CDAP - AC.2014.0164 - 2014-12-30 - LANDER/Municipalité de La Rippe, MINNITI, Service du développement territorial

1.

a) Le permis de construire est délivré si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé, le droit fédéral et le droit cantonal pouvant poser d'autres conditions (art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire – RS 700; LAT). À l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT). Les cantons règlent la compétence et la procédure (art. 25 al. 1 LAT), ce que le canton de Vaud a fait en désignant la municipalité comme autorité compétente pour délivrer le permis de construire (art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions - RSV 700.11; LATC). Le droit fédéral impose en outre, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'intervention d'une autorité cantonale (en l'occurrence le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, art. 81 LATC). C'est cette autorité cantonale qui décide si les projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT).

b) A teneur de l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1); ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). Cette disposition pose le principe fondamental de la séparation entre secteur bâti et non bâti. Les zones à bâtir sont définies par l’art. 15 LAT, les zones agricoles par l’art. 16 LAT, les zones à protéger par l’art. 17 LAT. Outre cela, le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT), qui sont elles aussi soumises à la règle cardinale de la séparation entre le territoire bâti et non bâti (cf. arrêt AC.2009.0215 du 20 mars 2010 consid. 3a).

2.

a) A teneur de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b).

La notion de "terrains déjà largement bâtis" doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 222 s.; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et les références citées).

La jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; 121 I 245 consid. 6e p. 248; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303; cf. également arrêts 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3 publié in ZBl 2013 p. 389;1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 publié in RDAF 2011 I p. 563;1C_13/2012 du 24 mai 2012 consid. 3.1).

b) En l'occurrence, le groupement de bâtiments situés dans la zone de loisirs et de détente délimitée par le plan d'affectation communal ne satisfait à l'évidence pas aux conditions de l'art. 15 LAT. En effet, cette zone se situe clairement à l'extérieur du village de la Rippe, dont elle est séparée par une vaste zone agricole. Elle jouxte par ailleurs une zone agricole protégée et une zone de forêt. Elle comprend, outre l'espace destiné au camping, deux chalets de dimension modeste et un chalet plus important (avec ses dépendances), ainsi qu'un bâtiment de dimensions relativement importantes, dont on ignore toutefois la fonction. Plus au Nord, la zone regroupe trois bâtiments d'une colonie de vacances. Un tel groupe de constructions ne présente pas les caractéristiques d'une agglomération, au sens de la jurisprudence précitée. Plusieurs parcelles situées dans la zone de loisirs et de détente ne semblent, de surcroît, toujours pas équipées, à défaut d'être raccordées au réseau d'assainissement public (cf. Synthèse CAMAC, remarques de la Direction générale de l'environnement, Assainissement urbain et rural).

3.

La zone de loisirs et de détente n'étant ni une zone à bâtir, au sens de l'art. 15 LAT, ni une zone agricole, au sens de l'art. 16 LAT, on doit considérer qu'il s'agit d'une zone spéciale, au sens des art. 18 LAT et 50a LATC.

a) Selon l’art. 75 al. 1 Cst., l’aménagement du territoire doit servir une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. La répartition des affectations est le premier moyen de réaliser cet objectif; la séparation du bâti et du non bâti en est l’un des aspects essentiels. Ce dernier principe conduit à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et les autres zones, lesquelles sont en règle générale non constructibles (Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 2009 [ci-après cité: Commentaire LAT], nº 73 ad art. 14). Le droit fédéral ne définit que les trois types généraux de zones que les collectivités doivent prévoir (art. 14 al. 2 LAT): les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Ces zones ne permettent toutefois pas de répondre à tous les besoins spécifiques que l’autorité de planification doit prendre en compte. L’art. 18 al. 1 LAT donne ainsi la possibilité aux cantons de prévoir d’autres zones d’affectation, afin que les autorités de planification puissent adopter des mesures d’aménagement appropriées à chaque situation spécifique et qu’il ne subsiste pas de lacune ou d’espace non aménagé dans l’organisation du territoire (Brandt/Moor, Commentaire LAT, n° 1 ad art. 18). De telles zones sont soumises au même principe de base selon lequel les zones à bâtir sont séparées des autres zones (séparation du bâti et du non bâti ; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n° 2 ad art. 18). Elles ne peuvent être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2, p. 414; 124 II 391 consid. 2c et 3a p. 393ss; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303). En effet, en prévoyant d’autres zones ou territoires, le droit cantonal ne peut pas éluder les règles posées aux art. 15 à 17 LAT, soit la délimitation entre zones à bâtir et zones inconstructibles (Département fédéral de justice et police, Office fédéral de l’aménagement du territoire, Etude relative à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, p. 225; arrêts AC.2009.0215 du 26 mars 2010; AC.1994.0224 du 13 juin 1995; AC.1996.0225 du 7 novembre 1997).

Cela étant, le terme de zone à "bâtir" ne doit pas faire croire, par opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les constructions ne sont pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont conformes à l'affectation de la zone - art. 22 LAT -, ou que si leur implantation est imposée par leur destination, et encore à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose - art. 24 LAT - (ATF 1C_483 et 485/2012 du 30 août 2013, consid. 3.2.2;1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3, in RDAF 2012 I p. 464;1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 2.2; Flückiger/Grodecki, Commentaire de la LAT, n. 9 ad art. 15 LAT; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5e éd. 2008, p. 194).

b) En matière d’autorisation de construire, il faut distinguer les cas dans lesquels une zone de l’art. 18 LAT fait partie de la zone à bâtir et ceux dans lesquels elle est en dehors de cette zone. Dans la première hypothèse, la procédure ordinaire d’autorisation de construire prévue à l’art. 22 LAT est applicable et les dérogations sont réglées par le droit cantonal conformément à l’art. 23 LAT. A cet égard, l’art. 22 LAT dispose qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1); l’autorisation est délivrée si: la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b). S’agissant des exceptions prévues hors de la zone à bâtir, elles sont réglementées de manière exhaustive par l’art. 24 LAT: des autorisations de construire peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si: l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a); et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).

c) Dans le canton de Vaud, le législateur a adopté l'art. 50a LATC, introduit par la loi du 4 février 1998, puis modifié le 16 août 2002, qui prévoit désormais que les communes peuvent définir des zones spéciales. L’introduction de ces zones spéciales en droit vaudois a constitué une innovation en 1998, la loi cantonale n’ayant pas utilisé plus tôt la possibilité offerte par le droit fédéral de prévoir ce type d’affectation. L’art. 50a LATC comble donc une lacune et pose désormais la base légale habilitant les communes à créer des zones spéciales, et plus particulièrement des zones de hameaux (BGC 1998 p. 7177, sp. 7205-7206). L'exposé des motifs du Conseil d'État précisait que l'introduction des zones spéciales devait permettre de limiter le nombre de demandes de permis de construire situés en zone de non bâtir qui ont besoin d'une autorisation spéciale du canton (BGC janvier 1998 p. 7205). Il s'agissait notamment, pour les zones de tourisme, de sport, de loisirs, etc., de rechercher des solutions dans un cadre résolu par la planification (BGC précité p. 7206). Quant à la nature des zones spéciales de l'art. 50a LATC, l'exposé des motifs précisait ce qui suit :

"Dans la mesure où l'affectation principale de ces zones permet des constructions qui n'ont rien à voir avec l'exploitation du sol, alors on est en présence d'une quasi-zone à bâtir au sens du droit fédéral. Dans ce sens, le droit foncier ne devrait pas s'appliquer, sauf aux constructions liées à une exploitation agricole."

L'art. 50a LATC a été modifié en 2002. Sa teneur actuelle, en vigueur depuis le 16 août 2002, est la suivante :

"1 Les communes peuvent définir des zones spéciales :

a. pour assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir (zones de hameaux, zones de maintien de l'habitat rural, etc.) ou

b. pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir.

2 L'établissement de zones spéciales mentionnées à la lettre a du premier alinéa doit respecter les critères définis par le plan directeur cantonal. L'équipement existant doit être suffisant.

3 Les zones spéciales mentionnées à la lettre b sont prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs. Elles sont équipées de manière appropriée.

4…

5 L'affectation de ces zones peut être inscrite au registre foncier sous forme de mention sur les immeubles compris totalement ou partiellement à l'intérieur du périmètre de ces zones."

La modification de l'art. 50a LATC avait pour but de mieux distinguer, parce que les conditions fixées pour leur délimitation ne sont pas les mêmes, les petites entités urbanisées hors de la zone à bâtir (hameaux) dont il s'agit d'assurer le maintien, d'une part, et d'autre part les zones spéciales créées pour des activités nouvelles spécifiques telles que les manèges, les carrières, etc. dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir (BGC mai 2002 p. 355). Le Tribunal fédéral a jugé que le plan partiel d'affectation qui régit un périmètre destiné aux activités équestres crée une zone spéciale (art. 50a LATC et art. 18 LAT) mais il ne crée pas pour autant une zone constructible, si bien que les autorisations d'installations conformes à l'affectation de la zone au sens de l'art. 22 LAT doivent être délivrés par l'autorité cantonale et non par l'autorité municipale (ATF 1C_483/2012 du 30 août 2013, qui ajoute que la disposition du règlement du PPA qui habilite la municipalité à accorder des dérogations est contraire au droit fédéral).

d) Selon l'art. 3.4 RPGA, la zone de loisirs et de détente (ZLD) est affectée aux constructions et installations liées aux sports, aux loisirs, à la détente de plein air, au tourisme et aux équipements d'utilité publique compatibles avec la destination de la zone. L'habitation permanente n'est autorisée que pour les besoins de gardiennage et d'exploitation. L'habitation secondaire n'est admise que sous forme de colonie de vacances, et sous forme de camping et caravaning à l'intérieur du périmètre défini par le plan.

Les parties ne contestent pas que la parcelle en cause ne s'inscrit pas dans une zone de hameau. Comme on l'a vu, la zone de loisirs et de détente se situe clairement à l'extérieur du village de la Rippe, de sorte qu'elle devrait, en principe, être considérée comme étant située à l'extérieur de la zone à bâtir, se trouvant à plus de 600 m de la zone à bâtir délimitée dans le cadre du plan d'affectation communal. Elle est en outre entourée de zone agricole ou de forêt. La majeure partie de la zone de loisirs et de détente est utilisée comme camping. Or, la doctrine ne classe pas les zones de camping dans la zone à bâtir, considérant qu'elles entrent plutôt dans la catégorie des zones de loisirs en plein air (Brandt/Moor, Commentaire LAT, n°50 ad art. 18 LAT). Une autre partie importante de la zone de loisirs est actuellement occupée par les bâtiments d'une colonie et par les infrastructures sportives attenantes. Cette activité pourrait sans doute prendre place à l'intérieur de la zone à bâtir, de sorte que son implantation ne s'impose pas à l'extérieur de la zone à bâtir. Cela étant, il semble que ces constructions existaient déjà préalablement au plan d'affectation communal; la mention de cette activité correspondait dès lors à l'utilisation du terrain lors de l'adoption du plan. On ne saurait en déduire qu'il s'agit pour autant d'une zone à bâtir. Enfin, la référence aux constructions et installations liées aux sports, aux loisirs, à la détente en plein air, au tourisme et aux équipements d'utilité publique compatibles avec la destination de la zone ne permet pas d'arriver à une autre conclusion. Ces affectations se réfèrent sans doute à des activités ou des constructions qui ne peuvent trouver leur place à l'intérieur de la zone à bâtir.

Il est dès lors contraire au droit fédéral de retenir que la zone de loisirs et de détente doive être considérée comme étant une zone à bâtir. Le projet s'inscrivant hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale est compétente pour délivrer une autorisation de construire. Le chalet est manifestement destiné à "l'habitation secondaire" aux termes de l'art. 3.4 RPGA, laquelle n'est admise que sous forme de colonie de vacances et de camping. Cette construction n'est donc pas conforme à l'affectation de la zone de loisirs et de détente; son agrandissement ne pourra être autorisé, le cas échéant, qu'à l'aune des dispositions dérogatoires des art. 24ss LAT.

4.

Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al.1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113 LATC). L'art. 75 al. 1 RLATC précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC). L'art. 120 al. 1 LATC dispose ce qui suit:

"1 Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés dans leur destination:

les constructions hors des zones à bâtir;

les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;

sous réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis officiels;

les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.

2 […]"

Les travaux projetés étant situés à l'extérieur de la zone à bâtir, ils présupposent ainsi une autorisation cantonale spéciale de l'autorité compétente, soit le SDT. Force est en l'occurrence de constater que le permis de construire est vicié, dès lors que le SDT a retenu de manière erronée que le projet s'insérait à l'intérieur de la zone à bâtir et a ainsi considéré qu'une autorisation spéciale cantonale n'était pas nécessaire.

La jurisprudence a jusqu'ici laissé ouverte la question de savoir si la décision municipale levant une opposition serait, lorsqu'elle est notifiée avant que les décisions cantonales requises soient rendues, frappée de nullité ou simplement annulable (arrêt AC.2013.0174 du 13 août 2013). L'art. 25 al. 2 LAT prévoit que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Une simple autorisation communale est donc insuffisante; le cas échéant, s'il n'apparaît pas que cette décision puisse être confirmée ou approuvée par l'autorité cantonale compétente, elle est entachée de nullité absolue (ATF 111 Ib 213 consid. 5b p. 220 s.; arrêts 1A.17/1992 du 4 décembre 1992 consid. 2b, in RDAF 1993 p. 313;1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; voir aussi ATF 132 II 21 consid. 3.2 p. 27).

On ne sait pas en l'occurrence si le SDT sera en mesure de délivrer l'autorisation spéciale requise. Dans ces circonstances, il convient pour le moins d'annuler la décision attaquée.

5.

Le recours doit en conséquence être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est transmis au SDT, pour qu'il examine la légalité du projet de construction. Il se justifie de mettre les frais à la charge des constructeurs qui succombent, solidairement entre eux. Il n'est pas alloué de dépens, le recourant ne démontrant pas qu'il a, comme il le prétend, dû consulter un avocat. Il n'apporte de surcroît aucun élément permettant de retenir qu'il aurait supporté des frais à ce titre.