CDAP - AC.2017.0417 - 2018-07-23 - A.________/Municipalité de Mex

1.

Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait aux conditions formelles de recevabilité de l’art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond sous réserve des considérations qui suivent.

a) Le recourant a conclu à l’octroi de l’effet suspensif (1.), à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens qu’il est constaté que l’exploitation du restaurant sis ch. des Vaux 2, 1031 Mex est conforme au plan d’extension partiel du 23 décembre 1969 régissant le site des Vaux (2.), à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que l’exploitation du restaurant sis ch. des Vaux 2, 1031 Mex est autorisée (3.), à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens qu’il est autorisé à poursuivre l’exploitation de la parcelle n° 260 et les activités F.________ ou tout autre établissement équivalent (4.), à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens qu’il est autorisé à réaliser son projet "Polysport" en cours (5.).

Selon l’autorité intimée, qui se réfère à la fermeture du restaurant F.________ au 31 décembre 2017, les conclusions 1. à 4. du recours sont sans objet. Quant à la conclusion 5., elle serait irrecevable vu que la décision attaquée ne porte pas sur le projet "Polysport", aucune décision n’ayant été notifiée sur cet objet.

b) Concernant la première conclusion, on relève que le recours a effet suspensif de par la loi (art. 80 al. 1 et 99 LPA-VD), sans qu’il soit nécessaire d’en examiner d’office l’intérêt pratique pour le recourant.

Concernant la conclusion 2., il faut la comprendre en ce sens qu’elle ne concerne pas directement F.________, qu’elle ne mentionne d’ailleurs pas expressément, mais les locaux sis ch. des Vaux 2, 1031 Mex, qui permettent l’exploitation d’un restaurant, quel qu’il soit. A ce titre, elle est recevable. Le recourant dispose en effet d’un intérêt actuel à ce que ces installations soient considérées comme conformes à la zone et puissent être louées à un gérant d’établissement, quel qu’il soit. Les conclusions 3. et 4. ne sont par contre pas recevables en tant qu’elles demandent que l’autorité intimée autorise l’exploitation d’un restaurant. En effet, la délivrance de l’autorisation d’exploiter ne relève en l'espèce pas de la municipalité mais de la police cantonale du commerce; la municipalité ne dispose à cet égard que d'une compétence de préavis (cf. art. 31 de la loi sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002; RSV 935.31). La municipalité peut constater, comme elle l’a fait dans la décision attaquée, que certaines activités sont interdites. Ceci ne signifie pas qu’elle ait la compétence d’autoriser lesdites activités.

Concernant la conclusion 5., on rappelle que l’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365).

Vu que la question du projet "Polysport" n’a pas été abordée dans la décision attaquée, force est de constater que celle-ci n’a en aucune manière créé, modifié ou annulé des droits et obligations en rapport avec ce projet et n'a en aucune manière constaté l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations en rapport avec ce projet. Elle n'a pas non plus rejeté ou déclaré irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations en rapport avec ce projet. Vu qu'aucune décision au sens de l'art. 3 LPA-VD n'a été rendue en relation avec le projet "Polysport", la conclusion 5. est également irrecevable.

2.

Le recourant a demandé à ce que soit aménagée une audience afin de pouvoir être entendu.

a) Le droit d’être entendu inclut celui de proposer des moyens de preuves, y compris l’audition des parties et une inspection locale, que l’autorité peut ordonner (art. 34 al. 2 let. d LPA-VD, mis en relation avec l’art. 29 al. 1 let. a et b de la même loi). Cela ne signifie pas pour autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel d’être entendues oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; art. 33 al. 2 LPA-VD). L’autorité reste libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1, 134 I 140 consid. 5.3, 131 I 153 consid. 3, 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités).

b) En l’occurrence, la question de savoir si l’exploitation du restaurant sis ch. des Vaux 2, 1031 Mex, indépendamment de toute activité sportive ou de loisir, est conforme au plan partiel d’affectation du 23 décembre 1969 régissant le site des Vaux dépend d’une appréciation essentiellement juridique. Ni une audience ni une inspection locale n’est nécessaire pour en décider, d'autant plus que les éléments de fait ne sont pas contestés. Le recourant ne soutient en particulier pas que des installations sportives fonctionnelles existeraient actuellement sur la parcelle n° 260.

Concernant la possibilité pour le recourant de faire valoir ses arguments, on relèvera encore que ce dernier n’a pas utilisé le délai qui lui avait été octroyé pour se déterminer au sujet de la réponse de l’autorité intimée.

3.

Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les constructions et installations ne peuvent être autorisées que si elles sont conformes à l'affectation de la zone dans laquelle elles se situent.

a) Le droit fédéral prévoit trois grands types de zones – zones à bâtir, zones agricoles et zones à protéger – que les cantons peuvent, aux termes de l’art. 18 LAT, compléter par d’autres zones d’affectation. Dans la plupart des cantons, ce sont les communes qui règlent le mode d'utilisation du sol et délimitent lesdites zones, à l’intérieur du cadre défini par le droit fédéral et cantonal. Si le droit fédéral de l’aménagement du territoire ne connaît pas de zone spécifiquement dévolue aux installations de loisirs ou de sport, de nombreuses communes en prévoient. Pour concrétiser un projet exerçant des effets importants sur le territoire et l’environnement, il s’agit d’établir un plan d’affectation ad hoc, prenant souvent la forme d’un plan d’affectation spécial. Ce plan déterminera quelles installations de loisirs sont admissibles dans quelle zone (cf. VLP-ASPAN, Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir: de la théorie à la pratique. Territoire et Environnement n° 3/2009). Dans les zones spécialement dévolues aux loisirs, les installations annexes en relation directe avec la destination de la zone (par exemple buvettes, vestiaires, abris pour caisses, terrains de tennis avec club house etc.) sont en général aussi considérées comme conformes à l’affectation de la zone (cf. Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n° 50 ad art. 22.)

b) En l'espèce, l’art. 2 al. 1 du règlement du PEP précise que la zone "est destinée à l’aménagement de terrains, d’emplacements, d’installations propres à la pratique des sports et à des constructions en relation avec la destination de la zone, à l’exclusion des sports tels que le motocyclisme et le karting".

L'autorité intimée interprète cette disposition de son règlement communal en ce sens que les installations d'un restaurant peuvent être considérées comme des constructions en relation avec la destination de la zone lorsqu'elles fonctionnent comme un accessoire de terrains, d’emplacements ou d’installations propres à la pratique des sports. Elle estime par contre que le règlement de la zone ne permet pas l'exploitation d'un restaurant indépendamment de l'existence de terrains, d’emplacements ou d’installations propres à la pratique des sports.

Il convient de rappeler que, dès lors qu'est litigieuse l'interprétation des dispositions d'un règlement communal, selon la jurisprudence constante, la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux (cf. arrêts AC.2017.0097 du 15 novembre 2017 consid. 4a, AC.2016.0415 du 26 septembre 2017 consid. 3b/bb, AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb, AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée (arrêt AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la réf. cit.). Dans un arrêt du 16 mars 2016 (1C_340/2015), le Tribunal fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie par l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).

Force est en l'espèce de constater que l'interprétation de l'autorité intimée n'est nullement insoutenable. En effet, selon le règlement du PEP, la zone est destinée uniquement à l’aménagement de terrains, d’emplacements, d’installations propres à la pratique des sports et à des constructions en relation avec la destination de la zone. Le PEP ne dispose pas que la zone pourrait accueillir une activité de restauration indépendamment de l'existence de terrains, d’emplacements ou d’installations propres à la pratique des sports. L'autorité intimée fait d'ailleurs déjà preuve d'une certaine souplesse en ne limitant pas la notion de "constructions en relation avec la destination de la zone" à une simple buvette ou club house mais en admettant l'exploitation d'un véritable restaurant.

c) Selon le recourant, la décision attaquée ne poursuivrait pas un but d'intérêt public, dès lors qu'elle ne permettrait plus d'exercer une activité qui fait vivre les lieux et qu'elle entraînerait des pertes d'emploi, voire des pertes d'impôts. S'il existe certes un intérêt de l'Etat à percevoir des impôts, cet intérêt financier ne l'emporte clairement pas sur l'intérêt public à la correcte application du droit et au respect des règles en matière d'aménagement du territoire. De même, l'intérêt privé du recourant à générer des recettes ne l'emporte pas sur l'intérêt public à la correcte application du droit et au respect des règles en matière d'aménagement du territoire. Quant à l'intérêt privé des employés du restaurant à conserver leur emploi, il apparaît qu'il n'est plus actuel, vu que le restaurant a fermé ses portes au 31 décembre 2017. Quoi qu'il en soit, cet intérêt privé ne l'emporterait pas sur l'intérêt public précité.

4.

Le recourant se prévaut d'une violation du principe de la bonne foi en ce sens que l’autorité intimée l’aurait conforté dans ses projets en entrant en matière et l’aurait poussé à investir. Il relèverait ainsi de la mauvaise foi de lui dire subitement non.

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538, 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53, 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193, 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). 136 I 254 consid. 5.2, 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s. et les arrêts cités). Cela implique que les organes de l'Etat s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 134 V 306 consid. 4.2 p. 312).

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.3 p. 193, 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73, 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s).

b) En l'espèce, le recourant n’indique pas quel serait le renseignement erroné que l’autorité intimée lui aurait communiqué et qui l’aurait incité à prendre des dispositions irréversibles. Certes, pour ce qui concerne le permis de construire un terrain de golf, la municipalité a refusé en 2011, une seconde prolongation d'un permis délivré en 2003. Il ne s'agit toutefois aucunement d'un revirement subit, au vu du temps écoulé. Il faut au contraire considérer que l'autorité intimée a largement accordé au recourant le délai nécessaire pour mettre en conformité ses installations. Il ressort pour le reste du dossier que l’autorité intimée n’a cessé au fil des années de rappeler au recourant qu’il devait développer une réelle activité sportive sur sa parcelle s’il voulait que l’exploitation du restaurant puisse être considérée comme conforme à la zone. Si l’autorité intimée a été contrainte de rendre la décision attaquée, c’est précisément parce que le recourant n’a jamais fait ce que l’autorité lui a demandé. Peu importe d’ailleurs à cet égard la volonté du recourant. Il est tout à fait concevable que celui-ci ait réellement souhaité, comme il le soutient, développer une activité sportive et qu’il se soit heurté à la mauvaise volonté de ses mandataires ou de son locataire. Il n’en demeure pas moins que, objectivement, à l’heure actuelle, le recourant n’a pas fait ce que l’autorité intimée l’incite à faire depuis des années. Celle-ci n’a en aucune manière fait preuve de mauvaise foi dans ce contexte. Elle ne peut pas non plus être tenue pour responsable des pertes financières subies par le recourant dans le cadre des nombreux projets qu’il a envisagés pour valoriser son bien-fonds.

Le recourant semble aussi soutenir que l’autorité intimée refuserait de mauvaise foi de donner suite au projet "Polysport". Toutefois, comme déjà souligné, la question du projet "Polysport" n’a pas été abordée dans la décision attaquée. Celle-ci n’empêche dès lors pas le recourant d’aller de l’avant avec ce projet.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).