AC.2019.0154

CDAP - AC.2019.0154 - 2020-03-04 - A., B./Service du développement territorial, Municipalité de Servion

Rubrum

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 mars 2020

Composition

M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs.

Recourants

A.________ à ******** représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

B.________ à ******** représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service du développement territorial,

Autorité concernée

Municipalité de Servion.

Objet

permis de construire

Recours A.________ et consorts c/ décision du Service du développement territorial du 23 avril 2019 (remise en état suite à la construction d'une piscine et aménagement extérieurs, parcelle n°180)

Faits

A.

A.________ et B.________ (ci-après: les propriétaires) sont copropriétaires depuis 2004 de la parcelle n° 180 de la commune de Servion. Ce bien-fonds, d'une surface de 4'500 m2, est colloqué en zone agricole selon le plan général d'affectation de la Commune de Servion approuvé préalablement par le Département des infrastructures le 25 août 2004 et mis en vigueur le 10 janvier 2006. Selon le registre foncier, une partie de la parcelle est en nature de forêt.

La parcelle n° 180 supporte un bâtiment d'habitation (ECA n° 186), d'une surface au sol de 186 m2, et un garage (ECA n° 187), tous deux construits en 1969. Ces bâtiments n'ont jamais eu de lien avec l'agriculture. Lors de la construction de la maison en 1969, une terrasse d'environ 9 m2 avait été aménagée au Sud-Ouest du bâtiment d'habitation. La parcelle n° 180 comprend en outre un abri pour moutons sis dans l'aire forestière et une cabane à outils qui aurait fait l'objet d'un permis de construire communal délivré en 1974, sans autorisation cantonale. Du côté Sud-Ouest de la maison d'habitation, on trouve actuellement une véranda bordée au Sud d'une terrasse d'environ 45 m2. Une autre terrasse, d'une surface d'environ 20 m2, jouxte la véranda du côté Est.

B.

En 2008, une demande de permis de construire a été déposée par les propriétaires pour l'agrandissement de l'habitation et pour la pose de capteurs solaires en toiture. Du côté Sud-Ouest de la maison, un couvert préexistant, construit à l'endroit où se trouvait la terrasse d'environ 9 m2 aménagée initialement, a notamment été remplacé par la véranda précitée. Le Service du développement territorial (SDT) a délivré les autorisations requises. Le pavillon de jardin et l'abri à moutons n'ont pas pu être régularisés. Le SDT a toutefois renoncé à en exiger la démolition, compte tenu de l'ancienneté de ces constructions (plus de 30 ans).

C.

Au mois de mars 2009, A.________ et B.________ ont interpellé le SDT au sujet, d'une part, des possibilités d'agrandissement et de déplacement du bâtiment ECA n° 187, d'autre part, de la possibilité d'installer une piscine. Dans une réponse du 15 avril 2009, le SDT a indiqué que le bâtiment ECA n° 187 pouvait être agrandi de 12 m2. Pour ce qui était de la piscine, le SDT indiquait que, selon une pratique cantonale constante, la construction d'une piscine à titre de prolongement des constructions dévolues à l'habitation hors des zones à bâtir pouvait être admise pour autant:

- que les constructions aient été dûment autorisées;

- que la surface de la piscine ne dépasse pas 40 m2;

- que la construction de la piscine ait un lien physique avec le bâtiment principal ou en tout cas soit très proche du bâtiment;

- que les aménagements extérieurs soient limités au strict minimum (une seule rangée de dallettes ou environ 40 cm de revêtement minéral).

Le SDT précisait que le projet de piscine devait être préparé conformément à l'art. 69 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) et être soumis à l'enquête publique.

D.

Le 11 avril 2015, A.________ et B.________ ont écrit au SDT pour l'informer d'un projet de modification de l'accès à leur garage et de construction d'un abri/écurie pour les moutons en dehors de la forêt. Par courrier du 5 mai 2015, le SDT a notamment informé A.________ et B.________ que l'examen de leur dossier et de vues aériennes du secteur avait révélé la présence sur leur parcelle d'une piscine et de divers aménagements extérieurs (murs de soutènement, surfaces de dalles de jardin supplémentaires). Le SDT précisait que, renseignements pris auprès de l'autorité communale, aucune autorisation n'avait été délivrée pour la réalisation de ces travaux et que la question d'une régularisation se posait. A cet effet, il demandait la production de différents documents, dont des plans des constructions réalisées et un dossier photographique du bâtiment, de la piscine et de ses abords.

E.

Le 29 mars 2016, le mandataire des propriétaires a adressé au SDT les déterminations suivantes:

"a) Mur à l'est de la villa construit en 1969

Ce mur a été construit en 1969 en même temps que la villa; il se retrouve par ailleurs sur des plans de géomètre de 1977. Il était recouvert par de la végétation lorsque mes mandants ont achetés la maison en 2004. Le mur a été abîmé par l'arrachage de la végétation qui le recouvrait et a dû être partiellement démonté pour permettre le passage des machines de chantier. Nécessaire au maintien du dénivelé du terrain, il a été reconstruit sans modification du niveau du terrain à la fin des travaux en 2010. Enfin, considérant qu'il s'agissait d'un objet de minime importance, le géomètre ne l'a pas mentionné sur son plan d'immatriculation après travaux.

b) Le dispositif de soutien au sud de la villa

Ce dispositif a été construit en urgence en 2010 suite à des infiltrations d'eau à l'intérieur de la villa. Il s'agissait d'éviter que l'eau qui s'écoule depuis le champ situé au sud de la parcelle s'accumule contre la façade sud de la villa. Dans la mesure où ce dispositif de soutènement est situé à l'endroit d'un ancien chemin de tracteur, il n'a pas nécessité de modification du dénivelé du terrain. Une vidéo des infiltrations d'eau peut être transmise en cas de besoin.

c) La piscine et la terrasse situées au sud de la villa

La terrasse a été construite en 2010, aux conditions mentionnées dans le préavis favorable du SDT d'avril 2009, avec des aménagements extérieurs minimaux, en limitant de surcroît la terrasse au pourtour de la piscine. Il s'agissait de profiter des synergies possibles avec les autres travaux en cours pour une construction dont la conformité matérielle avait été confirmée. Mes clients envisageaient de procéder aux démarches administratives relatives aux constructions annexes plus rapidement, mais ils étaient à la recherche de pièces justificatives qui expliquent le report de ces indications. La piscine est montée depuis 2010 pendant la belle saison. Il s'agit d'une piscine de type Zodiac dont les dimensions sont inférieures à 40 m2. La piscine est raccordée au bâtiment, notamment pour pouvoir faire fonctionner les panneaux solaires de manière adéquate en été."

A ces déterminations étaient joints un plan des aménagements extérieurs, une photographie aérienne de 1968, un plan de géomètre de 1977 et des photographies aériennes récentes.

F.

Le 11 octobre 2017, le SDT a encore requis des propriétaires un dessin en coupe des murs de soutènement avec mention du terrain naturel avant travaux et du terrain aménagé ainsi qu'un dossier photographique du bâtiment, de la piscine ainsi que de ses abords. Le 13 avril 2018, les propriétaires ont transmis au SDT des plans, des photographies de la maison et de ses abords et une photographie de la piscine de 2012 tirée de "Google earth".

G.

Un projet de décision a été adressé par le SDT aux propriétaires le 23 mai 2018. Celui-ci prévoyait, d'une part, une tolérance pour le mur à l'Est et le mur au Sud de la maison d'habitation (tolérance inscrite au Registre foncier) et, d'autre part, le démontage de la piscine et la suppression de la terrasse aménagée pour pouvoir installer la piscine avec une revégétalisation du terrain. Les propriétaires se sont déterminés sur ce projet de décision le 10 août 2018.

H.

Le 23 avril 2019, le SDT a rendu une décision dont le dispositif, pour l'essentiel, est le suivant:

"A. Travaux tolérés

1. Le mur à l'est et le mur au sud de la villa peuvent être tolérés.

B.

Mesures de remis en état des lieux

2. La piscine devra être démontée.

3. La terrasse au sud de la parcelle, aménagée pour pouvoir installer la piscine, devra être supprimée, les matériaux qui la composent devront être acheminés vers un lieu approprié et le terrain revégétalisé.

C.

Autres mesures

4. Les exigences émises sous lettre A, chiffre 1, feront l'objet d'une mention inscrite par notre service au Registre foncier en application de l'article 44, alinéa 1 lettre c, OAT. En particulier, une mention indiquera le statut illicite mais toléré des ouvrages et précisera qu'en cas de démolition volontaire ou accidentelle, ceux-ci ne pourront pas être reconstruits (art. 44 OAT).

5. Un délai au 31 octobre 2019 est imparti aux propriétaires pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus."

Dans sa décision, le SDT relève que la piscine, la terrasse et les deux murs de soutènement déjà construits, dont la longueur totale est d'environ 30 m, constituent un élément bâti important et que les remblais qu'ils permettent modifient considérablement la topographie naturelle du terrain. Selon le SDT, ces travaux ont par conséquent un impact considérable sur les abords du bâtiment et ne peuvent pas être régularisés dès lors qu'ils ne respectent pas l'exigence relative au respect de l'identité des abords du bâtiment, exigence qui existait déjà dans la loi à l'époque où les travaux litigieux ont été réalisés, soit en 2010. Le SDT relève également que la surface totale occupée par le bassin et les aménagements liés à la piscine est largement excessive au regard du potentiel d'agrandissement de la construction existante, dans un contexte où ce potentiel est déjà épuisé par d'autres constructions. Le SDT mentionne dans ce cadre un agrandissement de la terrasse qui serait passée de 6 m2 à 60 m2. En application du principe de la proportionnalité, les murs de soutènement à l'Est et au Sud peuvent cependant être tolérés. Le SDT relève à cet égard que le mur situé à l'Est de la villa existait déjà en 1969 et est pratiquement invisible et que la hauteur du mur situé au Sud de la villa n'est pas considérablement supérieure à celle des murs de soutènement pouvant être dispensés d'autorisation de construire (soit s'ils ne dépassent pas une hauteur de 50 cm). Pour ce qui est de la piscine, le SDT relève que celle-ci a une surface de 15 m2 et que sa réalisation a nécessité une planie et la construction d'une terrasse. Il mentionne une pratique, qui aurait été approuvée par le Tribunal cantonal, selon laquelle un bassin peut être autorisé en dehors de la zone à bâtir que pour autant qu'il soit implanté à proximité immédiate de la construction, dans les espaces extérieurs existants directement dévolus au logement, que sa surface n'excède pas 40 m2, que son pourtour ne soit pas bordé de plus d'un rang de margelles et qu'il ne nécessite pas la création d'une planie ou de murs de soutènement. En l'occurrence, le SDT relève que la piscine ne peut pas être régularisée vu la modification de l'identité des abords du bâtiment.

I. Par acte du 24 mai 2019, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision du SDT du 23 avril 2019 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent à la suppression des chiffres 1 à 4 de la décision et à son annulation.

Le SDT a déposé sa réponse le 26 juin 2019. Il conclut au rejet du recours.

Dans des déterminations du 25 juin 2019, la Municipalité de Servion (ci-après: la municipalité) a indiqué n'avoir pas de remarque particulière et se rallier à la décision du SDT.

Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 9 septembre 2019.

Le tribunal a tenu audience le 21 novembre 2019. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:

"Se présentent:

- les recourants Mme A.________ et M. B.________, assistés de Me Jacques Haldy;

- pour le Service du développement territorial (SDT): M. C.________, chef de la division Hors zone à bâtir, et Mme D.________, avocate;

- pour la Municipalité de Servion: M. E.________, Syndic, et M. F.________, Municipal en charge de la police des constructions.

L'audience débute à 14h30 sur la parcelle n° 180 de la commune de Servion. Le tribunal constate les emplacements de l'abri pour moutons et du pavillon de jardin, la recourante précisant pour le premier qu'il a été construit avant 1972 antérieurement à la délimitation de l'aire forestière, pour le second qu'il s'agit d'une cabane à outils/dépôt de bois érigée lors de la construction de la villa en 1969.

La cour et les parties se rendent devant le mur de soutènement Est. La recourante relève que cet ouvrage, construit en même temps que la villa, a été partiellement démoli en 2010 puis remis en place; elle explique que ce mur avait été abîmé suite à l'arrachage de la végétation qui le recouvrait et qu'il s'agissait de surcroît de laisser un passage aux engins de chantier durant les travaux. Mme D.________ indique que ce mur paraît avoir été agrandi. M. C.________ ajoute que cet ouvrage, dont le tracé était précédemment rectiligne, présente désormais une forme arrondie. La recourante indique qu'un tracé arrondi respecte davantage l'état naturel du terrain naturel et qu'il a permis d'«ouvrir"» la parcelle. M. C.________ fait valoir que ce mur a été reconstruit avec des blocs, soit d'une manière qui n'apparaît pas typique de la région où il est plutôt question de murs maçonnés, si bien que l'ouvrage ne saurait être autorisé a posteriori, mais uniquement toléré. Le recourant indique que les pierres proviennent d'une carrière située près de Villeneuve et qu'il a pris soin d'en choisir de couleur grise et non jaune.

L'emplacement du mur de soutènement Sud est constaté. Le président donne lecture du passage suivant figurant dans un courrier du 29 mars 2016 adressé par Me Haldy au SDT: «Le dispositif de soutien au sud de la villa. Ce dispositif a été construit en urgence en 2010 suite à des infiltrations d'eau à l'intérieur de la villa». La recourante, qui confirme avoir subi beaucoup d'infiltrations d'eau, relève que le dénivelé existant était à l'époque maintenu par la structure du potager, dont l'extrémité marquait le bord du terrain, et que l'idée était de créer quelque chose en harmonie avec l'environnement. M. C.________ indique que ce mur de soutènement, en tant que nouvel élément, est soumis à autorisation dans la mesure où il excède 50 cm de hauteur. Le juge assesseur Emmanuel Vodoz mesure la hauteur du mur de soutènement Sud, qui est de 80 cm. M. C.________ ajoute qu'à l'instar du mur de soutènement Est, ce mur ne constitue pas une construction typique de la région et qu'il a un impact visuel sur le bâtiment principal. Il relève que cet ouvrage peut toutefois être toléré eu égard au principe de la proportionnalité, vu les frais importants que sa démolition pourrait impliquer. Le Syndic se dit moins choqué par les pierres dont sont constitués les murs de soutènement Est et Sud que par des murs qui seraient en béton; il ajoute que c'est typiquement ce genre de roche qui a été utilisé lors d'un récent enrochement dans le Flon.

La discussion porte ensuite sur la piscine, dont il est constaté qu'elle comprend des parois se déployant sous le poids de l'eau. Selon les mesures effectuées par le juge assesseur Emmanuel Vodoz celle-ci présente une surface de 24 m2 (5,98 m x 4 m). Le recourant fait valoir que la surface officielle de la piscine est de 16,5 m2. La recourante explique qu'elle envisageait à l'époque trois constructions simultanées, soit la sécurisation des accès, une solution pour les moutons, ainsi que la piscine. Elle relève que compte tenu de la réponse donnée par le SDT en 2009 s'agissant de la piscine, ce dernier projet s'est révélé plus compliqué que prévu. Me Haldy explique qu'une véranda, supprimée à l'époque des travaux, prenait précédemment place sur l'espace dédié à la piscine. La recourante désigne l'emprise de cette véranda, en exposant qu'elle s'avançait pratiquement jusqu'à la moitié de l'emplacement de la piscine. M. C.________ rétorque que cette allégation est inexacte, en relevant qu'il ressort d'un plan de 2008, où la véranda démolie apparaît teintée de jaune, que l'emprise de celle-ci ne parvenait que jusqu'au début de l'emplacement actuellement occupé par la piscine. M. C.________ relève que le SDT a en l'espèce procédé à une évaluation de l'ensemble des circonstances. Il indique qu'il est ici question d'une terrasse sur laquelle une piscine a été installée. Il fait valoir que dans la mesure où la parcelle compte déjà une terrasse, la seconde terrasse sur laquelle a été aménagée la piscine ne peut être régularisée; il précise sur ce point que selon la pratique du SDT, seule une terrasse d'environ 25 m2 peut être autorisée hors zone à bâtir. Il se réfère en outre à un récent arrêt rendu par la CDAP le 9 octobre 2019 (AC.2019.0123). Me Haldy indique que cet arrêt est postérieur au prononcé de la décision litigieuse.

Me Haldy relève que la piscine répond tant aux exigences de la pratique ayant cours en 2009 qu'aux conditions posées par la fiche d'application émise par le SDT en 2017. Il relève que son installation n'a pas généré des mouvements de terre supérieurs à 50 cm, mais qu'elle a tout au plus impliqué un aplanissement du terrain naturel de l'ordre de 10 à 20 cm. En réponse au président qui relève qu'elle ne pouvait pas ignorer qu'une autorisation du SDT était nécessaire pour l'installation de la piscine, la recourante explique avoir respecté les conditions matérielles énoncées par le SDT. M. C.________, qui souligne que des conditions formelles avaient également été communiquées (soit une mise à l'enquête publique du projet), indique que les recourants n'ont pas réalisé les travaux tels que les auraient prescrits le SDT, qui a été mis devant le fait accompli. Il observe que les recourants ont adressé en mars 2009 une lettre d'intention au SDT, lequel n'a jamais eu l'occasion de se prononcer sur un projet concret. M. C.________ indique encore que la décision attaquée, qui se limite à exiger le démontage de la piscine et de la terrasse la supportant, n'impliquera pour les recourants que peu de travaux et de frais. Me Haldy maintient que ses mandants ont réalisé ce qui leur était permis de faire.

La présence d'un «menhir» (bloc erratique) est enfin constatée à proximité du chemin d'accès à la villa."

Le 2 décembre 2019, le SDT a indiqué qu'il n'avait pas de remarque à formuler sur le contenu du procès-verbal de l'audience.

Les recourants se sont déterminés sur le procès-verbal de l'audience le 10 décembre 2019. Ils relèvent notamment ce qui suit:

"2. En ce qui concerne le deuxième paragraphe, concernant le mur à l'est, il convient de compléter ce qui a été dit : la recourante a en effet expliqué que le mur antérieur s'inscrivait dans la continuité de la façade (avec ainsi une hauteur de 3m.50) et qu'il fermait l'espace jardin du haut, avec un escalier permettant de passer du bas au haut de la parcelle (cf. photos 1 à 3 jointes). C'est dans ce sens que la recourante a indiqué que l'ouvrage actuel a permis « d'ouvrir la parcelle » ; quant aux dimensions du mur, le plan transmis avec la dernière écriture (cf. pièce 11 du bordereau n° II du 9 septembre 2019) montrant la superposition de l'ancien et du nouveau mur, atteste qu'il n'y a pas eu un agrandissement contrairement à ce qui a été supputé par les représentants du SDT (cf. également photos 4 et 5 jointes). Il a également été précisé en audience, au sujet de la couleur de la pierre la similitude avec le « menhir » au nord, cité à la fin du procès-verbal d'audience.

3. S'agissant du troisième paragraphe, à la septième ligne, la recourante a encore expliqué que l'idée était de créer un dispositif en harmonie avec l'environnement, tout en remplissant les fonctionnalités de l'ancien dispositif : maintien du dénivelé du terrain et gestion des écoulements et des glissements de terrain (cf. également photos 4 et 5 ci-jointes, avec la photo de 2008 n° 6 également ci-annexée).

4. En ce qui concerne le quatrième paragraphe, il convient de préciser que les mesures mentionnées effectuées par l'assesseur Vodoz concernent le revêtement blanc au sol qui soutient la piscine et sa structure, le plan d'eau étant lui d'une surface de 16 m 64 (cf. pièce 10 du bordereau n° II du 9 septembre 2019), faisant foi selon les indications données par le SDT (cf. pièce 1, p. 8 et pièce 9 du bordereau des pièces produites avec le recours ainsi que les pièces 7 (instructions de montage) et la photo 8 produite en annexe avec le présent envoi).

5. Au regard des déclarations de M. C.________ au sujet du fait que c'est l'impact de l'ensemble qui a entraîné la décision attaquée et non la piscine elle-même, il paraît nécessaire en conséquence à propos de l'identité du bâtiment et des lieux de produire quelques photos de l'état en 1972 (cf. pièces 1 à 3 ci-jointes), illustrant ainsi les vues aériennes de 1974 et 1980 du dossier du SDT (cf. pièces 4 et 5 ci-jointes) ; ces photos montrent que les travaux entrepris depuis lors n'ont nullement porté atteinte à l'identité du bâtiment et des lieux, mais ont bien plus amélioré l'esthétique, en réduisant de façon très conséquente l'impact et les dimensions du mur à l'est ; il en va de même des travaux effectués au sud, en remplacement de l'important potager soutenu au sud par une structure composée d'un agglomérat de matériaux inertes bétonnés partiellement recouverts de végétation (structure destinée à retenir les écoulements d'eau, les glissements de terrain et maintenir le dénivelé du terrain), le mur en pierres naturelles étant justifié par les glissements de terrain (cf. pièce 9 ci-jointe) et étant, comme l'ensemble des aménagements, mieux intégré au site. En outre, le plan de géomètre de 2008 (cf. pièce 10) permet d'apprécier la différence d'emprise entre l'ancienne et la nouvelle véranda et confirme ainsi les propos de la recourante lors de l'audience. En dernier lieu, je produis ci-joint la photo (pièce 11 ci-jointe) présentée à l'audience qui montre l'ancienne véranda ainsi que la terrasse adjacente devant le salon, qui s'inscrit dans la continuité de l'ancienne véranda, attestant que, globalement, la terrasse au sud n'a pas été agrandie, même si son emplacement a été modifié."

La municipalité s'est déterminée le 15 janvier 2020 sur les déterminations des recourants du 10 décembre 2019 et les nouvelles pièces produites. S'agissant de la piscine et de la terrasse, elle indique ne pas vouloir se prononcer et se rallier à la détermination du Tribunal cantonal. Elle fait en revanche valoir que le mur de soutènement pourrait rester en place. Elle observe que ce mur permet de stabiliser le terrain et que son empierrement s'harmonise avec l'environnement naturel des lieux. Elle relève à cet égard, photos à l'appui, que ce mur est similaire à celui posé, avec l'accord du Canton, le long du ruisseau Le Flon à Servion lors de travaux de renaturation en 2016.

Le 16 janvier 2020, le SDT s'est déterminé sur l'écriture des recourants du 10 décembre 2019 et les pièces accompagnant cette écriture. S'agissant de l'agrandissement de la terrasse, il relève que, au vu des plans de mise en conformité de 2016, il est erroné d'affirmer que celle-ci s'inscrit dans la continuité de l'ancienne véranda.

Considérants

1.

Les recourants soutiennent que le mur à l'Est et le mur au Sud de la maison ont été autorisés en 1969, soit avant la date déterminante du 1er juillet 1972. Ils font valoir que ces constructions doivent bénéficier de la situation acquise et être régularisés. Le SDT soutient pour sa part que le mur à l'Est, reconstruit en 2010, est plus long que celui qui existait auparavant et que la construction du mur au Sud de la maison est postérieure 1er juillet 1972. Il fait valoir que le mur au Sud ne respecte pas l'identité du bâtiment et que sa hauteur est supérieure à celle des murs de soutènement pouvant être dispensés d'autorisation de construire. Il soutient par conséquent que sa démolition aurait pu être ordonnée et qu'il peut tout au plus être toléré.

a) aa) L’art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, dispose ce qu’il suit:

"1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2.

L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3.

Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4.

Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5.

Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies."

L'art. 41 al. 1 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur dès le 1er novembre 2012, prévoit ce qui suit:

"1. Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2.

Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3.

La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4.

Ne peut être reconstruite que la construction ou l'installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l'utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l'al. 3. L'al. 3, let. a n'est pas applicable. Si des raisons objectives l'exigent, l'implantation de la construction ou de l'installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l'installation antérieure."

bb) En dépit d'une modification rédactionnelle apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le cadre de la révision de la loi et de l'ordonnance entrée en vigueur le 1er novembre 2012, il convient de se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de la signification des termes de rénovation, transformation partielle, agrandissement mesuré ou reconstruction (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; CDAP AC.2018.0352 du 23 août 2019 consid. 3c; AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 et les références citées; TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1,1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT; ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; TF 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.4). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c).

Pour ce qui concerne les aménagements au sol, les tribunaux ont considéré que les conditions posées par l'art. 42 al. 1 OAT étaient respectées par exemple pour un projet de déplacement d'un tronçon de route privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour l'élargissement à 4.5 m d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf. TF 1C_350/2014 du 13 octobre 2015 consid. 4 et les références; Muggli, op. cit., n° 38 ad art. 24c). Tel n'a par contre pas été le cas de la transformation d'une route large de 2.9 m avec une mauvaise visibilité en une route large de 4.4 m avec un bon dégagement destinée à desservir plusieurs bâtiments (ATF 118 Ib 497 consid. 3 p. 498 ss; voir aussi l'arrêt de la CDAP AC.2011.0029 du 13 février 2014 concernant des places de stationnement goudronnées, considérant que la vaste place asphaltée réalisée par le recourant ne respectait plus l'identité de la construction d'origine et qu'il y avait dès lors lieu de confirmer que le nombre de places de parc devait être ramené au nombre initial de six unités).

cc) Selon les "Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre" éditées par ODT, dans leur version en vigueur au 23 février 2007, les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets indépendants s’ils n’ont pas un lien matériel avec la construction existante (cf. chapitre V. Autorisations au sens de l’article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 3.3.2 p. 10). Une autorisation au sens de l'art. 24c LAT suppose en principe un lien matériel entre le bâtiment principal et l'annexe projetée. On peut déroger à ce principe lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre le bâtiment existant et l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemple 4, p. 35). Les limites quantitatives fixées à l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT sont fondées sur l’hypothèse selon laquelle les modifications par rapport à l’état de référence consistent principalement en un agrandissement. Si d’autres aspects importants de l’identité de la construction sont modifiés, on réduira en conséquence la mesure de l’agrandissement admissible.

Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).

Le SDT a également établi un document intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait ce qui suit:

"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon l’ancien droit.

Est considéré comme une construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment principal.

Des panneaux solaires au sol de 8 m2 par logement principal, mais au maximum d’un total de 24 m2, peuvent être admis. Ils doivent être soigneusement intégrés aux abords du bâtiment principal (distance maximale d’environ 10 m).

Une terrasse proportionnelle au bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les circonstances.

Les clôtures doivent être discrètes (fil de fer) et s’intégrer dans le paysage. Elles ne doivent pas dépasser 1m20 de hauteur. Les nouvelles palissades et nouveaux portiques ne sont pas admis. Les enclos pour animaux ne doivent pas dépasser les normes minimales selon l’Ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn).

Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du bâtiment principal :

1. une pergola de 12 m2;

2.

un cabanon de jardin de 8 m2ou une serre de 8 m2;

3. un abri à vélo de 6 m2;

4.

une fontaine, un barbecue ou une installation de jeu ;

5. un sentier piétonnier privé ;

6.

des panneaux solaires au sol de 8 m2.

Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.

Les objets susmentionnés ne doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la construction principale.

Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m).

Les objets mobiles (caravanes, remorques, bateaux) non utilisés doivent être entreposés sur des places existantes".

5.

PLANS D'EAU, PISCINES ET JACUZZIS

Les plans d'eau, piscines et jacuzzis sont interdits dans les zones agricoles et viticoles protégées, les forêts, les inventaires IFP et IMNS, les sites protégés par l'UNESCO ainsi que dans les sites ISOS d'importantes nationale.

Ailleurs, un plan d'eau, une piscine ou un jacuzzi peut être admis aux conditions suivantes:

- l'objet doit s'intégrer harmonieusement dans les abords du bâtiment principal;

- dans les zones viticoles, les plans d'eau, les piscines et les jacuzzis ne sont pas admis s'ils sont visibles depuis l'extérieur de la parcelle concernée;

- le plan d'eau utile et son local technique enterré ne doivent pas dépasser 40 m2;

- l'objet ne doit pas générer des mouvements de terre supérieurs à 50 cm en amont et en aval;

- l'objet doit être localisé à proximité du bâtiment principal (distance maximale d'environ 10 m);

- pour les piscines naturelles, la surface de régénération ne doit pas dépasser la surface utile;

- les aménagements qui bordent le plan d'eau (dallettes, plancher, etc.) doivent être mis au strict minimum;

- les piscines gonflables et/ou amovibles ne doivent pas dépasser 20 m2; elles doivent être démontées dès que leur usage a cessé."

dd) L'autorité cantonale, qui examine a posteriori si des travaux de transformation ou de reconstruction déjà réalisés sans autorisation cantonale peuvent être régularisés ou si au contraire un ordre de remise en état ou de démolition doit être prononcé, doit constater d'office les faits pertinents.

b) Il n'est pas contesté que le mur situé à l'Est de la villa existait à la date déterminante du 1er juillet 1972. Il s'agissait d'un mur en maçonnerie rectiligne qui s'inscrivait dans la continuité de la façade Est de la maison. Selon les explications fournies par les recourants lors de l'audience, le mur a été abimé lors de l'exécution de travaux et a dû être partiellement démoli. Il a été reconstruit en 2010 avec des blocs et une forme arrondie. Pour l'essentiel, les dimensions du mur n'ont pas été modifiées.

Lors de l'audience, un des représentants de l'autorité intimée a fait valoir que la reconstruction du mur avec des blocs (grosses pierres) s'écarte des murs traditionnels de la région. Ce fait, qui n'est pas notoire et qui n'est confirmé par aucun autre élément du dossier, ne saurait être considéré comme établi. Il convient ainsi de retenir, notamment sur la base des constatations faites lors de la vision locale, que le mur litigieux a été érigé en remplacement d'un mur existant au 1er juillet 1972, ceci sans que cela implique une modification significative de la villa et de ses abords. On ne saurait en effet considérer que, en donnant au mur une forme arrondie et en le reconstruisant avec des pierres (dont la couleur grise est la même que celle d'un gros rocher sis à proximité), on a porté atteinte à l'identité des lieux. En d'autres termes, la reconstruction du mur côté Est respecte l'exigence selon laquelle l'apparence extérieure du bâtiment doit être sauvegardée dans ses traits essentiels. Partant, ce mur peut être régularisé et le recours doit être admis sur ce point.

c) Pour ce qui est du mur situé au Sud de la villa, on relève que celui-ci a été construit en 2010 en remplacement d'un talus qui existait apparemment à cet endroit. Ce mur présente une hauteur d'environ 80 cm (cf. pièce 11 des recourants [coupe B-B] et procès-verbal de l'audience).

Les recourants indiquent que ce sont des problèmes d'infiltration d'eau dans la villa et de glissements de terrain qui les ont contraints à réaliser cet ouvrage. De fait, ce mur peut effectivement constituer un dispositif adéquat pour empêcher les infiltrations d'eau provenant de la colline à l'intérieur de la maison. On peut par conséquent admettre que son implantation est imposée par sa destination, qui est de protéger une construction existante et licite, et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à son maintien dans le contexte des constructions existantes bénéficiant de la protection de la situation acquise (pour un cas comparable, voir arrêt AC.2015.0019 du 20 février 2020). Pour ce qui est des intérêts en jeu, on note que le SDT lui-même relativise l'intérêt public en jeu puisqu'il relève dans la décision attaquée que le mur situé au Sud de la villa présente une hauteur proche de celle des murs de soutènement qui peuvent être dispensés d'autorisation de construire (cf. décision attaquée p. 8). Partant, ce mur peut être régularisé et le recours doit également être admis sur ce point.

d) Il résulte de ce qui précède que les murs à l'Est et au Sud de la villa peuvent être régularisés, aucune mention n'étant inscrite au registre foncier à leur sujet. Ces travaux devront toutefois faire l'objet d'une demande de permis de construire en vue de leur régularisation dès lors qu'aucune demande n'a été présentée à la municipalité.

2.

Les recourants soutiennent que la piscine doit être régularisée dès lors qu'elle respecte les conditions communiquées par le SDT en 2009. Ils font valoir que, en posant des conditions supplémentaires, le SDT agit contrairement au principe de la bonne foi et au principe de la sécurité du droit. A titre subsidiaire, ils soutiennent que les nouvelles conditions posées en 2019 sont respectées. Ils relèvent à cet égard que la réalisation de la piscine n'a pas nécessité la création d'une planie ou la construction de murs de soutènement, ces derniers datant de la construction de la maison. Ils soutiennent ainsi que les conditions posées par la fiche d'application émise par le SDT en 2017 sont respectées, notamment l'absence de mouvements de terre supérieurs à 50 cm et l'exigence selon laquelle les piscines gonflables et/ou amovibles ne doivent pas dépasser 20 m2 et doivent être démontées dès que leur usage a cessé. Ils soulignent sur ce point que leur piscine a une surface de 15 m2 et qu'ils la montent généralement durant la période de l'ascension et la démontent durant le mois de septembre, voire à la mi-octobre. Le SDT soutient pour sa part que la piscine a une surface de 40 m2 et qu'elle a généré des mouvements de terre importants, dépassant les 50 cm autorisés. Selon l'autorité intimée, les recourants ne peuvent pas se prévaloir du courrier de 2009 dès lors qu'ils ont installé la piscine sans avoir suivi la procédure requise à l'époque. Ils doivent par conséquent se voir imposer les exigences figurant dans la nouvelle directive de 2017.

a) L'existence en zone agricole d'une piscine et des aménagements qui y sont liés ne saurait être considérée comme imposée par sa destination (cf. sur ce point RDAF 2000 I 84). L'implantation de l'ouvrage incriminé en zone inconstructible ne répond objectivement à aucune nécessité technique, économique ou inhérente à l'exploitation du sol (cf. arrêt 1A.1/1992 du 3 mars 1993 consid. 4; AC.2012.0357 du 19 septembre 2013 consid. 3c). Dans ces conditions, la piscine ne peut pas être autorisée en application de l'art. 24 LAT.

b) aa) Les questions soulevées par l'installation de la piscine et la construction de la terrasse d'environ 45 m2 au Sud de la véranda sont liées puisque la terrasse a été aménagée pour pouvoir accueillir la piscine de type "zodiac" durant la belle saison. L'inspection locale a permis au tribunal de constater que la terrasse supplémentaire réalisée au Sud de la véranda contribue à modifier l'aspect des abords de la maison et à accentuer leur caractère résidentiel. Certes, la maison des recourants n'a pas de valeur particulière, contrairement aux maisons paysannes que l'on trouve souvent en zone agricole. Cela étant, l'environnement de la maison présente des qualités avec un caractère rural et naturel qui se distingue nettement des espaces extérieurs que l'on trouve usuellement en zone à bâtir. Le respect de l'identité des lieux (soit des abords de la villa, en tous les cas tels qu'ils existaient à la date déterminante du 1er juillet 1972), implique par conséquent de veiller à conserver ce caractère rural et naturel et d'éviter la création d'aménagements extérieurs donnant aux alentours de la maison un caractère résidentiel trop marqué. Or, les aménagements réalisés pour accueillir la piscine posent problème à cet égard en raison de leur surface et de l'"artificialisation" des espaces extérieurs qu'ils impliquent. Sur la base de l'ensemble des circonstances, il convient par conséquent de constater que ces aménagements portent atteinte à l'identité de la villa et de ses abords, contrairement à ce que prescrit l'art. 42 al. 1 OAT. Sur ce point, on peut encore relever que, contrairement à ce qu'affirment les recourants, il ressort des pièces du dossier (notamment des plans des travaux réalisés en 2008) que la surface de la terrasse réalisée pour supporter la piscine est plus importante que celle de la véranda (ou du couvert) qui existait initialement.

bb) Pour ce qui est de la piscine de type "zodiac" propriété des recourants, il ressort document du SDT intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit" qu'une piscine gonflable et/ou amovible peut être admise. Elle ne doit pas dépasser 20 m2 et doit être démontée dès que son usage a cessé. En l'occurrence, la piscine des recourants ne peut pas être autorisée en application de cette directive dès lors que ses dimensions dépassent 20 m2 (cf. mesures effectuées par l'assesseur spécialisé du tribunal lors de l'audience dont il ressort que l'installation présente une surface de 24 m2 [5,98m x 4m]). Sur ce point, la décision attaquée peut par conséquent être confirmée. Pour le reste, il n'y a pas lieu de se prononcer dans le cadre de la présente procédure sur la question de savoir si, après la suppression de la terrasse litigieuse, une piscine gonflable et/ou amovible respectant les dimensions de la directive précitée pourrait être autorisée par le SDT et posée sur l'herbe à proximité de la maison.

c) Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que la piscine ainsi que la nouvelle terrasse réalisée au Sud de la véranda pour accueillir cette installation ne sont pas conformes à l'art. 42 al.1 LAT, ceci aussi bien dans sa teneur actuelle que dans sa teneur au moment où les travaux ont été réalisés (l'art. 42 al. 1 LAT en vigueur en 2010 exigeait également le respect de l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords). Les recourants ne sauraient par conséquent être suivis lorsqu'ils soutiennent que la régularisation des aménagements litigieux est refusée sur la base d'exigences qui n'existaient pas au moment de leur réalisation. Ils ne sauraient également tirer argument des informations toutes générales qui leur avaient été données en 2009 par le SDT au sujet de la pratique du service relative à la réalisation d'une piscine hors de la zone à bâtir dans le prolongement des constructions dévolus à l'habitation. Ces informations n'engageaient en effet pas le SDT, qui restait libre de refuser le projet sur la base de l'examen d'un projet concret. Or, les recourants n'ont jamais soumis de projet concret au SDT et ont réalisé les constructions litigieuses sans bénéficier d'une autorisation. En présence d'un tel comportement, qui a mis l'autorité cantonale devant le fait accompli, les recourants ne sauraient se prévaloir des principes de la bonne foi et de la sécurité du droit.

2.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, la décision entreprise étant réformée en ce sens que les murs à l'Est et au Sud de la villa peuvent être régularisés. La décision entreprise est maintenue et confirmée pour le surplus.

Vu le sort du recours, les recourants doivent s'acquitter de frais judiciaires réduits (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Ils ont par ailleurs droit à des dépens réduits (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement territorial du 23 avril 2019 est réformée en ce sens que les murs à l'Est et au Sud de la villa peuvent être régularisés, les recourants devant déposer une demande de permis de construire.

La décision est maintenue pour le surplus, le délai d'exécution pour procéder à la remise en état étant prolongé au 30 septembre 2020.

III.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.

L’Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l’environnement, versera aux recourants une indemnité réduite de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 mars 2020

Le président:

CDAP - AC.2019.0154 - 2020-03-04 - A.________, B.________/Service du développement territorial, Municipalité de Servion