de traitement dans le cas présent. Il convient par conséquent également de rejeter la demande de faire produire le dossier de la parcelle voisine.

5.

Les recourants demandent l'annulation de l’ordre du SDT de reconstituer les façades du bâtiment ECA n° 511 en bois brun sombre.

a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (voir par exemple AC.2008.0178 du 29 décembre 2008; AC.2007.0259 du 6 mai 2008 confirmé par le Tribunal fédéral: TF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir AC.2008.0178 précité et les références citées, notamment RDAF 1982 448).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 3 et 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221 et les arrêts cités). En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 pp. 39 ss).

b) Le Tribunal fédéral a précisé qu'en matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état conforme au droit se périme, pour des motifs de sécurité du droit, par principe après 30 ans, sauf si le rétablissement d'un état conforme au droit est dicté par des motifs touchant la police des constructions stricto sensu (ATF 107 Ia 121). Toutefois, lorsque les autorités, même si elles interviennent bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée par les circonstances, elle pourraient, en vertu du principe de la bonne foi, être déchues du droit d'en exiger la démolition, avant même l'expiration du délai de 30 ans (ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; récemment: ATF 1C_718/2013 du 20 mars 2014; ég. ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19 août 2003; RDAF 2006 I, p. 265; AC.2008.0214 du 30 octobre 2009; AC.2007.0176 du 16 mai 2008; AC.2002.0201 du 29 novembre 2006 consid. 5a). Plus récemment, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si sa jurisprudence précitée relative à la péremption du droit d'exiger une remise en état était sans autre applicable en zone agricole (ATF 136 II 359 consid. 8.1 p. 367; récemment ATF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4; ATF 132 II 21; ATF 1C_478/2011 du 9 février 2012 consid. 2.4).

c) Pour ce qui est de l'identité du bâtiment au sens de l'art. 42 OAT, le Tribunal fédéral a jugé par exemple (ATF 1C_335/2012 du 19 mars 2013, consid. 5.1) qu'elle est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 246 consid. 4 p. 261; 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités). Cette exigence ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou installations dont l'aspect esthétique n'est pas satisfaisant. Selon l'Office fédéral du développement territorial, il devrait ainsi être possible, lorsque les travaux embellissent l'aspect de la construction ou de l'installation, de déroger au critère du respect de l'identité de la construction (cf. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Office fédéral du développement territorial, Berne 2001, p. 44 s.; ATF 1C_335/2012 du 19 mars 2013, consid. 5.1). La doctrine est toutefois partagée sur le point de savoir si le critère de l'esthétique permet ou non de déroger à l'exigence de l'identité de la construction (cf. Rudolf Muggli, Commentaire LAT, n. 22 ad art. 24c LAT; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Kommentar, 2006, n. 21 ad art. 24c LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 613).

Il y a lieu de s'en tenir au texte de l'ordonnance qui admet les améliorations esthétiques. Une disposition qui les interdirait n'aurait d'ailleurs guère de sens.

d) En l'espèce, les recourants font valoir que les plans de 1987 ne précisent pas que le bois était sombre. Ils ajoutent que le bâtiment existant s'intègre mieux à son environnement et qu'il est contraire au principe de la bonne foi d'exiger aujourd'hui le remplacement d'un crépi réalisé en 1987. Sur ce point, il faut bien admettre que la décision attaquée n'est guère motivée. En présence d'un bâtiment dont la configuration actuelle diffère des plans de 1987, on pouvait s'attendre à un examen de la question de savoir s'il s'imposait d'en revenir à un revêtement figurant sur des plans qui n'ont pas été suivis lors de l'exécution. Comme une construction est en cours sur la parcelle voisine, la question de l'esthétique et de l'intégration au voisinage mériterait aussi un examen. L'inspection locale a par ailleurs permis de constater que le revêtement actuel est de toute manière en mauvais état puisqu'il semble même se détacher par plaques. Comme on ignore les moyens à mettre en oeuvre pour remédier à cette situation, on ne voit pas que s'impose d'emblée l'idée que le bâtiment existant, dans sa configuration actuelle, devrait être recouvert de bois. Il y a donc lieu d'annuler cette exigence de la décision attaquée dont le bien-fondé n'est pas établi en l'état. Il appartiendra au Service du développement territorial d'intervenir à nouveau s'il le juge nécessaire en rendant une décision dûment motivée, à moins que la question ne se pose de toute manière dans le cadre d'un autre projet que présenteraient les recourants.

6.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourants, qui sont déboutés dans l'essentiel de leurs conclusions et qui n'ont pas droit à des dépens.