CDAP - AC.2015.0053 - 2016-03-23 - HELVETIA NOSTRA/Municipalité de Gryon, RAGONESI, ELSCHINGER

1.

Le projet contesté porte sur la construction d'un chalet familial comprenant deux appartements sur le territoire d'une commune où s’applique le régime dit de la "lex Weber", la proportion de résidences secondaires y étant supérieure à 20%.

Le 1er janvier 2016, la loi fédérale sur les résidences secondaires du 20 mai 2015 (LRS; RS 702) et son ordonnance d'application du 4 décembre 2015 (ordonnance sur les résidences secondaires [ORSec]; RS 702.1) sont entrées en vigueur.

L'art 25 LRS prévoit des dispositions transitoires. Selon le premier alinéa de cette disposition, la loi est applicable aux demandes d'autorisation de construire qui doivent faire l'objet d'une décision de première instance ou qui sont contestées par recours après son entrée en vigueur.

Il faut comprendre l'art. 25 al. 1 LRS en relation avec les versions allemande "dieses Gesetz ist anwendbar auf Baugesuche, über die nach seinem Inkrafttreten erstinstanzlich oder in einem Beschwerdeverfahren zu entscheiden ist" et italienne "la presente legge si applica alle domande di costruzione che devono essere decise in prima istanza o su ricorso dopo la sua entrata in vigore", en ce sens que la loi s'applique aux recours pendants devant le Tribunal au 1er janvier 2016 (voir égal. le Message du Conseil fédéral concernant la loi sur les résidences secondaire du 19 février 2014, à propos des dispositions transitoires, FF 2014 2209, p. 2238; et dans la jurisprudence cantonale AC.2015.0055 du 24 février 2016 consid.1 ; AC.2015.0025 du 24 février 2016 consid.3). Il s'ensuit que la loi fédérale sur les résidences secondaires et l'ordonnance sur les résidences secondaires du 4 décembre 2015 sont applicables en l'espèce.

2.

Vu ce qui précède, il convient d’examiner si la construction du logement litigieux est admissible au regard de l'art. 75b al. 1 Cst et de la loi fédérale sur les résidences secondaires et de son ordonnance d’application entrées en vigueur le 1er janvier 2016.

a) Selon l'art. 75b al. 1 Cst, les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.

La LRS fixe les conditions auxquelles sont soumises la construction de nouveaux logements ainsi que la modification de logements existants et de leur affectation dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20% (art. 1 LRS).

Selon l'art. 6 LRS, dans les communes dont la proportion de résidences secondaires déterminée conformément à l'art. 5 est supérieure à 20 %, aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée. Si cette proportion est inférieure à 20 %, mais que l'octroi d'une autorisation de construire conduirait, dans une commune, au dépassement de cette limite de 20 %, l'autorisation ne peut pas être délivrée (al. 1). Demeure réservée la création de nouveaux logements au sens de l'art. 7, al. 1, let. b, et des art. 8, 9, 26 ou 27 (al. 2).

L'art. 7 LRS s'applique à la création de nouveaux logements soumis à une restriction d'utilisation. Il a la teneur suivante:

"1Dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés:

a. comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2, al. 3; ou

b. comme logement affecté à l'hébergement touristique.

2Un logement est réputé affecté à l'hébergement touristique uniquement s'il est mis de manière durable à la disposition d'hôtes pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et conformes à l'usage local; de plus, il doit remplir l'une des conditions suivantes:

a. être situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal;

b. ne pas être équipé en fonction des besoins personnels du propriétaire et être mis sur le marché dans le cadre d'un établissement d'hébergement organisé.

3 L'autorité compétente pour les autorisations de construire assortit son autorisation d'une charge sous la forme d'une restriction d'utilisation au sens de l'al. 1, let. a, ou de l'al. 2, let. a ou b. Si l'autorisation de construire n'est pas assortie d'une telle charge et qu'il ne s'agit pas d'une autorisation au sens des art. 8, 9, 26 ou 27, il est présumé que la restriction d'utilisation visée à l'al. 1, let. a, s'applique.

4 Immédiatement après l'entrée en force de l'autorisation de construire, l'autorité compétente pour les autorisations de construire ordonne à l'office du registre foncier de mentionner au registre la restriction d'utilisation relative au bien-fonds concerné.

5 Le Conseil fédéral règle notamment les modalités suivantes:

a. les exigences concernant l'établissement d'hébergement organisé;

b. l'obligation de déclarer le changement d'affectation d'un logement affecté à l'hébergement touristique en une résidence principale;

c. la formulation des conditions d'utilisation."

L'art. 4 ORSec définit les conditions auxquelles un établissement d'hébergement organisé peut être reconnu au sens de l'art. 7 al. 2 let. b LRS. Il a la teneur suivante:

"Il s'agit d'un établissement d'hébergement organisé au sens de la LRS, si les conditions suivantes sont remplies:

a il comprend des services et des infrastructures de type hôtelier standards utilisés par la majorité des clients;

b il est organisé selon une conception d'exploitation de type hôtelier;

c l'exploitation se fait dans le cadre d'une entreprise homogène."

Ces conditions sont cumulatives (cf. Commentaires de l'Office fédéral du développement territorial du 18 novembre 2015 concernant l'ordonnance sur les résidences secondaires, p. 5).

b) aa) En l'occurrence, il n’y pas lieu de revenir sur le premier logement qui, selon les constructeurs, sera occupé par Renato Ragonesi en résidence principale. Dans l’arrêt 1C_348/ 2014, le Tribunal fédéral a en effet jugé que la recourante avait échoué à démontrer l’abus de droit s’agissant de l’affectation de ce premier logement.

Pour ce qui est du second logement, les constructeurs soutiennent qu’ils souhaitent en priorité le vendre comme résidence principale et que si une telle vente ne peut pas être réalisée, ils le mettront en location comme logement de vacances (cf. déterminations du 22 septembre 2015). Il convient ainsi d’examiner en premier lieu si la vente de ce logement comme résidence principale est admissible au regard de l’art. 75b Cst et de la LRS.

bb) Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (cf. TF 1C_349/2015 du 16 janvier 2016 consid. 2.3;1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (cf. TF 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).

Depuis l’entrée en vigueur de l’art. 75 b Cst., le Tribunal cantonal a été saisi de plusieurs recours contre des projets de construction comparables à celui qui est ici litigieux prévus dans les différentes stations touristiques des alpes vaudoises (cf. notamment arrêts AC.2014.0141 [construction d’un chalet de deux logements à Gryon]; AC.2014.055 du 24 novembre 2015 [construction de deux chalets aux Diablerets]; AC.2015.0024- [construction d’un chalet à Ollon]. Le tribunal a constaté que ces projets étaient prévus dans des villages occupés toute l’année disposant de toutes les commodités, ainsi que d’une infrastructure touristique et d’autres entreprises ou institutions occupant des personnes habitant la région. Dans l’arrêt AC.2014.0141, qui concernait un projet semblable à celui qui est ici litigieux puisqu’il portait sur la construction d’un chalet de deux logements sur une parcelle située à environ 2 km du centre de la localité de Gryon, le tribunal a notamment relevé que Gryon est un village habité toute l'année, qui est voisin de la plaine (à 10 km de Bex). Pour ce qui était du second appartement (le premier devant être occupé par le propriétaire), le tribunal a constaté que, compte tenu notamment de la proximité de la station de Villars, il devrait assurément pouvoir être loué à des résidents permanents, actifs dans la commune ou la région, ou bien encore retraités (arrêt précité consid. 1d).

Les mêmes constatations peuvent être faites dans le cas d’espèce. Le projet est prévu dans une région qui, compte tenu notamment de la présence de la station de Villars, accueille de nombreux emplois (employés de la restauration et l’hôtellerie, professeurs de ski, employés des remontées mécaniques, employés des commerces de Villars et de Gryon, enseignants dans les écoles privées de Villars, etc). Dans ces circonstances, on ne saurait considérer qu’il n’existe aucune demande pour des logements en résidence principale dans la région. Pour ce motif déjà, on ne se trouve pas en présence d’un abus de droit manifeste et l’octroi du permis de construire ne viole ni l’art. 75b Cst. ni la loi fédérale sur les résidences secondaires.

c) Il convient d’examiner par surabondance si le projet subsidiaire des constructeurs, soit l’affectation du logement litigieux à l’hébergement touristique, est également conforme à l’art. 75b Cst et à la LRS.

aa) S’agissant de l’hébergement touristique, la LRS traite de manière spécifique l’hypothèse dans laquelle le logement est situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal (cf. art. 7 al. 2 let. a LRS). En l’espèce, la situation est particulière dès lors qu’on est en présence de copropriétaires dont un seul a son domicile dans le même bâtiment. Compte tenu du but assigné à l’art. 7 al. 2 let. a LRS consistant à permettre à la population locale d’assumer de manière active son rôle d’accueil (cf. Message du Conseil fédéral concernant la loi sur les résidences secondaire du 19 février 2014, FF 2014 2209, p. 2225), on ne voit pas de raison de ne pas appliquer cette disposition lorsqu’on est en présence d’une propriété multiple, notamment lorsque le propriétaire est une hoirie (ce qui est fréquent). La notion de "propriétaire" de l’art. 7 al. 2 let. a LRS doit dès lors être interprétée en ce sens qu’elle comprend également l’hypothèse d’un domicile principal d’un des propriétaires dans le cadre d’une propriété collective ou commune.

bb) Lorsque le logement est situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal, la LRS exige uniquement que le logement soit mis de manière durable à la disposition d’hôtes pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et conformes à l’usage local. La LRS n’exige en revanche pas dans ce cas que le logement soit mis sur le marché dans le cadre d’un établissement d’hébergement organisé avec les exigences posées par l’art. 4 ORSec à cet égard (services et infrastructures de type hôtelier standards utilisés par la majorité des clients, organisation selon une conception d’exploitation de type hôtelier, exploitation effectuée dans le cadre d’une entreprise homogène).

Dans le cas particulier, les constructeurs se disent prêts à signer un contrat de mandat de commercialisation du second logement du chalet avec la société Interhome SA. Cette société est spécialisée dans la location - principalement saisonnière - de maisons et appartements de vacances. Elle offre aux propriétaires des services de marketing ainsi que de commercialisation et gestion, complète ou partielle, de leurs biens. Selon le type de mandat choisi - mais pas systématiquement - le personnel des agences locales Interhome SA pourra accueillir les hôtes et leur fournir des renseignements divers et, à leur demande, le wifi, des poussettes, des chaises et lits de bébé, voire des lits supplémentaires. On relève que le modèle de contrat produit par les constructeurs laisse ouverte la possibilité de louer le second logement à la saison, voire pour de plus longues périodes, ce qui n’est pas conforme à l’art. 7 al. 2 LRS. Pour respecter les exigences posées par cette disposition, il appartiendra aux constructeurs de mentionner dans le contrat conclu avec Interhome SA (ou éventuellement avec une société du même type) que le logement ne peut être loué que pour des séjours de courte durée (étant précisé qu’une location à titre de résidence principale pourrait également être admise). Avant la délivrance du permis d’habiter, il appartiendra à la municipalité de vérifier que cette exigence est respectée. Ceci permettra de confirmer que le logement sera mis de manière durable à la disposition d’hôtes pour des séjours de courte durée aux conditions usuelles du marché, conformément à ce qu’exige l’art. 7 al. 2 LRS

De manière générale, le tribunal relèvera qu’il n’a pas de raison de mettre en doute les engagements pris par les constructeurs en ce qui concerne le second logement. Il est vrai que leur intention initiale était certainement d’utiliser les deux logements comme résidences secondaires. On ne saurait toutefois se fonder sur ce élément pour retenir, comme le fait Helvetia Nostra dans ses écritures, qu’il existe des indices concrets que les constructeurs ont toujours cette intention et qu’ils entendent ainsi délibérément violer la disposition constitutionnelle sur les résidences secondaires et la législation d’application entrée en vigueur entre-temps. On peut en effet partir de l’idée que les constructeurs ont désormais compris que l’utilisation des deux logements concernés comme résidence secondaire est contraire à la loi et qu’une utilisation du second logement pour réunir enfants et petits-enfants n’entre notamment pas en considération (sous réserve d’une utilisation personnelle strictement limitée dans le temps par les propriétaires, les membres de leur famille et leurs amis et connaissances, utilisation qui ne devrait pas dépasser trois semaines au maximum par année ).

cc) On relèvera encore que Conseil fédéral a prévu un régime spécifique et moins contraignant pour les logement situés dans le même bâtiment que celui du propriétaire afin de permettre notamment à la population locale d’assumer de manière active son rôle d’accueil. Il s’agissait également de permettre à la population locale d’obtenir un revenu complémentaire sans devoirs remplir les conditions supplémentaires posées pour les bâtiments qui ne sont pas occupés par leurs propriétaires (cf. Message du Conseil fédéral concernant la loi sur les résidences secondaire du 19 février 2014, FF 2014 2209, p. 2225). A cet égard, comme le relève Helvetia Nostra dans sa dernière écriture, il est vrai que Renato Ragonesi n’appartient probablement pas à la "population locale" qu’avait à l’esprit le législateur lorsqu’il a instauré ce régime spécifique pour les logement situés dans le même bâtiment que celui du propriétaire. Ceci ne remet toutefois pas en question le fait que le logement litigieux peut bénéficier de ce régime particulier dès lors que, conformément à ce que prévoit l’art. 7. al. 2 let. a LRS, on se trouve en présence d’un logement situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal.

dd) On relèvera enfin que, contrairement à ce que soutient Helvetia Nostra, le fait que le parlement ait décidé de supprimer dans la LRS la lettre c de l’art. 7 al. 2 telle qu’elle figurait dans le projet du Conseil fédéral (soit la possibilité d’avoir un logement proposé sur une plate-forme de placement exploitée commercialement) n’a pas de portée en l’espèce. Il résulte en effet de la systématique de l’art. 7. al. 2 du projet de loi que la lettre c n’était pas destinée à s’appliquer aux logements situés dans le même bâtiment que celui du propriétaire, ceux-ci étant régi par la lettre a.

ee) Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que l’affectation du logement litigieux à l’hébergement touristique est également conforme à l’art. 75b Cst. et à la LRS.

3.

Il résulte ainsi des considérants que le recours doit être rejeté. Le dossier sera retourné à la Municipalité de Gryon afin qu'elle délivre aux constructeurs un nouveau permis de construire complété, conformément à l’art. 7 al. 3 LRS, par une charge sous la forme de restrictions d’utilisation au sens des art. 7 al. 1 let. a LRS et 7al. 2 let. a LRS. Comme le Tribunal fédéral l’a relevé dans son arrêt du 20 février 2015, le fait d’inscrire deux affectations au registre foncier n’est pas contraire aux objectifs visés par la disposition constitutionnelle sur les résidences secondaires dès lors qu’on ne laisse pas de place à une utilisation du logement comme résidence secondaire.

Conformément à l’art. 7 al. 4 LSR, immédiatement après l’entrée en force de l’autorisation de construire, il appartiendra à la municipalité d’ordonner au registre foncier de mentionner les restrictions d’utilisation relatives au bien-fonds concerné.

Dès lors que décision attaquée a été modifiée en cours d'instance, les frais de la cause seront partagés entre les constructeurs et la recourante et il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.