CDAP - AC.2013.0319 - 2013-12-11 - PIGUET/Municipalité du Chenit, Service du développement territorial

1.

Le recourant a requis la tenue d'une inspection locale.

L’autorité reste libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157). Vu les pièces du dossier, en particulier les plans et les photographies qui y figurent, la mesure d'instruction requise n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son opinion.

2.

Le recourant fait valoir que lorsque le SDT, le 5 avril 2012, lui a donné son accord de principe à une construction hors volume de 28,16 m2 respectant l'identité du bâtiment pour l'essentiel, la modification de l'art. 24c al. 4 LAT avait été dûment publiée dans la Feuille fédérale quatre mois plus tôt (FF 2012 55). Il considère dès lors qu'il n'est pas admissible de la part du SDT de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise. L'intéressé semble faire valoir la protection de sa bonne foi.

a) Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de rappeler (ATF 1C_333/2010 du 16 février 2011 consid. 4.1, et les arrêts cités, notamment l'ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637) que le droit à la protection de la bonne foi, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, préservait la confiance légitime que le citoyen mettait dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il avait réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l’administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. L'autorité concernée doit en outre être compétente, ou du moins apparemment compétente, à défaut de quoi les promesses qu'elle donne à l'administré ne lient pas l'autorité compétente (ATF 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.3.2; cf. aussi AC.2011.0333 du 4 juillet 2013 consid. 1a; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève 2011, n. 578b).

Aux termes de l'art. 24c LAT, tel qu'en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Excepté à son 1er al., la disposition en cause a fait l'objet d'une modification, votée le 23 décembre 2011 et entrée en vigueur le 1er novembre 2012, dont la teneur est la suivante:

"2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies."

La modification de l'art. 24c LAT a entraîné celle, adoptée le 10 octobre 2012 et entrée en vigueur le 1er novembre 2012, de différentes dispositions de l'OAT, notamment de l'art. 42 OAT, qui précise en particulier ce qui suit:

"1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 (...)

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectée:

a. (...)

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; (...)

c. (...)

4 (...)".

b) A la suite de la demande d'informations du recourant du 9 mars 2012, le SDT s'est déterminé, le 5 avril 2012, sur la possibilité, pour l'intéressé, de construire une véranda. La modification de l'art. 24c LAT avait certes alors été adoptée par l'Assemblée fédérale quelques mois auparavant et publiée dans la Feuille fédérale du 4 janvier 2012. Il n'en demeure pas moins que, le 5 avril 2012, elle n'était pas encore en vigueur, ce qui n'a d'ailleurs été le cas que plusieurs mois plus tard (1er novembre 2012). Le SDT ne pouvait dès lors, pour renseigner le recourant, que se fonder sur l'art. 24c LAT tel qu'en vigueur en avril 2012. Il est par ailleurs resté prudent, puisqu'il a indiqué qu'il "pourrait entrer en matière sur la réalisation du jardin d'hiver". L'intéressé ne saurait ainsi se prévaloir du principe de la bonne foi, d'autant moins qu'il a disposé de plusieurs mois pour déposer sa demande de construire une véranda avant que le nouvel art. 24c LAT n'entre en vigueur.

Le grief du recourant relatif au principe de la bonne foi n'est en conséquence pas fondé.

3.

Le SDT s'est fondé, pour refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise, sur le nouvel art. 24c al. 4 LAT, qui prévoit que les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être a) nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou b) à un assainissement énergétique ou encore c) viser à une meilleure intégration dans le paysage.

Selon l'art. 24c al. 4 LAT, les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment ne sont admissibles que si l'une des trois conditions – exhaustivement – énoncées est alternativement remplie (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 14 et 18; BO CN 2011 p. 1809, intervention de Hildegard Fässler-Osterwalder). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes – indépendamment du fait que celles-ci soient liées à une transformation partielle, à un agrandissement mesuré ou à une reconstruction (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 18). Les exigences valables pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment seront de fait plus élevées qu'auparavant. Cela s'inscrit dans la tendance visant à concentrer les agrandissements en particulier sur les volumes construits existants (Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spé. p. 6540; ci-après: Rapport CEATE-N). Plusieurs révisions de la LAT et de l'OAT ont en effet eu pour objet de faciliter les agrandissements à l'intérieur du volume bâti existant et de décourager les projets à l'extérieur du dit volume. La révision partielle du 23 décembre 2011, avec l'adoption de l'art. 24c al. 4 LAT, a fait un pas de plus dans cette direction. Dans de nombreux projets d'agrandissement en dehors du volume bâti existant, aucun des trois critères posés par la disposition en cause ne sera respecté (Office fédéral du développement territorial [ARE], Révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Rapport explicatif, octobre 2012, p. 9). Le nouvel art. 24c al. 4 LAT implique ainsi, s'agissant des agrandissements à l'extérieur du volume bâti existant, par rapport à la situation juridique antérieure, un resserrement des exigences – resserrement que le législateur estimait opportun compte tenu du fait que les constructions érigées conformément à l'ancien droit seraient désormais beaucoup plus nombreuses à bénéficier de la garantie étendue de la situation acquise (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 15, et la réf. cit.).

a) Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 18). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Rapport CEATE-N p. 6540). De prime abord, le libellé de l'alinéa 4 présente des similitudes avec l'art. 42a al. 1 OAT, selon lequel un agrandissement peut être admis au titre de l'art. 24d al. 1 LAT s'il est indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles (cf. Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 19). Certains auteurs relèvent toutefois que l'intention du législateur était précisément d'étendre les possibilités d'agrandissement accordées aux bâtiments qui tombaient jusque-là sous le coup de l'art. 24d al. 1 LAT et que tant l'interprétation historique que le libellé ("nécessaire" versus "indispensable") des deux dispositions laissent penser que celles-ci n'ont pas la même portée et que la pratique relative à l'art. 42a al. 1 OAT ne peut être transposée telle quelle à l'art. 24c al. 4 LAT (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 19). Au vu des travaux préparatoires (cf. supra), une interprétation restrictive de la notion en cause se justifie néanmoins. Ne peuvent être considérés comme nécessaires au sens de l'art. 24c al. 4 LAT que les travaux destinés à rendre le bâtiment conforme au niveau de confort actuel (comme la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires). La disposition doit en tout cas être interprétée à l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne ne saurait être transformée en une villa de luxe (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 18, et la réf. cit.).

Concernant l'art. 42a al. 1 OAT, selon l'Office fédéral du développement territorial (explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004, p. 3), un agrandissement est considéré comme indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l'aménagement d'un bureau ne pouvait être considéré comme faisant partie du standard minimum d'un logement (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2). La CDAP a pour sa part jugé qu'une remise de jardin ne saurait être autorisée en application des art. 24d LAT et 42a OAT (cf. AC.2007.0192 du 26 février 2008 consid. 3b), tout comme la construction d'une baie vitrée d'une surface brute de plancher de 29 m2, attenante à un logement déjà existant (AC.2007.0152 du 21 octobre 2008), ces constructions ne pouvant être considérés comme "des agrandissements indispensables pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles". Elle a en revanche considéré que la création de balcons, qui n'accroissait au demeurant pas la surface du bâtiment, était conforme aux normes usuelles pour des bâtiments d'habitation (AC.2011.0131 du 18 octobre 2012 consid. 3b).

b) Conformément à l'art. 24c al. 4 LAT, l'aspect extérieur de la construction peut aussi être modifié si un assainissement énergétique se révèle nécessaire. Un assainissement énergétique doit être possible, même s'il implique une modification de l'aspect extérieur (Rapport CEATE-N p. 6540).

c) Les transformations extérieures sont également autorisées si elles visent à améliorer l'intégration des constructions dans le paysage. La question de savoir si une construction s'intègre mieux dans le paysage doit en principe être tranchée dans le cadre de la procédure d'autorisation ou de dérogation. Les travaux préparatoires mentionnent cependant aussi que les cantons et/ou les communes ont la possibilité d'édicter des critères plus précis dans leurs plans (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, op. cit., p. 19, et les réf. cit.). Les constructions dont l'aspect extérieur gâchait plutôt le paysage ne doivent en particulier pas être soumises à une reconstruction présentant le même aspect dérangeant (Rapport CEATE-N p. 6540).

4.

Le projet litigieux porte sur la construction, le long de la façade Sud-Ouest du bâtiment, d'une véranda d'une surface de 28,125 m2 comprenant en particulier un poêle à bois et un conduit d'évacuation de la fumée d'une hauteur de près de 6 m, une isolation au plafond de 18 cm et au sol de 10 cm. Le recourant fait valoir que son projet remplit les trois conditions de l'art. 24c al. 4 LAT. Tel n'est cependant le cas pour aucune d'entre elles.

a) La construction de la véranda litigieuse n'a tout d'abord pas pour objet de rendre l'habitation du recourant conforme aux standards modernes, soit de permettre des adaptations de type sanitaire ou d'améliorer la salubrité ou la sécurité de son bâtiment, mais uniquement d'agrandir la surface habitable disponible. Or, la construction d'une véranda ne peut être considérée comme faisant partie des besoins modernes d'un logement. Cela est d'autant plus vrai que le recourant, artisan horloger, a créé et développé dans son immeuble un Centre d'initiation à l'horlogerie et qu'il précise qu'il doit pouvoir accueillir ses hôtes, dans son séjour et dans l'extension envisagée sous forme de jardin d'hiver.

Les photographies au dossier permettent par ailleurs de constater que la façade Sud-Ouest contre laquelle est projetée la véranda dispose de plusieurs fenêtres et même d'une porte-fenêtre susceptibles d'apporter aux occupants du bâtiment un éclairage naturel suffisant.

Il s'ensuit que la véranda litigieuse ne peut être considérée comme nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles.

b) La construction en cause n'est pas non plus nécessaire à un assainissement énergétique.

aa) Le recourant fait tout d'abord valoir que, dès lors qu'elle aurait une surface de 28 m2, l'extension projetée pourrait être dispensée de tout examen sous l'angle énergétique. Il se réfère sur ce point à l'art. 26 du règlement vaudois du 4 octobre 2006 d'application de la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (RLVLEne; RSV 730.01.1), dont il estime les conditions en l'occurrence remplies.

S'agissant des bâtiments neufs, les bâtiments et les extensions sont construits et équipés de sorte que les énergies non renouvelables ne couvrent pas plus du 80% des besoins de chaleur admissibles pour le chauffage (art. 25 RLVLEne). Sont dispensées de l'exigence de l'article précédent les extensions de bâtiments existants si la nouvelle construction comporte moins de 50 m2 de surface de référence énergétique ou si elle représente moins de 20% de la surface de référence énergétique du bâtiment existant, sans pour autant dépasser 1'000 m2 (art. 26 RLVLEne).

L'art. 24c al. 4 LAT ne prévoit pas d'exception quant à la condition relative à l'assainissement énergétique pour une extension qui serait d'une surface peu importante. Il n'est ainsi pas possible de se fonder sur l'art. 26 RLVLEne pour se dispenser de tout examen de ce type. Il y a lieu de rappeler que le principe de la primauté du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; 131 I 333 consid. 2.1 p. 335, et les arrêts cités).

A noter que les deux dispositions en cause n'ont de toute manière pas le même objet. L'art. 24c al. 4 LAT définit les conditions, alternatives et notamment énergétique, que doivent remplir, pour être autorisées, les modifications apportées à l'aspect extérieur des constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone. L'art. 26 RLVLEne définit pour sa part les conditions dans lesquelles sont accordées des dispenses, s'agissant des besoins en chauffage, à la part maximale d'énergies non renouvelables à laquelle peuvent recourir les bâtiments neufs.

bb) Sur la question de l'assainissement énergétique auquel contribuerait la véranda projetée, la DIREN, consultée par le SDT, se prononce comme suit (cf. synthèse CAMAC):

"Un poêle à bois est prévu dans la véranda, ce qui signifie que l'on doit le considérer comme un local chauffé soumis aux exigences d'isolation de la norme SIA 380/1. Le bilan thermique nous montre que ce point n'est pas respecté, ce qui est déjà un motif suffisant pour refuser le projet.

L'orientation de la véranda et les ombrages induits (notamment un gros arbre) ne permettent pas à ce projet d'obtenir un ensoleillement optimal, c'est pourquoi il est probable que la réduction de la consommation d'énergie soit négligeable.

Dans le cas plus général d'une véranda réellement non chauffée (souvent de qualité moindre), le gain énergétique dépend de la gestion des ouvertures entre la véranda et le séjour. Avec une bonne gestion, l'on pourrait avoir un gain mais relativement faible, car la surface du mur existant protégé par la véranda ne représente qu'une petite fraction de la surface de l'enveloppe totale."

En conclusion, la DIREN estime que, dans le cas présent, l'adjonction d'une véranda au bâtiment ECA n° 693 [ndlr.: n° 359] ne doit pas être considéré comme une mesure d'assainissement énergétique."

La DIREN, sur laquelle s'est notamment appuyé le SDT pour rendre sa décision, a ainsi considéré que l'adjonction de la véranda litigieuse ne devait pas être considérée comme une mesure d'assainissement énergétique. Le tribunal fait sienne une telle appréciation, qui émane d'une autorité spécialisée en la matière et dont, au vu du dossier et en particulier des plans et des photographies qu'il contient, il ne voit pas de motifs de s'écarter.

Le recourant fait néanmoins valoir que le gros arbre auquel se réfère la DIREN et qui induirait de l'ombre dans la véranda serait situé à plus de 25 m de cette dernière et ne formerait obstacle au rayonnement solaire direct que dès 15 ou 16 heures en plein hiver. Cet élément n'est pas déterminant dans la mesure où la DIREN, au vu du poêle à bois prévu dans la véranda, a considéré cette dernière comme un local chauffé soumis aux exigences d'isolation de la norme SIA 380/1, en l'occurrence non respectées.

C'est enfin à tort que le recourant relève que la DIREN aurait constaté un léger gain possible en cas de construction de la véranda projetée. Cette autorité a envisagé une telle hypothèse dans le cas plus général, non réalisé en l'espèce, d'une véranda non chauffée.

c) La véranda litigieuse ne vise enfin pas à une meilleure intégration dans le paysage. Au contraire. Une telle construction implique en effet un volume supplémentaire, qui ne favorise pas l'intégration de l'immeuble en cause. Elle est en outre pourvue de larges baies et d'un conduit d'évacuation de la fumée d'une hauteur de près de 6 m et qui dépasse la hauteur du toit du bâtiment n° ECA 359.

Le recourant prévoit, si le permis de construire litigieux lui est délivré, de redonner meilleure allure à la façade Sud-Ouest, qui est largement rouillée, en repeignant notamment les tôles dans la même couleur. La véranda serait construite dans les mêmes tons, assurant ainsi sa parfaite intégration. Les mesures de rénovation des façades usées, qui, au vu des photographies figurant au dossier, paraissent se justifier, ne nécessitent néanmoins pas la construction d'une véranda.

d) C'est en conséquence à juste titre que le SDT a considéré qu'aucune des trois conditions alternatives posées par l'art. 24c al. 4 LAT n'était remplie et a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise.

5.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision de la municipalité du 13 juin 2013 et celle du SDT du 5 juin 2013 confirmées. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).