AC.2019.0247
CDAP - AC.2019.0247 - 2020-04-28 - A.________, B.________/Municipalité de Syens
Rubrum
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 avril 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Gilles Giraud et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Jérôme Gurtner, greffier.
Recourants
1.
A.________ à ********,
2.
B.________ à ********
tous deux représentés par Me Stéphane VOISARD et Me Maxime ROCAFORT, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Syens, représentée par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ lettre de la Municipalité de Syens du 27 juin 2019 relative à une demande de changement d'affectation du lot n° 5 de la PPE sise sur la parcelle n° 209 du cadastre communal
Faits
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la part de propriété par étages constituant le lot n° 5 (bâtiment ECA n° 78) sise sur la parcelle n° 209 du cadastre de la Municipalité de Syens, au lieu-dit "Aux Moulins de Bressonnaz".
D'une surface de 3'997 m2, la parcelle n° 209 comprend deux bâtiments, soit une habitation d'une surface de 200 m2 (bâtiment ECA n° 76) et une habitation et un garage d'une surface de 300 m2 (bâtiment ECA n° 78), le reste étant constitué d'un jardin de 1'566 m2, d'une forêt de 1'160 m2, d'un accès et d'une place privée de 771 m2. La parcelle est colloquée en zone village ("ZOV") selon le plan général d'affectation (PGA) et le règlement du plan général d'affectation de la Municipalité de Syens (RGPA), approuvé par le conseil d'Etat le 22 septembre 1989.
Par acte notarié du 19 juin 2014, la parcelle n° 209 de la Municipalité de Syens et ses constructions ont été soumises au régime de la propriété par étages. Seize lots ont été constitués. Le bâtiment ECA n° 76 a été divisé en quatre lots (quatre appartements), le bâtiment ECA n° 78 en six lots (cinq appartements et un bureau), les six autres lots abritant des garages. Le lot n° 5, propriété de A.________ et B.________, est destiné à une affectation commerciale, soit un bureau.
B.
Le 23 février 2018, dans le cadre de l'obtention des permis d'habiter, le Bureau technique de la Commune de Moudon a effectué une visite des bâtiments ECA n° 76 et 78 situés sur la parcelle n° 209 de la Municipalité de Syens. Il ressort du rapport établi le jour même ce qui suit:
"Une visite de la parcelle citée en titre a été faite le 23 février 2018. Il était indispensable aux représentants de la Commune de Syens de faire un état des lieux, avec les constructeurs et gérant de l'immobilier, pour la délivrance officielle du permis d'habiter.
Un disfonctionnement voire une faute grave est apparue lors de la visite du Lot N° 5 au rez-de-chaussée du bâtiment ECA N° 78.
La mise à l'enquête ainsi que les plans concernant la transformation dudit bâtiment mentionnaient, à cet endroit, un bureau.
Le bureau exigé par le règlement communal, et connu des membres présents, n'existe pas ! Bien sûr, les murs, les pièces et les volumes sont existants et représentent effectivement le lot N° 5 au rez-de-chaussée.
La commission a donc pu découvrir un appartement en lieu et place dudit bureau. En effet, bon nombre d'affaires personnelles, tant d'adulte que d'enfant étaient présentes, lits, armoires, accessoires d'hygiène, garde-robe, jouets, etc. mais aucun hall d'accueil, bureau, secrétariat ou armoire à archives.
La construction répond par son organisation au règlement mais pas son affectation.
Il était admis, selon la mise à l'enquête et le permis de construire que seuls 5 (cinq) appartements (lots N° 6-7-8-9-10) prenaient place dans cette construction, le sixième lot (lot N° 5) au rez-de-chaussée accueillait un bureau.
Le Soussigné invite l'Autorité communale à réagir à cet état de fait. La Municipalité ne peut, dès lors, accepter cette manière de faire, surtout, comme dit plus haut, que tant les constructeurs que les vendeurs étaient au courant et avaient donné l'information aux acheteurs."
C.
Le 20 juillet 2018, la Municipalité de Syens s'est adressée à Me Rocafort, mandataire de A.________ et B.________, pour l'informer qu'elle avait pris connaissance que ses mandants avaient à nouveau loué leur lot à des tiers qui y résidaient ordinairement et ne l'utilisaient pas comme bureau. Dans ces conditions, la Municipalité a imparti aux époux A.________ et B.________ un délai au 31 août 2018 pour qu'ils rendent leur lot conforme à son affectation, soit un bureau.
A la demande du conseil précité, une séance de Bons offices s'est déroulée le 18 février 2019 devant le Préfet du district du Jura-Nord vaudois, sans succès.
D.
Le 12 mars 2019, Me Rocafort a adressé à la Municipalité de Syens une lettre à teneur de laquelle il sollicitait, pour le compte de ses mandants, une autorisation municipale d'affecter en logement d'habitation l'immeuble de ses clients actuellement destiné au commerce.
Le 21 mai 2019, le conseil précité a complété son précédent courrier à l'intention de la Municipalité de Syens. Il a en particulier ajouté ce qui suit:
"Selon la jurisprudence, en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changements significatifs du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) (ATF 113 Ib 219, consid. 4d; AC.2010.0174, consid. 2a).
En l'espèce, le changement d'affectation du lot n° 5 des époux A.________ et B.________, actuellement destiné à un usage commercial, en logement d'habitation n'engendrerait aucun changement significatif du point de vue de la planification. Afin d'éviter des répétitions, je vous renvoie à mon courrier (sic) 12 mars 2019 et plus particulièrement à son annexe.
Cela étant, je me permets toutefois de rappeler les points suivants:
la parcelle de base n° 209 de la commune de Syens est sise dans la zone village;
le changement d'affectation du lot n° 5 des époux A.________ et B.________ ne contreviendrait pas au quota indiqué à l'art. 2.1 PGA;
le changement d'affectation du lot n° 5 n'impliquerait aucun travaux; au demeurant
les copropriétaires ont accepté le changement d'affectation du lot n° 5. En effet, l'art. 10 in fine du règlement de propriété par étages s'interprète de la manière suivante: le changement d'affectation de local commercial à habitation d'un lot est d'ores et déjà autorisé par ledit règlement (auquel tous les copropriétaires ont adhéré), sans en passer par une assemblée générale des propriétaires d'étages. Cette clause traduit ainsi la volonté des copropriétaires d'avoir une procédure de changement d'affectation "facilitée" (annexe 1).
Pour le surplus, il apparaît que lorsqu'un logement a été créé dans des locaux qui n'étaient précédemment pas voués à l'habitation, il peut changer d'affectation sans être soumis à autorisation, à condition que ce changement intervienne dans les dix ans suivant sa création. Le propriétaire à (sic) uniquement l'obligation d'annoncer le changement d'affectation à la commune [adresse internet omise]. Or, en l'espèce, les travaux effectués sur la parcelle de base n° 209 ont été achevés le 30 novembre 2015 soit, il y a moins de dix ans.
Il semblerait donc qu'aucune autorisation formelle (sic) soit requise pour procéder au changement d'affectation du lot n° 5 des époux A.________ et B.________ en logement d'habitation.
Au vu de ce qui précède, mes mandants vous saurais (sic) gré de bien vouloir:
Principalement:
constater que le changement d'affectation du lot n° 5, parcelle de base n° 209 sise à Moulins de Bressonaz n° 2, 1510 Syens, actuellement destiné à un usage commercial, en logement d'habitation n'est soumis à aucune autorisation; partant,
constater le changement d'affectation du lot n° 5, parcelle de base n° 209 sise à Moulins de Bressonnaz n° 2, 1510 Syens, actuellement destiné à un usage commercial, en logement d'habitation.
Subsidiairement:
autoriser le changement d'affectation du lot n° 5, parcelle de base n° 209 sise à Moulins de Bressonnaz n° 2, 1510 Syens, actuellement destiné à un usage commercial, en logement d'habitation.
[…] ".
Le conseil des recourants a joint à son envoi un extrait du règlement d’administration et d’utilisation de la PPE Aux Moulins de Bressonnaz.
E.
Le 27 juin 2019, la Municipalité de Syens a adressé la lettre suivante au conseil précité:
"Maître,
Nous faisons suite à vos courriers des 12 mars et 21 mai 2019.
Nous vous confirmons que le changement d’affectation requis nécessite la délivrance d’une autorisation de construire.
En l'état, la demande que vous avez formulée ne satisfait pas aux exigences légales (voir notamment art. 73 RLATC).
Cela étant, nous relevons d'emblée qu'un changement d'affectation en logement des locaux commerciaux propriété de vos mandants contreviendrait à l'article 2.1 du règlement du plan général d'affectation (RPGA). Selon cette disposition, le nombre maximum de logements par bâtiment ou groupe de bâtiments ne peut excéder cinq unités. Or l'immeuble dans lequel sont situés les locaux de vos mandants compte déjà cinq unités de logement.
De plus, aucune dérogation ne saurait être octroyée (art. 11 RPGA).
Dès lors, si vos mandants déposent une demande de changement d'affectation en bonne et due forme, celle-ci sera refusée.
[…]".
Cette lettre ne comportait aucune indication quant à une éventuelle voie de recours.
F.
Agissant par acte du 21 août 2019, déposé par l'intermédiaire de Me Stéphane Voisard et Me Maxime Rocafort, les époux A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont formé recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à l'encontre de la "décision" du 27 juin 2019 précitée.
Les recourants ont conclu, préalablement, à l'annulation de la décision rendue le 27 juin 2019 par la Commune de Syens. Ils ont par ailleurs conclu, principalement, à ce qu'il soit ordonné à la Commune de Syens d’autoriser le changement d'affectation du lot n° 5 de la parcelle n° 219 (recte : 209) et de le convertir en logement d'habitation et, subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à la Commune de Syens pour nouvelle décision sur le changement d'affectation du lot n° 5 de la parcelle n° 219 (recte : 209) et de le convertir en logement d'habitation.
Dans sa réponse du 18 novembre 2019, la Municipalité de Syens, par l'intermédiaire de son conseil, a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.
Le 25 novembre 2019, l'autorité intimée a transmis une copie du plan général d'affectation de la Commune de Syens et de son règlement.
Les recourants ont répliqué le 11 décembre 2019.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérants
1.
Les recourants se plaignent d’un refus de la Municipalité d’autoriser un changement d’affectation de leur bien foncier. Ils demandent l’annulation de la lettre du 27 juin 2019 qu’ils qualifient de décision. La Municipalité conteste cette qualification.
a) La procédure du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est réglée aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). L'art. 92 al. 1 LPA-VD dispose que ce recours est ouvert contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Selon la doctrine, la notion de décision présente deux acceptions, l'une matérielle et l'autre formelle (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.8.1). Matériellement, la notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. Il s'agit, selon le premier alinéa de cet article, d'une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La notion de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2, publié in SJ 2013 I 18 ; AC.2016.0456 du 24 juillet 2018 consid. 1 et réf.). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte.
Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1). La jurisprudence cantonale admet qu’une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de l’intention (AC.2016.0456 précité ; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2 et réf.).
b) En l'espèce, la lettre de l'autorité intimée du 27 juin 2019 ne comporte ni le terme de "décision", ni l'indication des voies de droit, ni un dispositif. L'autorité intimée, dans la première partie de sa lettre, a informé le conseil des recourants que le changement d'affectation envisagé par ses clients nécessitait la délivrance d'une autorisation de construire et que la demande formulée par les recourants ne satisfaisait pas aux exigences légales. De tels propos constituent de simples renseignements et ne sauraient revêtir un caractère décisionnel au sens de l’art. 3 LPA-VD.
La seconde partie de la lettre précitée est plus ambiguë dès lors qu’elle indique que le changement d’affectation sollicité ne serait pas réglementaire et ne pourrait bénéficier d’une dérogation. L’autorité intimée conclut d’emblée que même si les recourants déposaient une demande d’autorisation formelle, celle-ci leur serait refusée.
c) La Cour de céans a déjà précisé qu’un refus d’entrer en matière sur un avant-projet de construction n’a pas d’effet contraignant pour le propriétaire foncier ou pour le constructeur. Une telle prise de position n’empêche ainsi pas le dépôt d’une demande formelle de permis de construire (AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).
En effet, l’art. 109 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; BLV 700.11) prévoit qu’une demande de permis de construire doit être mise à l’enquête publique pendant trente jours. Sous réserve des hypothèses d’un projet qui enfreint manifestement les dispositions réglementaires ou d’une dispense prévue par l’art. 111 LATC, la municipalité, lorsqu’elle est saisie d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à l’enquête. La mise à l’enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l’enquête que l’administré qui envisage de construire a le droit d’exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d’autant plus qu’il doit supporter les frais de cette procédure. L’enquête publique constitue un élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et – aspect tout aussi important – de renseigner l’autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. La jurisprudence a précisé que tout constructeur pouvait exiger une enquête – en vertu de l’art. 109 al. 1 LATC – même s’il avait de bonnes raisons de présumer qu’il se heurterait à un refus. En d’autres termes, si l’autorité communale peut exiger, en présence d’un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l’arbitraire, refuser purement et simplement d’ouvrir l’enquête si le dossier qui lui est soumis n’appelle aucun grief sérieux (AC.2016.0456 précité consid. 4 et réf.)
Cette procédure d’enquête vaut également pour un changement d’affectation qui est aussi soumis à autorisation, conformément à l’art. 103 LATC, l’art. 111 LATC demeurant réservé.
d) En l’occurrence, la Municipalité se réfère à l’art. 2.1 RPGA pour justifier son refus de principe. Cette disposition prévoit en substance que la zone de village est réservée aux exploitations agricoles, à l'artisanat, au commerce, aux services, aux équipements d'utilité publique et à l'habitation à raison de trois logements au plus par bâtiment ou groupe de bâtiments nouveaux. Dans les bâtiments ou groupe de bâtiments existants au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, le nombre maximum de logements est porté à 5 unités. Le local litigieux, actuellement affecté à des activités commerciales, excède apparemment ce nombre maximal. Les recourants ont toutefois allégué que le bâtiment dans lequel se trouve le local litigieux ne serait pas un bâtiment existant, mais une nouvelle construction. Il n’apparaît ainsi pas évident, à première vue, dans quelle mesure une dérogation fondée sur l’art. 11 RPGA ne serait pas susceptible d’entrer en ligne de compte. Il n'appartient pas au Tribunal de se prononcer sur ces questions à ce stade, mais il convient de constater qu'en l'état, le changement d’affectation litigieux n'apparaît pas manifestement contraire à la réglementation communale au point de justifier un refus de principe sans procéder à un examen circonstancié d’une telle demande. Dans ces circonstances et conformément à la jurisprudence précitée, la déclaration d’intention de la Municipalité de refuser une demande formelle dans ce sens n’empêche pas les recourants de solliciter une demande d’autorisation en bonne et due forme, qui fera ensuite l’objet d’une décision formelle à l’issue de la procédure. Il convient en effet de retenir, avec l’autorité intimée, que la demande des recourants, formulée les 12 mars et 21 mai 2019, ne respecte pas les exigences formelles d’une demande de permis de construire. Il appartiendra en revanche à l’autorité intimée de traiter une telle demande formelle, conformément aux art. 108 ss LATC, une fois celle-ci déposée.
En l’absence de caractère contraignant de la lettre de l’autorité intimée du 27 juin 2019, il convient de retenir que celle-ci ne revêt aucun caractère décisionnel au sens de l’art. 3 LPA-VD.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable.
Compte tenu de l'issue de la cause, les frais doivent être mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Les recourants verseront en outre des dépens à la Municipalité de Syens, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Dispositif
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________ et B.________.
III.
A.________ et B.________ verseront une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Municipalité de Syens à titre de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2020
La présidente: Le greffier: