CDAP - AC.2016.0257 - 2017-03-30 - A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________/Commune de Chavannes-de-Bogis

1.

A teneur de l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'acte de recours doit indiquer les conclusions et motifs du recours. En l'espèce, il découle à suffisance du mémoire du 27 juillet 2016 que les recourants concluent implicitement à l'annulation de la décision attaquée. Le recours est par conséquent recevable sous cet angle.

2.

La décision attaquée, rendue par la municipalité à l'exclusion du conseil communal, lève les oppositions des recourants formulées contre le projet de la commune, mis à l'enquête publique, de création d'une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules le long du chemin de la ********.

Comme évoqué supra (partie "En Fait", let. A), le chemin de la ******** est une route appartenant au domaine public communal (DP 18). La servitude est à établir en faveur de la commune et à la charge de la parcelle 544 appartenant à une personne privée. Son assiette consiste en une bande de quelque 0,8 m suivant la bordure Sud-Ouest du chemin précité sur toute sa longueur. La création de la servitude est l'une des phases du processus visant à élargir le chemin de la ********, la municipalité ayant précisé qu'elle entendait, dans un second temps, soumettre la réalisation des travaux routiers à une autre procédure fondée sur la loi sur les routes.

Il convient de déterminer s'il se justifie de procéder à la création d'une servitude de passage public par une enquête publique sanctionnée par une décision de la municipalité. A cette fin, il s'agit d'examiner successivement la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), la loi vaudoise du 9 octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; RSV 211.61) et le Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41), étant précisé que le canton de Vaud ne connaît pas de loi sur le domaine public.

3.

a) L’art. 1er LRou définit le champ d’application de la loi comme suit:

Art. 1 Champ d'application

1 La présente loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.

2 Sont également soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers publics.

Sont dès lors soumises à la loi sur les routes non seulement les routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, mais encore les routes grevées de servitudes de passage public, notamment en faveur d'une commune (cf. aussi l'art. 6 al. 1 let. c LRou, disposant que les passages qui font l'objet de servitudes de passage public en faveur d'une commune appartiennent aux routes communales de 3ème classe).

b) Les projets d'ouvrages routiers sont réglés en particulier par les art. 11 et 13 LRou. D'après l'art. 11 LRou, tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisement ainsi que les raccordements aux routes existantes. S'agissant de la procédure à suivre, l'art. 13 LRou prévoit:

Art. 13 Procédure

1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions LATC sont applicables par analogie.

4 […]

L'art. 13 LRou dispose ainsi que les projets d'ouvrages routiers sont, dans tous les cas, soumis à une enquête publique (al. 1). Pour le surplus, l'art. 13 LRou prévoit que cette enquête publique se déroule selon deux types de procédures distinctes:

aa) Sur le principe, les projets de construction de route sont régis, selon l'al. 3 de l'art. 13 LRou, par une procédure dite de "plans routiers communaux", calquée sur celle qui conduit à l'adoption des plans d'affectation au sens des art. 57 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). La procédure de plans routiers communaux implique ainsi une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 57 LATC), puis l'adoption du plan communal par le conseil général ou communal (art. 58 et 59 LATC), la notification des décisions communales sur les oppositions et la notification de la décision d'approbation préalable du département (art. 59a et 60 LATC).

En effet, les terrains sur lesquels une route est construite reçoivent une affectation spéciale par le projet de construction de la route, distincte de celle du territoire traversé par l'ouvrage routier (ATF 112 Ib 164 consid. 2a p. 166); ils sont dès lors en quelque sorte colloqués dans une zone d'utilité publique destinée à la construction d'une route (AC.2001.0220 du 17 juin 2004 consid. 1b/cc). Ce changement d'affectation justifie ainsi de procéder par une procédure de planification plutôt que par une procédure ordinaire de permis de construire. Le plan routier prévu par l'art. 13 al. 3 LRou a la portée matérielle d’un plan d’affectation spécial définissant la destination du sol (cf. aussi art. 11 LRou).

bb) A titre dérogatoire, les projets d'ouvrages routiers peuvent suivre, selon l'al. 2 de l'art. 13 LRou, une procédure simplifiée dite de "permis de construire", réservée aux projets de réaménagement de peu d'importance réalisés "dans le gabarit existant ".

Cette procédure équivaut à la procédure d'autorisation de construire au sens des art. 103 ss LATC, comportant une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 109 al. 1 LATC), puis une décision rendue par la municipalité statuant sur les oppositions et délivrant, ou refusant, le permis de construire (art. 114 à 116 LATC).

Par "gabarit existant", on entend la surface de la voirie existante, c’est-à-dire le sol effectivement affecté au domaine public de la route. Plus précisément, le gabarit existant équivaut à la surface qui est déjà affectée à l'usage commun (soit en pleine propriété au titre de domaine public [DP], soit par une servitude de passage public) et, cumulativement, qui permet concrètement, par sa configuration et son revêtement, le passage des véhicules et des piétons (chaussée, trottoir, etc.) (AC.2007.0168 du 31 octobre 2008 consid. 1; cf. aussi AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 4b; AC.2012.0080 du 26 mai 2014 consid. 1b).

Les projets d'ouvrages routiers peuvent ainsi suivre la procédure simplifiée dite de "permis de construire" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou à condition qu'il s'agisse de travaux de réaménagement de peu d'importance, opérés sur une surface qui est déjà affectée à l'usage commun et qui permet concrètement le passage des véhicules et des piétons.

c) L'art. 14 LRou dispose que les terrains nécessaires à l'ouvrage routier peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation (al. 1). Les expropriations nécessaires à la réalisation de l'ouvrage font l'objet d'une procédure distincte. La loi sur l'expropriation est applicable (al. 2).

Cette disposition s'applique également aux servitudes de passage public, qui peuvent ainsi être constituées de gré à gré, dans le cadre d'un remaniement parcellaire ou par la voie de l'expropriation.

d) Enfin, l'art. 17 LRou traitant de la désaffectation d'une route est ainsi rédigé:

Art. 17 Changement d'affectation

1 La procédure, en matière de désaffectation d'une route, est régie par les articles 10 à 13, appliqués par analogie.

2 La surface désaffectée entre dans le domaine privé de l'Etat ou de la commune territoriale, selon qu'il s'agit d'une route cantonale ou communale.

4.

La LRF régit l'immatriculation et la décadastration du domaine public à son art. 20 ainsi libellé:

Art. 20 Domaine public

1 Le conservateur est compétent pour inscrire l'immatriculation ou la décadastration du domaine public cantonal ou communal.

2 Le conservateur contrôle en particulier que la création d'un droit réel limité privé sur le domaine public ou le passage de ce dernier au domaine privé ait été régulièrement précédé d'une enquête publique de 30 jours avant la décision, la législation sur les routes étant applicable directement ou par analogie.

A lire l'alinéa 2 de cette disposition, une enquête publique doit avoir précédé la "décadastration", la loi sur les routes étant applicable directement ou par analogie. Il convient de comprendre la notion de "décadastration" en cohérence avec les art. 13 et 17 LRou. Elle recouvre dès lors l'opération de désaffectation d'un bien-fonds jusque-là voué à l'usage commun. Il en va ainsi du transfert d'un tel bien-fonds du domaine public vers le domaine privé (sans constitution simultanée d'une servitude de passage public), de la constitution d'un droit réel limité privé sur un bien-fonds appartenant au domaine public, ou de la suppression d'une servitude de passage public grevant un bien-fonds inscrit au domaine privé.

En revanche, l'art. 20 al. 2 LRF n'impose pas d'enquête publique en cas d' "immatriculation", i.e. lorsqu'il s'agit de procéder à l'affectation d'un bien-fonds à l'usage commun. Une telle omission n'est toutefois pas significative, dès lors que le catalogue des éléments à contrôler par le conservateur à la rigueur de cette disposition n'est pas exhaustif, ainsi que l'atteste l'usage de la formule "en particulier".

5.

a) Pour sa part, le CRF traite les passages publics à son art. 75 dans les termes suivants:

Art. 75 Passages publics

a) Régime des servitudes en général

1 Les servitudes de passage public qui ne sont pas directement prévues par des lois spéciales ne peuvent être établies, modifiées ou supprimées sans que la procédure des articles 13 et 17 de la loi sur les routes ne soit respectée.

2 Cette loi règle par analogie l'aménagement et l'entretien desdites servitudes, dans les limites définies par leur titre et par le droit civil.

3 La législation sur les chemins pour piétons et les sentiers pédestres est au surplus réservée.

L'art. 75 al. 1 CRF impose ainsi que l'établissement, la modification ou la suppression des servitudes de passage public qui ne sont pas directement prévues par des lois spéciales (telles que les servitudes publiques de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains; LML; RSV 721.09; cf. AC.2004.0130 du 27 janvier 2005 consid. 6b/aa) passent par la procédure de l'art. 13 LRou, i.e. par une enquête publique (étant précisé que l'art. 17 LRou relatif à la désaffectation d'une route renvoie pour sa part à l'art. 13 LRou applicable par analogie).

L'art. 75 al. 1 CRF s'avère plus explicite que l'art. 20 al. 2 LRF exposé ci-dessus (consid. 4), puisqu'il impose une enquête publique non seulement en cas de "décadastration", à forme de suppression de la servitude de passage public, mais également en cas d' "immatriculation", à forme d'établissement de la servitude de passage public. A cet égard, on relèvera que l'enquête publique trouve son utilité aussi bien lorsqu'il s'agit de supprimer une servitude de passage public (opération privant les citoyens d'un droit d'usage) que d'établir une telle servitude (opération susceptible d'entraîner un préjudice pour les voisins, notamment en raison d'un trafic accru).

Cela étant, ni l'art. 75 CRF, ni l'art. 20 LRF ne précisent si l'enquête publique doit intervenir dans le cadre de la procédure de "plan routier" (al. 3 de l'art. 13 LRou et art. 57 ss LATC) ou de "permis de construire" (al. 2 de l'art. 13 LRou et art. 103 ss LATC). Sur ce point, il a été exposé plus haut que la procédure de "permis de construire" était réservée aux ouvrages routiers réalisés dans le gabarit existant, i.e. sur la surface déjà affectée à l'usage commun (cf. consid. 3b/bb supra). Or, l'établissement d'une servitude de passage public, qui vise à attribuer une surface à l'usage commun, ne peut à l'évidence porter que sur une surface vouée à l'usage privé, à savoir sur une aire dépassant le gabarit existant. Il doit par conséquent être soumis à la procédure dite de "plan routier" (s'agissant de la suppression d'une servitude de passage public, voir AC.2004.0130 du 27 janvier 2005 consid. 6b/bb).

b) Encore faut-il préciser que la procédure de plan routier menée dans le cadre de l'art. 75 CRF associé à l'art. 13 al. 3 LRou et aux art. 57 ss LATC représente une condition certes nécessaire (équivalant à une restriction de droit public à la liberté contractuelle de la collectivité, cf. Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, n. 2013), mais non suffisante à la constitution d'une servitude de passage public.

En effet, un tel droit consiste en une servitude personnelle irrégulière (dont le titulaire est la collectivité publique et les bénéficiaires les usagers) au sens de l'art. 781 CC (Piotet, Les droits réels limités en général, les servitudes et les charges foncières, in Traité de droit privé suisse V/2, 2ème éd., Bâle 2012, n. 76 ss; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome III, 4ème éd., Berne 2012, n. 2575a). Sa constitution est donc également régie par les dispositions concernant les servitudes foncières selon le renvoi de l’art. 781 al. 3 CC. En d'autres termes, elle doit être constituée par une inscription au registre foncier (art. 731 al. 1 CC), fondée notamment sur un acte passé en la forme authentique (art. 732 CC), ou sur une expropriation (art. 88 et 89 de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation - LE; RSV 710.01 - étant souligné que la procédure d'expropriation implique elle-même une enquête publique en vue de procéder à une déclaration d'utilité publique, au sens des art. 12 ss LE), voire sur une procédure de remaniement parcellaire.

6.

En conclusion, la création d'une servitude de passage public, qui vise à attribuer une surface à l'usage commun, nécessite en premier lieu l'établissement de la servitude suivant une procédure conforme à la loi sur les routes. Il s'agit de la procédure ordinaire de plan routier calquée sur celle des plans d'affectation (art. 75 al. 1 CRF et art. 13 al. 3 LRou) et non de la procédure simplifiée correspondant à celle des permis de construire (art. 13 al. 2 LRou; consid. 5a supra).

Cette démarche fondée sur la loi sur les routes doit être opérée même lorsqu'il s'agit de créer une servitude de passage public sur une voie déjà existante, sans que des travaux routiers ne soient projetés sur l'assiette de la future servitude.

Lorsque de tels travaux sont prévus, ils doivent suivre une procédure additionnelle également fondée sur l'art. 13 LRou. La question de savoir s'ils sont subordonnés à la procédure ordinaire de plan routier ou à la procédure simplifiée de permis de construire doit être examinée au regard des conditions posées par l'art. 13 al. 2 et 3 LRou. Il appartient pour le surplus à la collectivité publique de juger elle-même s'il paraît plus efficient de traiter les deux objets (établissement de la servitude et travaux routiers) en une seule procédure combinée ou s'il convient de mener deux procédures distinctes.

Enfin, la création de la servitude de passage public implique en second lieu la constitution proprement dite de la servitude, par acte passé en la forme authentique, par expropriation, voire par remaniement parcellaire (consid. 5b supra).

7.

La décision attaquée, rendue par la municipalité, lève les oppositions des recourants formulées dans l'enquête publique portant sur l'établissement d'une servitude de passage public au chemin de la ********.

Dans ses déterminations, la municipalité a confirmé que la présente procédure portait exclusivement sur l'établissement de la servitude de passage public. Elle a précisé que les travaux d'élargissement de la route seraient soumis à une procédure ultérieure impliquant une nouvelle enquête publique.

Quoi qu'il en soit, la municipalité a procédé de manière inexacte en soumettant l'établissement de la servitude de passage public à la procédure dite de "permis de construire". Conformément à qui précède (consid. 5a), cette démarche devait suivre la procédure dite de "plan routier" au sens des art. 13 al. 3 LRou et 57 ss LATC. En conséquence, il n'appartenait pas à la municipalité de statuer sur les oppositions, mais au conseil communal. La décision attaquée a dès lors été rendue par une autorité incompétente, de sorte qu'elle est frappée de nullité absolue (cf. ATF 138 III 49 consid. 4.4.3; ATF 137 I 273 consid. 3.1; TF 1C_620/2013 du 3 avril 2014 consid. 5.1; TF 2C_34/2013 du 21 janvier 2013 consid. 6.3 et les références).

Dans ces conditions, l'inspection locale requise par les recourants s'avère superflue.

8.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis aux frais de la municipalité, qui succombe. Les recourants n'étant pas assistés, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.