CDAP - AC.2019.0143 - 2020-02-13 - ASSOCIATION SAUVER LAVAUX/Municipalité de Chexbres, A.________

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est en principe ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un permis de construire en levant les oppositions.

L'association recourante se prévaut d'un droit de recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). Cette disposition prévoit que "la région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé" (art. 52a al. 1 Cst-VD). Le périmètre du plan de protection est défini précisément par la loi sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43) et la parcelle concernée est incluse dans ce périmètre (territoire d'agglomération II; cf. art. 2, 14 et 21 ss LLavaux). Aux termes de l'art. 52a al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la protection de la région de Lavaux "peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la protection du patrimoine". Sauver Lavaux est une association de protection de la nature ou du patrimoine qui peut se prévaloir du droit de recours prévu par cette disposition de la Constitution cantonale, y compris pour saisir le Tribunal cantonal d'un recours de droit administratif contre une décision d'une municipalité au sujet d'un permis de construire dans le périmètre protégé. Une norme spéciale du droit cantonal autorisant cette association à recourir, sa qualité pour agir est fondée sur l'art. 75 let. b LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et non pas sur l'art. 75 let. a LPA-VD.

Dans ce cadre, Sauver Lavaux peut se plaindre d'une violation des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que des normes des règlements communaux de police des constructions qui concrétisent la LLavaux (cf. AC.2017.0003 du 14 décembre 2017; AC.2012.0304 du 10 décembre 2013 consid. 1). En font notamment partie les règles sur la hauteur des constructions, décisives pour leur impact visuel; la recourante invoque de telles règles (cf. infra, consid. 2). Dans les territoires d'agglomération I et II du plan de protection, la LLavaux fixe du reste des principes à ce sujet (art. 20 let. b, art. 21 let. d LLavaux); la traduction de ces principes dans les règlements communaux, en fonction des caractéristiques des zones concernées, a précisément pour effet de concrétiser les objectifs de protection du site.

Le présent recours a par ailleurs été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La recourante fait valoir que le bâtiment projeté ne respecte pas le nombre de niveaux habitables maximum prescrit par la réglementation communale.

a) Les règles applicables dans la zone de villas sont énoncées aux art. 12 ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE). L'art. 16 RPE a la teneur suivante:

"Nombre de niveaux

Le nombre de niveaux habitables est limité à deux, soit un rez-de-chaussée et des combles habitables.

La Municipalité peut autoriser la construction par niveaux partiels en dérogation à l'alinéa précédent."

b) En l'occurrence, il y a lieu de déterminer d'abord si le niveau supérieur, dénommé "combles" sur les plans, est un niveau de "combles habitables" au sens de l'art. 16 al. 1 RPE. La notion de "combles habitables" est définie à l'art. 50 RPE, dans les "règles générales applicables à toutes les zones". Cet article est ainsi libellé:

"Lorsque l'aménagement de combles habitables est autorisé, la face supérieure de la panne sablière ou de toute autre disposition constructive en tenant lieu peut être située au maximum 1 m au-dessus du niveau fini du plancher des combles habitables."

Les critères de l'art. 50 RPE pour distinguer les combles d'un niveau ordinaire correspondent à ceux généralement retenus dans la jurisprudence cantonale. Ainsi, on entend par "combles" les espaces, habitables ou non, aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage. Un niveau dont la dalle inférieure se trouve à quelques centimètres de la corniche ou du chéneau du toit est un étage de combles. Pour que l'espace sous la toiture soit qualifié de combles, la hauteur du mur d'embouchature, sur lequel la structure de la toiture prend appui, doit en principe être inférieure à un mètre, sous réserve de dispositions contraires du règlement communal. Par définition, un logement réalisé entièrement dans la toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage ordinaire délimité par les murs verticaux. La limitation de la hauteur du mur d'embouchature à un mètre tend à éviter que la construction de véritables murs sur la sablière ne transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit rester un étage de combles (cf. notamment AC.2018.0263 du 13 janvier 2020 consid. 5a, AC.2018.0069 du 30 juillet 2018 consid. 2a et les références).

Dans le cas particulier, les plans du projet de villa mis à l'enquête publique indiquent, au niveau supérieur, que la toiture, à deux pans, prend appui en façade sud sur un mur d'embouchature de 1 m; en revanche, en façade nord – comme cela est relevé dans le recours -, ce mur d'embouchature a une hauteur de 2.5 m. Le projet a cependant été modifié après le dépôt du recours: le versant nord du toit est désormais formé de deux pentes différentes: 30% dans la partie supérieure (comme dans le projet initial) et 90% dans la partie inférieure. Avec cette modification, la toiture prend appui au nord sur un mur d'embouchature semblable à celui de la façade sud (haut de 1 m). Le niveau supérieur de la villa peut ainsi être qualifié de niveau de combles, au sens de l'art. 50 RPE. Cette modification de la toiture n'a pas d'effet sur le caractère habitable des pièces concernées (un hall d'entrée et une chambre), dont le volume est seulement légèrement réduit.

La municipalité a approuvé cette modification le 9 juillet 2019. En effet, quand après le dépôt d'un recours contre un permis de construire, la municipalité estime qu'il est nécessaire de préciser ou modifier certains éléments du projet, sur des aspects de minime importance (nouvel examen au sens de l'art. 83 LPA-VD), elle peut rendre une décision complémentaire sur ce point sans enquête complémentaire, parce que les modifications remplissent les conditions d'une dispense d'enquête publique au sens de l'art. 111 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11; cf. aussi art. 117 LATC; AC.2018.0228 du 27 juin 2019 consid. 5, AC.2017.0281 du 11 février 2019 consid. 3c/bb, AC.2016.0344 du 19 février 2018 consid. 3b). Ces conditions sont remplies en l'espèce, notamment parce que la toiture n'est pas sensiblement modifiée, son versant nord étant peu visible en raison de la pente du terrain. L'association recourante a pu s'exprimer sur cette modification et elle n'a pas prétendu, dans sa réplique, que la nouvelle forme du toit provoquerait une atteinte supplémentaire au site ou au paysage de Lavaux.

Il y a lieu dès lors d'examiner si le projet respecte l'art. 16 RPE en tenant compte du fait que la villa comporte un niveau de combles habitables.

c) La recourante soutient que la villa compte deux autres niveaux habitables: le rez-de-chaussée et le sous-sol, contrairement à ce que prévoit l'art. 16 al. 1 RPE. Elle conteste la possibilité d'une dérogation sur la base de l'art. 16 al. 2 RPE.

aa) Dans la décision rejetant l'opposition, la municipalité a exposé ceci, pour justifier l'application de l'art. 16 al. 2 RPE: "Nous avons admis que compte tenu de la forte déclivité du terrain, toute la partie arrière de la construction est enterrée, ce qui renvoie à la notion de niveau partiel que prévoit d'ailleurs le règlement communal". Elle a aussi cité le préavis de la Commission consultative de Lavaux, retenant que "le volume s'intègre à la topographie actuelle s'enfonçant au maximum dans la pente très raide […]".

Dans sa réponse au recours, la municipalité donne les explications complémentaires suivantes à propos de l'art. 16 al. 2 RPE: "Il convient de souligner que le niveau du sous-sol n'est aucunement identique au niveau supérieur et qu'il présente une surface inférieure à ce que l'on pourrait considérer comme l'étage de référence, soit le niveau du rez-de-chaussée, étant donné qu'étant complètement enterré, sous réserve de la face apparente au sud, une grande partie des surfaces sont réputées non habitables, au sens des art. 28 ss RLATC. Le rez inférieur [= sous-sol, sur les plans] comporte au demeurant des surfaces désignées comme des locaux techniques, des caves, des buanderies, et un local de distribution, sans ouverture extérieure, donc strictement inhabitables. Il n'y a que la portion de niveau qui se situe au sud et qui comporte des bureaux et des chambres qui soit réellement habitable, soit un niveau largement inférieur, en surface, à celui des niveaux supérieurs. Le niveau du rez-de-chaussée, quant à lui, est également partiellement enterré, avec des locaux sans ouverture extérieure, comme notamment le cellier, non habitables. On a donc affaire réellement à des niveaux partiels, respectivement une construction sur 3 niveaux, combles incluses, tenant compte de la pente importante dans laquelle la construction est aménagée […]".

bb) La loi sur le plan de protection de Lavaux énonce également des règles ou des principes concernant les dimensions des constructions nouvelles, ces principes devant être concrétisés dans les plans d'affectation communaux et leurs règlements. Ainsi, pour le territoire d'agglomération II – dans lequel est classé le secteur de zone de villas comportant la parcelle n° 552 –, l'art. 21 let. d LLavaux fixe le principe suivant:

"Les constructions nouvelles ont une hauteur maximum de deux niveaux, y compris les parties dégagées par la pente. En fonction du site, les règlements communaux peuvent toutefois déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau habitable supplémentaire."

L'art. 16 RPE, tel qu'il est appliqué en l'espèce par la municipalité, est compatible avec le gabarit de construction imposé par le plan cantonal. En effet, l'art. 21 let. d LLavaux n'exclut pas un bâtiment comptant deux niveaux – en l'occurrence des niveaux partiels – sous un niveau de combles habitables.

cc) La notion de niveau partiel de l'art. 16 al. 2 RPE n'est pas évidente à interpréter. La recourante se réfère à deux arrêts de la juridiction administrative cantonale, qui ne traitent cependant pas de l'application d'une norme correspondant à l'art. 16 al. 2 RPE. Dans l'arrêt CDAP AC.2015.0022 du 26 octobre 2015, il est question d'une règle communale lausannoise limitant le nombre de niveaux à "deux étages complets et un étage partiel de combles ou attique" (consid. 5); cet arrêt n'est pas pertinent pour les niveaux inférieurs à celui des combles. Dans l'arrêt TA AC.2000.0038 du 29 mai 2006, la norme communale (de Bougy-Villars) pertinente prévoit qu'"un niveau habitable peut résulter de la somme de niveaux habitables partiels pouvant être répartis entre le niveau inférieur dégagé par la pente du terrain et l'utilisation partielle des combles"; cette règle permet au constructeur de distribuer les surfaces habitables sur trois niveaux – alors que le nombre de niveaux habitables est en principe limité à deux - à condition que la surface habitable totale ne dépasse pas la surface du COS admissible (consid. 2d). On peut déduire de cet arrêt que dans certaines communes, un niveau habitable peut être constitué de surfaces habitables réparties sur plusieurs niveaux mais les considérants du Tribunal administratif ne permettent pas directement de déduire ce qu'il faut entendre par "construction par niveaux partiels" au sens de l'art. 16 al. 2 RPE – sinon qu'une pratique communale admettant l'aménagement de locaux habitables au niveau inférieur, en plus des deux niveaux autorisés, a pu être validée (cf. également, à propos de cette réglementation de Bougy-Villars, AC.2017.0227 du 1er février 2018 consid. 4).

En l'occurrence, la municipalité relève que le terrain est en forte pente (à première vue plus de 30%). Il s'ensuit que les deux niveaux inférieurs de la villa – le sous-sol et le rez-de-chaussée – sont partiellement enterrés, seul le niveau supérieur – les combles – étant dégagé sur les quatre façades. Au sous-sol, il est prévu d'aménager deux bureaux et deux chambres, soit quatre pièces de 15 m2 chacune. Dans sa description de son projet (document "situation de la parcelle dans le paysage de Lavaux", p. 6), l'architecte indique que le niveau du sous-sol est enterré intégralement sur trois faces ainsi qu'en toiture, que la façade dégagée est un mur de soutènement avec quatre ouvertures ponctuelles, reculées dans l'ombre afin de les dissimuler au maximum. Plus de la moitié du sous-sol est occupée par des locaux sans fenêtres (cf. aussi p. 5 du document précité), qui ne répondent donc pas aux exigences du droit cantonal en matière d'éclairage et de ventilation, pour les locaux susceptibles de servir à l'habitation ou au travail sédentaire (cf. art. 28 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). Au niveau du rez-de-chaussée, l'architecte estime qu'à cause d'une intégration maximum dans la pente, il y a une perte de l'habitabilité de la moitié de la surface (document précité, p. 6). Dans le présent arrêt, il ne se justifie pas de calculer quelles pièces, au sous-sol et au rez-de-chaussée, sont suffisamment aérées naturellement et éclairées pour pouvoir être considérées comme des locaux habitables, et quelles surfaces ne peuvent pas être directement utilisées pour l'habitation (le règlement communal ne prévoit pas, comme à Bougy-Villars, une surface habitable maximale lorsque des locaux habitables sont répartis sur deux niveaux partiels). Il suffit de constater que ces deux niveaux ne sont, d'après les plans, que partiellement occupés par des pièces habitables, la proportion de locaux non habitables étant plus importante au sous-sol qu'au rez-de-chaussée.

Ni la LATC, ni la LLavaux – lorsque le bâtiment se trouve à l'intérieur du gabarit maximal de l'art. 21 let. d LLavaux – ne contiennent des règles permettant d'interpréter la notion de "niveaux partiels". Comme, en droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie lorsqu'elles définissent l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst-VD), les autorités cantonales doivent laisser aux autorités communales la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Il s'ensuit, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, que lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêt TF 1C_499/2017-1C_500/2017 du 19 avril 2018, consid. 3.1 et les arrêts cités) .

En l'occurrence, la réglementation communale autorise la construction "par niveaux partiels" et permet donc de considérer que, dans certaines situations, deux niveaux partiels (de l'art. 16 al. 2 RPE) équivalent à un niveau ordinaire (de l'art. 16 al. 1 RPE). Il est manifeste que la règle spéciale ou dérogation de l'art. 16 al. 2 RPE trouve son sens sur les terrains en forte pente, où les locaux habitables de niveaux différents sont en quelque sorte décalés les uns par rapport aux autres (comme ceux du sous-sol et du rez-de-chaussée, dans le projet litigieux). Les explications données par la municipalité, au sujet de la possibilité d'appliquer l'art. 16 al. 2 RPE dans le cas particulier, sont convaincantes. Il y a des motifs objectifs d'appliquer en l'espèce cette clause spéciale, le sous-sol et le rez-de-chaussée n'étant pas des niveaux entièrement habitables ordinaires (comme deux niveaux superposés identiques – cf. à ce propos arrêt AC.2014.0007 du 17 avril 2014 consid. 2b); c'est donc la partie habitable, non enterrée, de chacun de ces niveaux qui est traitée comme un niveau partiel. La cour de céans n'a aucune raison de considérer que la municipalité aurait mal apprécié les circonstances pertinentes et, vu la jurisprudence rappelée ci-dessus, il faut retenir que le projet litigieux peut être autorisé; il est soutenable en effet de traiter le projet, avec les deux niveaux inférieurs tels qu'ils sont conçus, comme une construction par niveaux partiels. Il s'ensuit que la règle communale sur le nombre de niveaux admissible (art. 16 RPE) n'est pas violée. Les griefs de l'association recourante sont partant mal fondés.

3.

Le recours doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les frais de la cause doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD). L'émolument sera cependant fixé en tenant compte du fait que le projet de construction a été modifié en fonction des griefs du recours (cf. supra, consid. 2b). Le montant des dépens auxquels la commune a droit, la municipalité ayant procédé avec le concours d'un mandataire professionnel, sera également arrêté compte tenu de cette circonstance (art. 55 LPA-VD).