CDAP - AC.2019.0275 - 2020-06-23 - A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de La Tour-de-Peilz

1.

Suite à l'acquisition par le recourant de la propriété de la parcelle 447 de la Tour-de-Peilz située au bord du lac, le DTE a délivré à celui-ci une concession l'autorisant à maintenir, sur le domaine public du lac, les installations suivantes: un couvert à bateau, un ponton, un rail de mise à l'eau, un escalier et un mur le long de la rive. La concession impose toutefois, en contrepartie de cette utilisation du domaine public et en application de l'art. 16 al. 2 LML, qu'un passage public à pied (de 2 mètres de large) le long de la rive soit réservé sur la parcelle. Le recourant conteste devoir concéder cette servitude de passage.

2.

La concession, octroyée par la Cheffe du DTE, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) compte tenu des féries (art. 96 al. 1 let. b LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.

a) Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 al. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public – LLC; BLV 731.01). Nul ne peut détourner les eaux du domaine public, ni les utiliser, sans l'autorisation préalable du Conseil d'Etat (art. 2 al. 1 LLC). L'autorisation du département est accordée sous la forme d'une concession; sa durée est de huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très faible importance, le département peut accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps (al. 2). Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront retirées et remplacées par des concessions durée limitée lors du transfert de propriété de la parcelle à laquelle est lié l'ouvrage (art. 26 al. 1 LLC). L'autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n'excède pas cinquante ans, s'il s'agit d'installations communales, et trente ans, s'il s'agit d'installations privées (art. 84 al. 1 du règlement d'application du 17 juillet 1953 de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal – RLLC; BLV 731.01.1).

b) aa) Le passage le long de la rive fait l'objet de règles fixées par la LML (ci-après, également: loi sur le marchepied), qui prévoit notamment ce qui suit:

Art. 1 LML

Sur tous les fonds riverains du lac Léman, des lacs de Neuchâtel et de Morat, des lacs de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il doit être laissé, le long de la rive et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche.

Lorsqu'il y a une grève le long du fonds riverain, la distance de 2 mètres sera prise sur le dit fonds, dès la limite de la grève.

Art. 2 LML

L'espace libre mentionné à l'article premier n'est réservé qu'en faveur des personnes qui exercent le halage des bateaux et en faveur des bateliers, comme marchepied pour les besoins de la navigation, ainsi que des pêcheurs pour l'exercice de la pêche.

Les propriétaires des fonds riverains qui sont grevés de cette restriction peuvent s'opposer à ce que d'autres personnes en fassent usage et s'introduisent sur leurs propriétés, si elles n'y sont autorisées par la loi.

On relève que le "marchepied" destiné au halage et aux pêcheurs n'est pas en cause dans la présente procédure. Comme le dit l'art. 2 LML, il ne peut servir qu'aux pêcheurs et au halage. L'art. 2 al. 2 LML prévoit en outre que les propriétaires des fonds riverains qui sont grevés par le marchepied peuvent s'opposer à ce que d'autres personnes en fassent usage et s'introduisent sur leurs propriétés, si elles n'y sont autorisées par la loi.

bb) L'expropriation est possible pour créer, sur les fonds privés riverains, un passage public le long du lac, ou pour sauvegarder un site. La loi sur le marchepied le prévoit expressément dans les termes suivants:

Art. 14 LML

En application de la loi sur l'expropriation, le Conseil d'Etat est autorisé à conférer le droit d'expropriation à une ou plusieurs communes, à un ou plusieurs villages ou hameaux ayant une organisation autonome, pour l'établissement d'un chemin public sur la zone riveraine visée à l'article premier ou pour assurer au public, à titre de servitude, l'utilisation du passage sur cette zone.

Art. 15 LML

Le Conseil d'Etat peut, en outre, conférer le droit d'expropriation à une ou plusieurs communes, à un ou plusieurs villages ou hameaux ayant une organisation autonome, en vue d'assurer la conservation d'un site dans le voisinage du lac, cela soit par l'acquisition du fonds, soit en asservissant la propriété privée à l'obligation de laisser subsister le site dans son état naturel.

On relève qu'en l'espèce, aucune procédure d'expropriation n'a été engagée envers le recourant. Elle serait d'ailleurs de compétence communale (avec l'autorisation du Conseil d'Etat).

cc) Pour ce qui concerne les ouvrages nouveaux sur le domaine public des eaux (et non sur les parcelles privées, fût-ce sur le marchepied), la loi sur le marchepied prévoit ce qui suit:

Art. 16 LML

"1 Il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.

2 Sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées pour l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lifts à bateaux, moyennant qu'un passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit sauvegardée.

3 La règle posée au premier alinéa ne s'applique pas aux constructions pour des oeuvres d'utilité publique (quais publics, débarcadères publics, bains publics, etc.).

4 Les actes de concession devront contenir les prescriptions nécessaires pour éviter que les ouvrages ou constructions autorisés déparent le paysage."

c) En 2001, le Grand Conseil a adopté le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (ci-après: le PDRL). Au chapitre du cheminement riverain, les lacs et leurs rives sont des espaces éminemment publics, dont la jouissance doit être offerte au plus grand nombre; l'un des principes fondamentaux du plan directeur est ainsi de rendre les rives plus accueillantes et d'améliorer les possibilités d'accès pour la population locale et les touristes (p. 61ss). Le PDRL prévoit trois mesures générales: assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l'ensemble des rives vaudoises du lac; créer le chemin directement en rive du lac, dans la mesure où sa construction n'entre pas en conflit avec des objectifs de protection de la nature et où il est techniquement réalisable; assurer de manière prioritaire la liaison piétonne entre les équipements de détente et de loisirs existants ou à créer et les sites urbanisés (p. 66).

Le PDRL est un instrument de coordination. En tant que plan directeur, il ne règle pas le statut juridique des parcelles et n'est pas contraignant pour les propriétaires (BGC février 2000 p. 7409 - exposé des motifs - et p. 7443 - déclaration du Conseiller d'Etat Biéler; AC.2003.0217 du 21 juillet 2005, consid. 2).

d) La propriété est garantie (art. 26 al. 1 Cst; 25 al. 1 Cst/VD). Les restrictions à la propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; 38 al. 1 à 3 Cst./VD; ATF 135 I 209 consid. 3.3.1 p. 215/216; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221, 2c p. 221/222, et les arrêts cités).

4.

a) En l'espèce, le recourant se plaint tout d’abord que l’administration aurait fait une application « pavlovienne » de l'art. 16 al. 2 LML sans considération pragmatique et sans égard au PDRL, qui en parallèle avec l’interprétation devant être faite des dispositions de la LML imposerait en particulier que l’ouverture systématique des rives au public au détriment de toute considération pragmatique serait à bannir. Le recourant perd toutefois de vue que l’acte de concession n’instaure pas un passage à pied public immédiat sur le tracé prévu mais uniquement réserve un tel passage. Ainsi, il aura toujours la possibilité de s’opposer au cheminement prévu lorsque celui-ci fera l’objet des enquêtes nécessaires et pourra alors faire valoir ses griefs à l’encontre du tracé. On rappellera à ce titre que le PRDL est un instrument de coordination et qu’il n’a pas d’effet contraignant. Il est dès lors possible que celui-ci soit amendé par l’autorité et que le cheminement tel que prévu aujourd’hui soit altéré. Cela étant, il convient encore de déterminer si, comme paraît le soutenir le recourant, l’autorité intimée jouit de par la loi d’une quelconque marge d’appréciation quant à l’instauration de la réserve d’un passage public lors de l’octroi ou du renouvellement d’une concession. Tel n’est clairement pas le cas. En effet, la formulation de l’art. 16 al. 2 LML n’est aucunement potestative en prévoyant l’octroi d’une concession « moyennant » la réserve d’un passage public. Celle-ci est ainsi une condition à l'octroi de concessions pour des ouvrages ou installations nautiques sur le domaine public du lac, ce que confirme l’art. 13 du règlement d'application de la loi sur le marchepied du 11 juin 1956 (RLML; BLV 721.09.1). En effet, cette disposition prescrit que l'octroi de toute concession à teneur de l'art. 26 LLC est aussi subordonné à la création du passage public prévu par l'art. 16 al. 2de la loi sur le marchepied. C'est donc à juste titre que la concession délivrée au recourant impose que soit réservé ce passage public en contrepartie de l'utilisation du domaine public du lac.

Le grief du recourant contestant devoir concéder la réserve d’un passage public doit dès lors être rejeté.

b) Le recourant se plaint également du tracé de la servitude de passage public. Il fait grief à celui-ci de passer sur sa parcelle alors qu'il existerait sur le domaine public du lac suffisamment d'espace pour l'assurer. Il lui reproche de ne pas correspondre au tracé du cheminement riverain prévu par le PDRL (qui ne passe pas par sa parcelle). Enfin, il se plaint d'une restriction grave à sa garantie de la propriété.

aa) Sur le plan annexé à la concession, sont figurés deux tracés (de 2 m de large selon l'art. 8 de la concession):

- celui de la restriction de droit public pour le passage public à pied en application de l'art. 16 al. 2 LML (en vert); il est figuré à la limite du bord Sud de la parcelle 447 (sur l'entier du bord Sud, soit sur environ 55 m);

- celui du projet du cheminement piétonnier des Rives du Lac (en rose); il est figuré:

a) sur la moitié Ouest du côté Sud de la parcelle (là où la parcelle 447 est séparée de la grève par une planie aménagée en terrasse, soutenue par un mur en gabions, lequel surplombe la grève): en partie sur la terrasse et en partie sur la grève (soit sur le domaine public);

b) sur la moitié Est du côté Sud de la parcelle (là où la parcelle 447 est bordée uniquement par une grève): sur la parcelle 447; plus précisément: dès lors que la forme de la parcelle 447 dessine une légère pointe dirigée vers le Sud à cet endroit et que le tracé du projet du cheminement forme, lui, une ligne droite parallèle à la rive, le tracé du projet du cheminement passe (sur environ 20 m) à l'intérieur de la parcelle, dès lors qu'il "coupe" la pointe précitée.

bb) On déduit des écritures du recourant qu'il conteste tout tracé de servitude qui passe sur sa parcelle, soit le tracé en vert, et, s'agissant du tracé en rose, la portion d'environ 20 m qui passe sur sa parcelle.

Or, comme l'autorité intimée l'a précisé dans sa lettre du 12 juillet 2019 accompagnant la concession, le tracé en vert est uniquement théorique. Il ne suffit pas, à lui seul, à conférer au public un accès sur la parcelle du recourant.

Quant à celui en rose, il s'agit du "projet" du tracé du cheminement piétonnier des Rives du Lac, qui figure à titre d'indication sur le plan annexé à la concession. Au sujet du cheminement piétonnier des Rives du Lac, il ressort du dossier qu'un tel projet fait l'objet de démarches de la Municipalité de La Tour-de-Peilz depuis de nombreuses années, et qu'une partie de ce cheminement a finalement été mise à l'enquête publique par la municipalité à la fin de l'année 2019. Il s'agit toutefois seulement de la partie du cheminement situé à l'Ouest du chemin du Portail Blanc (appelée "tronçon Ouest", qui va de la plage de La Becque jusqu'au chemin du Portail Blanc). La partie du cheminement qui devra prendre place à l'Est du chemin du Portail Blanc (appelé "tronçon Est"), qui inclut la parcelle 447 du recourant, fait pour le moment encore l'objet d'études de la part des services cantonaux concernés. C'est donc lorsque ce tronçon Est fera l'objet d'une procédure spécifique et d'une mise à l'enquête publique que le recourant pourra faire valoir ses droits en tant que propriétaire concerné s'il estime qu'ils ne sont pas suffisamment pris en compte dans le projet.

La question du tracé du cheminement piétonnier des Rives du Lac sortant de l'objet du litige défini par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD), la Cour de céans n'examinera par conséquent pas les griefs du recourant à ce sujet.

5.

Le recourant se plaint encore d’une violation de la garantie de la propriété au sens de l’art. 26 Cst.

Dans son grief, le recourant s’en prend principalement à une violation du principe de la proportionnalité. Il considère en effet que la mise en place d’une servitude de passage n’est ni apte ni nécessaire. Dans son recours, il mentionne encore que l’intérêt des usagers à pouvoir bénéficier d’un accès au lac ne constitue guère un intérêt public au sens traditionnel. Sur ce dernier point, le recourant oublie que l’art. 3 al. 2 let. c LAT prévoit expressément qu'il convient notamment de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci. L’accès au rive constitue bel et bien un intérêt public.

Le recourant perd toutefois de vue qu’il ne dispose d’aucun droit propre à pouvoir procéder à des aménagements sur le domaine public cantonal, respectivement à pouvoir les maintenir (cf. art. 2 al. 1 LLC). De tels aménagements sont soumis au pouvoir discrétionnaire de l’autorité compétente. La situation est identique que l’on se trouve dans le cadre du remplacement d’une autorisation à bien plaire par une concession ou dans celui du renouvellement d’une telle concession.

Cela étant, il convient de rappeler que le droit de passage public issu de l’art. 16 al. 2 LML ne fait pas l’objet d’une servitude – comme semble le penser le recourant - mais d’une simple réserve, qui ne figure pas au registre foncier. En outre, comme on l’a évoqué dans le considérant précédent, l’autorité intimée ne jouit d’aucune marge de manœuvre quant à l’instauration de cette réserve, celle-ci constituant une condition de l’octroi d’une concession. Enfin, il est nécessaire de rappeler que le recourant peut renoncer aux installations objets de la concession et qu’ainsi aucune réserve de passage public ne sera mise en place.

En définitive, l’atteinte éventuelle à la propriété du recourant est minime et est fondée sur des dispositions légales la rendant conforme au droit supérieur.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté sur la base du dossier sans qu'il soit nécessaire de compléter l'instruction. Il ne sera donc pas donné suite à la réquisition d'inspection locale du recourant.

7.

Vu ce qui précède, le recours est rejeté et la concession pour usage d'eau n° 347/503 octroyée le 2 juillet 2019 par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement, confirmée. Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens.