CDAP - AC.2016.0244 - 2017-05-09 - A.________/Municipalité de Rougemont, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, B.________

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 128 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Rougemont, au lieu-dit Plamont. Il s'agit d'un pâturage de plus de 10 ha, au nord du village. A.________ est également propriétaire de la parcelle n° 1393, contiguë au sud à la parcelle n° 128, qui est également un pâturage. Ces terrains sont classés dans la zone agricole.

Dans la partie inférieure de la parcelle n° 128, une nouvelle parcelle n° 129 a été créée lorsque B.________ a, en décembre 2013, acheté ce terrain. Auparavant, les anciens propriétaires de l'alpage du Plamont (actuelles parcelles n° 128 et 129) étaient les membres de l'hoirie C.________. La parcelle n° 129, également en zone agricole, a une surface totale de 1'601 m2 et il s'y trouve un chalet-ferme d'une surface au sol de 234 m2 (bâtiment n° ECA 496). Lorsque l'hoirie C.________ était encore propriétaire du terrain, ce chalet, qui comporte un appartement, était habité par le fermier et exploitant du domaine.

L'accès à l'alpage depuis la route publique communale, au nord du village, se fait par un chemin privé, le chemin du Plamont, dont le tracé passe au bord d'un ruisseau, dans une bande de terrain en nature de forêt puis débouche dans le pâturage en sortant de la forêt (sur l'actuelle parcelle n° 128). Lorsque l'hoirie C.________ était propriétaire de l'alpage, ce chemin n'était pas pourvu d'un revêtement (chemin muletier, d'une largeur à peine suffisante pour le passage d'un véhicule de type "tout-terrain"). Entre la sortie de la forêt et le chalet-ferme, le chemin passait dans le pâturage, avec deux bandes de roulement sur l'herbe.

B.

Les membres de l'hoirie C.________ ont déposé en décembre 2010 une demande d'autorisation pour la réfection du chemin d'accès au chalet du Plamont. Ils ont exposé que dans son état actuel, ce chemin n'était quasiment pas utilisable même pour les véhicules agricoles, hors temps sec (risque majeur de perte d'adhérence, en raison d'une pente jusqu'à 36 %). Le projet prévoyait un nouveau tracé, sur une longueur de 275 m, avec des pentes maximales de 25 % et un revêtement rugueux. Pour que la pente soit moins forte et le virage, à mi-parcours, moins serré, il était prévu une nouvelle emprise sur la forêt et un défrichement. Après le passage dans la forêt, le chemin devait être aménagé jusqu'à la ferme, avec des travaux de terrassement dans le pâturage, le niveau du chemin étant nettement inférieur à celui du sol actuel.

Le 25 octobre 2011, la Municipalité de Rougemont a accordé le permis de construire pour la réfection du chemin. Cette autorisation communale était assortie d'autorisations cantonales spéciales, délivrées auparavant:

Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN, à présent intégré à la Direction générale de l'environnement, DGE) a en effet accordé l'autorisation de défricher requise pour la réfection du chemin. Cette autorisation portait sur un défrichement temporaire d'une surface de 240 m2 et un défrichement définitif d'une surface de 440 m2. Cette autorisation posait notamment la condition suivante (ch. 2.3 d): "Le chemin doit rester lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage. A cet effet, une signalisation adéquate sera mise en place par la commune de Rougemont à l'issue des travaux mais au plus tard d'ici au 31.12.2012".

Le Service du développement territorial (SDT) a délivré l'autorisation spéciale requise pour les projets hors des zones à bâtir. Cette autorisation spéciale, incluse dans la synthèse CAMAC du 3 octobre 2011, retenait que le projet était "conforme à la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT)" et elle énonçait la condition suivante: "Au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait, le chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous nous réservons le droit d'ordonner la remise en état des soixante derniers mètres de cet accès (i.e. jusqu'à la fin du chemin actuel) dans l'éventualité d'une nouvelle demande de fractionnement. Une mention au registre foncier indiquera cette exigence (art. 44 OAT)".

C.

Les membres de l'hoirie C.________ ont recouru au Tribunal cantonal contre les décisions de la municipalité, du SDT et du SFFN (cause ********). Ils demandaient la suppression des restrictions liées aux besoins d'exploitation agricole, la réfection et le défrichement du chemin d'accès au chalet étant autorisés à des fins non agricoles.

La Cour de droit administratif et public (CDAP) a admis le recours par un arrêt rendu le 15 mars 2013; elle a réformé les autorisations spéciales délivrées par le SDT et le SFFN "en ce sens qu'il n'est pas posé comme condition que le chemin devra se limiter au pâturage au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait, et que la condition selon laquelle le chemin reste lié aux besoins agricoles de l'exploitation de l'alpage n'exclut pas d'emblée le maintien du chemin réaménagé au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait" (ch. I du dispositif).

Dans les considérants, il est notamment exposé ce qui suit:

"2. Les recourants ne contestent pas l'octroi des autorisations nécessaires au réaménagement du chemin du Plamont, sur leur parcelle. Il ressort au demeurant du dossier qu'aucune autorité administrative ni aucun tiers opposant n'a mis en doute le caractère réglementaire du projet, considéré comme un ouvrage conforme à l'affectation de la zone agricole (cf. art. 16, art. 16a et art. 22 al. 2 let. a LAT), nécessaire aux "besoins agricoles d'exploitation de l'alpage" – selon les termes de l'autorisation de défricher. Il est constant que l'alpage en question – à savoir les dix hectares de pâturage et de forêt, avec deux bâtiments où le fermier et sa famille résident, où le bétail est abrité et où du matériel est entreposé – fait partie d'une exploitation agricole. Ce vaste compartiment de terrain doit être accessible, non seulement pour permettre aux exploitants de rejoindre leur logement, mais aussi pour que ceux-ci puissent se rendre auprès du bétail, le cas échéant avec des tiers (vétérinaire, etc.), qu'ils puissent y amener du matériel agricole (fourrage, matériel de clôture, etc.) et les engins nécessaires à l'exploitation de la forêt. Il a pu être constaté, lors de l'inspection locale, qu'il n'y avait pas d'autre voie d'accès carrossable […]. Il est également apparu que, dans son état actuel, le chemin du Plamont est très difficilement praticable, aussi par temps sec, notamment en raison de la pente, même avec un véhicule agricole de montagne.

En d'autres termes, le chemin n'a pas été traité par les autorités administratives comme une installation nécessitant, en l'état, une dérogation au sens des art. 24 ss LAT (exception à l'exigence de conformité à l'affectation de la zone, selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT) […].

3. Les recourants critiquent un seul élément de l'autorisation de réaménager le chemin du Plamont, à savoir une condition contenue à la fois dans l'autorisation de défricher du SFFN ("Le chemin doit rester lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage") et dans l'autorisation spéciale, au sens de l'art. 120 al. 1 let. a LATC du SDT ("Au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait, le chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous nous réservons le droit d'ordonner la remise en état des soixante derniers mètres de cet accès [i.e. jusqu'à la fin du chemin actuel] dans l'éventualité d'une nouvelle demande de fractionnement"). […]

a) Cette condition vise en réalité une hypothèse dont la réalisation est incertaine, celle où le chalet du Plamont ne serait plus habité par un exploitant agricole mais par des personnes utilisant ce bâtiment comme lieu de résidence (principale ou secondaire), sans rapport avec l'agriculture. Les recourants ne prétendent pas que cette hypothèse serait irréaliste; au contraire, si leur fermier renonce à poursuivre l'exploitation de leur alpage, ils doutent de la possibilité de retrouver un autre fermier disposé à habiter la ferme. Les démarches accomplies, avec l'approbation du SDT, en vue d'un morcellement (création d'une nouvelle parcelle, séparée du reste de l'alpage, avec la ferme et son dégagement immédiat) démontrent que les recourants envisagent, le moment venu, une utilisation non agricole du chalet, à tout le moins de l'appartement qu'il comporte.

b) Si, à la suite du départ de leur fermier, les recourants entendent changer l'affectation du chalet sans procéder à des travaux de transformation, ils devront alors demander une autorisation du SDT fondée sur l'art. 24a LAT (titre de cette disposition: "changement d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation"). Les conditions du droit fédéral pour cette autorisation sont notamment qu'il n'y ait "pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement" (art. 24a al. 1 let. a LAT). Il appartiendrait alors à l'autorité cantonale d'examiner si, pour éviter une telle incidence, il faut imposer des conditions en matière d'accès ou d'équipement, notamment pour l'utilisation du chemin privé existant. Dans le cadre de cet examen, le principe de la garantie de la situation acquise devra être respecté, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Quoi qu'il en soit, dans cette hypothèse de changement d'affectation du chalet, un examen global de la situation et une pesée des intérêts sont requis au moment où il s'agit de statuer sur la demande d'autorisation selon l'art. 24a LAT; les circonstances existantes à cette date devront être prises en considération. Il n'est pas admissible d'apprécier la situation de manière anticipée, lors de l'octroi de l'autorisation de réaménager un chemin agricole nécessaire à l'exploitation agricole, et de décider d'emblée que "le chemin devra se limiter au pâturage" – c'est-à-dire que le dernier tronçon devra être remis en état ou rendu inutilisable – et qu'une utilisation non exclusivement agricole du chemin serait d'emblée exclue, même pour les habitants du chalet après un changement d'affectation régulièrement autorisé. En outre, même dans l'hypothèse d'un changement d'affectation du chalet, il n'est pas exclu que les activités agricoles ou forestières sur l'alpage ne puissent être exercées rationnellement que moyennant le maintien du chemin en l'état. En résumé, le droit fédéral prévoit une procédure d'autorisation lorsque le projet de changement d'affectation d'un bâtiment peut se concrétiser; il est donc contraire au droit fédéral de statuer par avance sur un élément de cette autorisation, à savoir sur les conditions d'utilisation d'une voie d'accès privée existante, alors qu'une appréciation globale de la situation n'est pas possible.

Il en irait de même si les propriétaires du chalet, au lieu de se borner à requérir une autorisation de changement d'affectation sans travaux de transformation, entendaient demander une autorisation pour une rénovation ou une transformation de leur bâtiment, dans le cadre défini à l'art. 24c al. 2 à 5 LAT. C'est en appréciant globalement la transformation prévue, lorsque le projet lui sera soumis dans le cadre d'une procédure ultérieure d'autorisation au sens de l'art. 120 al. 1 LATC, que l'autorité cantonale pourra se prononcer sur la nécessité de poser des conditions en matière d'équipement, et d'utilisation d'un chemin existant.

c) […]

d) Il résulte des considérants ci-dessus que les recourants sont fondés à critiquer la condition contenue dans l'autorisation spéciale du SDT, qui prévoit que "le chemin devra se limiter au pâturage au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le Plamont" cesserait", cette condition précisant la portée de la condition contenue dans l'autorisation de défricher du SFFN, laquelle exige que le chemin reste "lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de l'alpage". Cette condition n'est pas conforme au droit fédéral et elle doit être annulée.

Le recours doit donc être admis dans cette mesure. En supprimant la condition précitée de l'autorisation spéciale du SDT, on permet le maintien du chemin réaménagé – lequel a quoi qu'il en soit un usage agricole en étant la seule desserte de l'alpage des recourants – tant que d'autres mesures ne sont pas ordonnées, le cas échéant, dans le cadre d'une procédure d'autorisation pour changement d'affectation ou transformation du chalet du Plamont, après une appréciation globale de toutes les circonstances pertinentes et la prise en considération de la garantie de la situation acquise (cf. art. 24a et 24c LAT). En outre, même indépendamment d'une transformation du chalet, la vocation du chemin ne saurait être modifiée sans nouvelle procédure d'autorisation. […]."

D.

Le 16 novembre 2015, A.________ a déposé une demande de permis de construire, pour une "réfection de l'accès agricole existant" en indiquant ce qui suit à la rubrique "Description de l'ouvrage": "Un changement de propriétaire étant intervenu, léger déplacement du chemin pour un meilleur accès pour l'agriculteur et une meilleure intégration paysagère". Le projet consiste à déplacer vers l'aval le chemin du Plamont, sur un tronçon d'une longueur de 90 m dans sa partie supérieure (traversée de la dernière bande de forêt et arrivée sur le pâturage). Le chemin passerait désormais sur la parcelle n° 1393, dont les membres de l'hoirie C.________ n'étaient pas propriétaires lorsqu'ils avaient conçu leur projet en 2010. Il apparaît sur les coupes (profils en travers) que le nouveau tronçon, passant une vingtaine de mètres plus bas dans le pâturage, nécessiterait beaucoup moins de terrassements et n'impliquerait pas la création de talus de part et d'autre du chemin. Le rapport technique du bureau d'ingénieurs indique que la modification proposée est "une déviation en situation permettant au chemin de ne plus être complètement enterré sur ce tronçon". Ce rapport expose aussi que la construction, selon le permis de construire exécutoire, est en cours; il ajoute: "il est constaté que le pendage de la roche est défavorable à l'amont du contour principal et le géologue préconise la modification du projet tel que proposé dans cette enquête complémentaire, aussi au niveau géologique".

Le projet a été mis à l'enquête publique du 25 novembre au 24 décembre 2015. Pro Natura Vaud a formé opposition le 23 décembre 2015.

E.

Le 7 juillet 2016, la Municipalité de Rougemont (ci-après: la municipalité) a envoyé à A.________ une décision de refus du permis de construire, justifié par le refus de l'autorisation spéciale du SDT requise pour les constructions hors de la zone à bâtir. Cette décision négative du SDT, figurant dans la synthèse CAMAC n° 159001 du 2 juin 2016, retient en substance ce qui suit: La modification du chemin d'accès ne répond pas, du point de vue agricole, à un besoin objectivement fondé, de sorte que les travaux ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole. Le bâtiment ECA n° 496 n'a en effet plus de lien avec une exploitation agricole car il est devenu une résidence secondaire. Les travaux projetés sont destinés en premier lieu à améliorer la fonctionnalité et le confort d'utilisation du bâtiment ECA n° 496 et la modification ne peut être considérée comme imposée par sa destination à l'endroit prévu (cf. art. 24 let. a LAT).

La synthèse CAMAC contient par ailleurs une prise de position de la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturel, Inspection cantonale des forêts du 4ème arrondissement (DGE/DIRNA/FO04), qui aurait délivré l'autorisation spéciale prévue par la législation sur les forêts, au cas où le SDT aurait délivré son autorisation. Les passages suivants sont extraits de cette prise de position:

"Suite au rachat d'une parcelle supplémentaire, le nouveau propriétaire du domaine agricole du Plamont souhaite modifier le tracé du chemin. En effet, vu qu'un propriétaire précédent s'opposait au passage du chemin sur sa propriété, le passage avait été adapté en fonction des limites des parcelles; il n'était pas optimal et provoquait un important terrassement pour traverser le massif boisé. Suite au rachat de cette parcelle, le tracé peut maintenant être adapté à la topographie et s'intégrera de façon plus harmonieuse dans le paysage. […]

La modification présentée permettra de minimiser l'impact sur le milieu forestier et le paysage. En effet, la variante acceptée à ce jour comportait un défrichement de 59 m2 (32 m2 définitif, 27 m2 temporaire); la nouvelle variante représente 42 m2 (30 m2 définitif, 12 m2 temporaire). La DGE-inspection des forêts du 4e arrondissement peut donc entrer en matière pour ce défrichement. […]".

La synthèse CAMAC indique encore que le Service de l'agriculture (constructions hors zone) aurait préavisé favorablement le projet, de même que la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV).

F.

Agissant le 11 juillet 2016 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision du SDT en ce sens que la modification de tracé du chemin est autorisée, et de réformer la décision de la municipalité en ce sens que le permis de construire sollicité lui est délivré. A titre subsidiaire, il demande que les décisions du SDT et de la municipalité soient annulées, la cause étant renvoyée à ces autorités pour nouvelle décision dans le sens de l'arrêt à intervenir.

Dans sa réponse du 18 août 2016, le SDT conclut au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 18 août 2016, la DGE indique qu'elle maintient sa prise de position figurant dans la synthèse CAMAC.

Dans sa réponse du 20 septembre 2016, la municipalité s'en remet à justice, en indiquant toutefois ceci: "Le projet de modification de la voie d'accès permet une meilleure intégration dans le paysage et diminue le volume de terrassement par rapport au projet soumis à l'enquête principale; le projet modifié permet également d'éviter le déplacement d'une conduite d'eau principale de la commune de Rougemont".

Dans le délai qui lui a été fixé, l'opposante Pro Natura Vaud a répondu (le 7 octobre 2016) qu'elle entendait participer en tant que partie à la procédure de recours; elle n'a cependant pas déposé de déterminations.

La procédure a été suspendue à cause de pourparlers entre les parties. Après la reprise de la procédure, le recourant et le SDT se sont encore déterminés, sans modifier leurs conclusions.