CDAP - AC.2020.0044 - 2020-12-11 - A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), COMMUNE DE GLAND

A.

Le plan d'extension des zones de la Commune de Gland, approuvé le 13 janvier 1988 par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud, classe le secteur compris entre le chemin de La Falaise et les rives du lac, déjà partiellement construit, en zone à occuper par plan de quartier. L'art. 42 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) précise que cette zone ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier ou d'un plan d'exécution partiel; elle demeure provisoirement inconstructible jusqu'à l'adoption de ce plan.

La Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité) a entrepris l'étude d'un plan de quartier au lieu-dit "La Falaise" qu'elle a divisé en trois secteurs, faisant l'objet de trois plans distincts. Le plan de quartier "La Falaise I", englobe un secteur situé au sud du périmètre; il est délimité, au sud, par la parcelle n° 926, classée en zone agricole, à l'ouest par le chemin de La Falaise, à l'est par la rive du lac, et au nord par la parcelle communale n° 933. Le secteur de "La Falaise II" comprend, au sud, la parcelle communale n° 933, au nord la parcelle n° 936. Enfin, le secteur de "La Falaise III", également compris entre le chemin de La Falaise et la rive du lac, se compose, au sud, de la parcelle n° 937, propriété commune d'une communauté héréditaire dont fait partie A.________, et, au nord, de la parcelle communale n° 941.

Les trois plans partiels d'affectation (PPA) et leurs règlements ont été approuvés par le Conseil communal lors de ses séances des 27 septembre 2007 (I et III) et 25 juin 2009 (II). Les PPA ont été transmis au Service du développement territorial (SDT; devenu, en mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) en vue de leur approbation préalable.

Le 9 octobre 2013, le Département de l'intérieur (DINT) a, aux termes de trois décisions distinctes, approuvé préalablement les PPA "La Falaise I à III" et les règlements y relatifs, en précisant ce qui suit au sujet du cheminement piétonnier le long des rives:

"Pour poursuivre la procédure et ouvrir les voies de recours, les PPA "La Falaise I, II et III" sont approuvés préalablement simultanément. Néanmoins, liés formellement et matériellement au projet routier, ils ne pourront entrer en vigueur qu'à l'approbation définitive du projet routier par le Département des infrastructures".

B.

La décision communale du 27 septembre 2007 et les décisions d'approbation du 9 octobre 2013 concernant les PPA "La Falaise I et III" ont fait l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal. Par arrêt du 29 octobre 2015 (affaire AC.2013.0454, dossiers joints: AC.2013.0455. AC.2013.0456, AC.2013.0461 et AC.2013.0465), celui-ci a rejeté les recours, estimant en substance que l'adoption de trois PPA distincts ne contrevenait pas aux principes régissant l'aménagement du territoire, en particulier pas au principe de coordination.

L'arrêt cantonal a été attaqué devant le Tribunal fédéral.

Par arrêt du 15 septembre 2016 (cause 1C_630/2015), le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable. Il a notamment retenu ce qui suit dans son arrêt:

"5.3. Le Tribunal cantonal a tout d'abord rappelé avoir déjà été amené à se prononcer sur le statut de la zone comprise entre le chemin de "La Falaise" et la rive du lac (arrêt cantonal AC.2009.0085 du 30 avril 2012). Dans ce cadre, le secteur avait été analysé comme faisant partie d'une seule identité territoriale comportant de vastes espaces de verdures, une densité d'occupation du sol très faible et présentant des qualités paysagères de grande valeur. Sur cette base, la cour cantonale a relevé que la division du secteur en trois PPA n'apparaissait pas d'emblée évidente, ce choix ayant probablement été opéré dans le souci d'éviter que les procédures d'opposition et de recours contre l'un des trois PPA n'entravent l'aboutissement et l'entrée en vigueur des autres PPA. La cour cantonale a néanmoins mis en exergue une série de particularités propres à chaque subdivision du secteur. Elle a ainsi souligné que la portion du territoire correspondant au PPA "La Falaise II" était comprise dans la région archéologique 304 de la Commune de Gland, ce qui justifiait une réglementation particulière pour les travaux en sous-sol dans cette zone (cf. art. 13 du règlement du PPA [RPPA] "La Falaise II"). Quant au secteur de "La Falaise III", celui-ci renferme les parcelles nos 941 et 942, propriétés de la Commune de Gland et supportant l'Hôtel de la Plage, justifiant une réglementation adaptée à cette zone d'utilité publique (chapitre VI du RPPA "La Falaise III"). Les objectifs d'aménagements poursuivis par les trois PPA - établis par le même urbaniste - étant pour le surplus similaires et les mesures de planification envisagées identiques pour l'essentiel, la cour cantonale en a déduit que la méthode choisie par l'autorité communale ne heurtait pas le principe de la coordination.

5.3.1. Bien qu'elle affirme que la séparation du secteur en trois portions de territoire distinctes ne repose sur aucun motif objectif, la recourante ne fournit à cet égard aucune explication, notamment s'agissant des différences identifiées par la cour cantonale; elle se contente à cet égard d'invoquer l'existence de procédures successives dans lesquelles elle a été contrainte d'intervenir. Cet élément est toutefois insuffisant: les inconvénients d'ordre procédural subis par la recourante ne sauraient à eux seuls remettre en cause les options de planification retenues par la commune. En tout état, il faut, avec le Tribunal cantonal, reconnaître que la LAT n'exige pas qu'un plan unique soit établi; on ne saurait en particulier déduire sans autre forme de démonstration que l'établissement de trois PPA contreviendrait aux exigences d'utilisation raisonnable du sol, ce d'autant moins que ce choix ne repose pas uniquement sur des critères liés à l'attitude des propriétaires riverains, mais également sur des différences objectives mises en évidence par la cour cantonale. On ne distingue dès lors pas d'emblée quels éléments interdiraient la réalisation d'une planification tripartite; la solution adoptée par l'autorité communale et approuvée par le service cantonal compétent n'apparaît ainsi pas inappropriée. Dans ces conditions, compte tenu de la retenue dont doit faire preuve l'autorité de recours quand entrent en ligne de compte, comme en l'espèce, la connaissance des circonstances et des lieux, c'est à raison que le Tribunal cantonal n'a pas substitué sa propre appréciation - favorable à une planification unique - à celle de l'autorité communale, ménageant en cela l'autonomie dont celle-ci dispose dans ce domaine (cf. art. 139 al. 1 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [RS/VD 101.01] et art. 2 al. 2 LATC; cf. arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.1 non publié in ATF 137 II 23).

5.3.2. Quant au principe de coordination à proprement parler, celui-ci n'est en l'espèce d'aucun secours à la recourante. Appliqué par analogie à un plan d'affectation en vertu de l'art. 25 al. 4 LAT, ce principe suppose que ce plan - qui constitue lui-même déjà un instrument de coordination (ARNOLD MARTI, Commentaire LAT, 2010, n. 42 ad art. 25a LAT) - tienne compte de l'ensemble des problématiques susceptibles de se présenter (cf. ATF 123 II 88 consid. 2a p. 93; arrêt 1C_163/2011 du 15 juin 2012 consid. 3). Or, pris individuellement, chacun des PPA répond à ces exigences: ils ont tous trois été soumis au SDT et ont fait l'objet de rapports d'examen réunissant les préavis de l'ensemble des différents services de l'Etat concernés. Cela étant, à supposer qu'outre le critère géographique les trois plans soient unis par un lien si étroit qu'ils ne puissent être appliqués isolément - comme le prétend la recourante -, le principe de coordination ne s'en trouve pas moins respecté. En effet, les PPA ont été établis de façon cohérente par un même bureau d'architectes et ont fait l'objet d'un rapport d'aménagement conjoint (art. 47 OAT; dont la dernière version au dossier date du 16 janvier 2009), identifiant l'ensemble des problématiques liées au secteur, dans son intégralité. Ces problématiques ont en outre fait l'objet d'une séance de conciliation du 22 mai 2007, dont le résultat a été transmis au département compétent conformément à la législation cantonale. Enfin, l'adoption des trois PPA a été fusionnée sous l'impulsion du SDT, leur approbation ayant fait l'objet de trois décisions connexes du même jour, à la teneur pour l'essentiel identique.

5.3.3. Il n'apparaît enfin pas contraire au principe de coordination d'avoir exigé que la procédure d'alignement pour le chemin au bord du lac soit engagée simultanément à l'adoption des plans d'affectation. L'amélioration des possibilités d'accès aux berges du Léman constituant l'un des objectifs poursuivi par la planification directrice cantonale (cf. en particulier Plan directeur des rives vaudoises du Lac Léman, adopté en 2000, Premier cahier, Fondements, Objectifs, principes et mesures générales p. 61 ss), le SDT pouvait, sans que cela ne soit critiquable, saisir l'occasion de la révision de l'affectation du secteur pour adopter, en parallèle, une planification routière pour le chemin piéton. Cela étant, tout comme devant la cour cantonale, les critiques de la recourante sur ce point portent uniquement sur le prétendu déni de justice lié au retard né de cette coordination, qui n'a en tant que tel aucune influence sur la validité matérielle de la planification".

C.

En parallèle à la procédure d'adoption des PPA précités, la municipalité a mandaté un bureau de géomètres pour procéder à l’étude de projets de réalisation du cheminement riverain dans le secteur. Dans un rapport du 25 novembre 2011, le bureau de géomètres a proposé un tracé s'étendant sur une longueur de 300 mètres entre la parcelle communale n° 933 donnant accès au chemin de La Falaise, jusqu’à la plage communale de La Falaise (parcelles n° 941 à 943).

Le projet de cheminement riverain a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 29 novembre 2011 au 13 janvier 2012. Lors de sa séance du 7 février 2013, le Conseil communal de Gland a levé les oppositions et accordé le crédit nécessaire pour entreprendre les travaux du sentier riverain. Le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé préalablement le projet de réalisation d’un cheminement piétonnier en date du 8 septembre 2013 et il a levé les oppositions. Le Service des routes a notifié la décision d’approbation préalable du 8 septembre 2013 ainsi que les projets de réponse aux opposants tels qu’ils ont été adoptés par le Conseil communal.

Les décisions du DIRH du 8 septembre 2013 et du Conseil communal de Gland du 23 août 2013 ont été attaquées devant le Tribunal cantonal (affaire AC.2013.0426, dossier joint AC.2013.0427).

Par arrêt du 23 novembre 2015, le Tribunal cantonal a rejeté l'un des recours et a admis très partiellement le second, en statuant comme suit:

"II. La décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 adoptant le projet de réponse à l'opposition de la société recourante ainsi que la décision du Département des infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013 approuvant préalablement le projet de réalisation du cheminement piétonnier en bordure du lac au lieu-dit "La Falaise" et levant l'opposition de la société recourante est annulée en ce qui concerne la conception et le tracé du chemin riverain au droit de la parcelle n°934, le dossier étant renvoyé à l'autorité de planification pour statuer à nouveau conformément aux considérants de l'arrêt et pour étendre l'expropriation à la servitude de passage pour tout véhicule en faveur et grevant les parcelles nos 933, 934, 935 et 936 (servitude 188’245) en vue de la création d'un passage public sur l'emprise de la parcelle n°933.

Les décisions du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 et celle du Département des infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013 sont maintenues pour le surplus".

Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

Le 28 novembre 2016, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a mis en vigueur le PPA Falaise I, considérant qu'il n'était pas lié matériellement et formellement au cheminement piétonnier.

D.

Répondant à un courrier de A.________, le SDT lui a indiqué le 12 mai 2017 que les PPA Falaise II et Falaise III ne pouvaient pas entrer en force dès lors que la procédure de planification routière n'était pas terminée. Ces PPA ne pourraient entrer en vigueur qu'à l'approbation définitive du projet routier par le Département des infrastructures.

À la demande de l'intéressé, le SDT lui a indiqué par courrier du 29 mai 2017 comment accéder aux arrêts de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). À sa requête, il lui a fourni d'ultérieures précisions par courrier du 16 janvier 2018. Dans ce courrier, il I'invitait également à prendre contact avec l'administration communale pour de plus amples précisions.

Répondant à un courrier de A.________, le SDT lui a indiqué le 19 février 2019 que les recours déposés contre les PPA avaient été rejetés. Il exposait que, contrairement au PPA Falaise I, les PPA Falaise II et Falaise III étaient formellement et matériellement liés au projet routier, qui traitait du chemin riverain. Un recours contre ce projet avait été partiellement admis par le Tribunal cantonal et le dossier avait été retourné à l'autorité de planification pour statuer à nouveau. En l'état, les PPA Falaise II et Falaise III ne pouvaient pas entrer en force dès lors que la procédure de planification routière n'était pas terminée. Ils ne pourraient entrer en vigueur qu'à l'approbation définitive du projet routier par le département compétent. Il l'invitait à prendre contact avec l'administration communale pour de plus amples précisions.

Répondant à un courrier de A.________, le SDT lui a indiqué le 25 juin 2019 qu'il n'avait pas de nouvel élément à ajouter à ses réponses précédentes.

E.

Le 9 octobre 2019, A.________ s'est adressé à la CDAP, faisant grief au canton et à la Commune de Gland, d'avoir contrevenu à la loi subdivisant la zone "La Falaise" en trois PPA ainsi qu'en liant le cheminement et le PPA. Il se plaignait aussi d'un déni de justice dès lors qu'un seul des PPA était entré en force.

Le 14 octobre 2019, le président de la CDAP a répondu à A.________ qu'il n'apparaissait pas qu'il voulait contester une décision du DTE ou de la Municipalité de Gland. En l'état, faute de disposer d'un acte de recours clair et indiquant les conclusions et motifs du recours, le Tribunal ne pouvait pas intervenir et il ne serait pas donné d'autre suite à sa lettre.

Le 7 novembre 2019, A.________ a écrit au Tribunal qu'il allait étudier la manière dont il convenait de procéder.

Par courrier du 8 novembre 2019, le président de la CDAP a rappelé à A.________ que le Tribunal ne pourrait intervenir que s'il était saisi d'un recours contre une décision ou contre l'absence de décision.

Le 15 janvier 2020, A.________ a indiqué qu'il contestait les décisions du DTE et de la municipalité qui subdivisaient la zone "La Falaise" en trois PPA et qui liaient le cheminement et le PPA. Il se plaignait aussi d'un déni de justice dès lors que le dernier recours contre le cheminement avait été rejeté il y avait plus de trois ans et que les PPA Falaise II et III n'étaient toujours pas entrés en force. Il demandait enfin l'ouverture d'une action en justice envers le canton et la commune.

Le 17 janvier 2020, le président de la CDAP a répondu à A.________ que le Tribunal ne pourrait intervenir que s'il était saisi d'un recours contre une décision ou contre l'absence de décision. La CDAP n'était par ailleurs pas compétente pour se prononcer dans le cadre d'actions judiciaires qui seraient dirigées contre un conseiller d'Etat ou le syndic d'une commune.

F.

Le 14 février 2020, A.________ (ci-après: le recourant) a adressé le courrier suivant à la CDAP:

"(..)

1) je conteste deux décisions du DTE et de la Municipalité de Gland :

1.1 l'une, celle d'avoir établi des PPA minuscules, contrevenant à l'esprit du règlement sur les PPA, et

-choisis/déterminés dans le but de tenter de contraindre les propriétaires récalcitrants envers le cheminement (notre père, lui, l'avait accepté) et

-ayant permis d'octroyer le PPA à Falaise I !

1.2 l'autre, celle d'avoir lié PPA et cheminement, ce qui est illégal ! Deux avocats l'ont d'ailleurs dit lors d'assemblées.

2) en outre, j'évoque que ces deux entités sont coupables de

déni de justice (LPA-VD art. 74 al. 2), le dernier recours contre le cheminement ayant été levé par le TF il y a plus de trois ans et les PPA Falaise II et Ill n'étant toujours pas entrés en force !

J'ajoute que déni de justice il y a, sur ce point, aux yeux d'un homme de loi aussi : un avocat l'a dit.

3) J'entends donc ouvrir une action en Justice contre

- pour le Canton, Madame J. De Quattro, et

- pour le Canton, Madame B. Métraux,

- pour la Commune de Gland, Monsieur B.________

comme responsables des trois fautes administratives ci-dessus présentées, lesquelles me lèsent d'une façon inacceptable".

Par décision du 12 mai 2020, suite à divers échanges de courriers, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Le même jour, le recourant a été invité à transmettre au tribunal les décisions qu'il contestait.

Le 20 mai 2020, le recourant s'est adressé au DTE et à la municipalité leur demandant de bien vouloir lui faire parvenir la décision formalisant la subdivision de la zone "La Falaise" en trois PPA ainsi que la décision formalisant le fait d'avoir lié le cheminement et le PPA dans la zone Falaise II et III.

Le 5 juin 2020, la municipalité a répondu au recourant que la subdivision de la zone "La Falaise" en trois PPA ne se fondait pas sur une décision isolée, mais résultait d'un processus qui s'était étendu sur plusieurs années. Au surplus, cette manière de faire avait été confirmée tant par le Tribunal cantonal que par le Tribunal fédéral. Quant au fait d'avoir lié le cheminement et le PPA, il ne découlait pas non plus d'une décision isolée mais de principes imposés par le droit supérieur, en particulier le principe de coordination. C'étaient les autorités cantonales qui avaient demandé à la municipalité de coordonner l'approbation des trois plans et l'approbation du plan d'alignement prévu pour la réalisation du sentier riverain. La municipalité renvoyait pour le surplus aux arrêts du Tribunal cantonal ainsi qu'au courrier du SDT du 19 février 2019.

Le 31 mai 2020, puis le 3 juin 2020, le recourant a adressé des courriers à la CDAP. Le 7 juin 2020, le recourant a adressé à la CDAP un courrier, par lequel il prenait position au sujet du courrier de la municipalité du 5 juin 2020.

La DGTL s'est déterminée le 29 juin 2020 et a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Concernant la division du plan d'affectation en trois PPA, elle se réfère à la décision du 9 octobre 2013, dans laquelle le DTE avait rappelé les raisons qui avaient motivé le choix de procéder à trois PPA séparés, en soulignant l'importance d'une approbation coordonnée, dans les termes suivants:

"Suite à des difficultés rencontrées par la commune dans l'élaboration du plan avec certains propriétaires, le secteur de La Falaise a été divisé en trois sous-secteurs : "La Falaise I, II, et III", respectivement d'une surface d'environ 2,5 hectares (ha), 2,5 ha et 1,9 ha. Les PPA "La Falaise I et Ill" sont parvenus au SDT pour approbation préalable le 9 novembre 2007. Le Service du développement territorial (SDT) avait accepté le fractionnement. Néanmoins, vu les oppositions et le peu d'empressement des propriétaires d'aborder la réalisation du cheminement piétonnier le long des rives, il a été convenu d'attendre que le PPA "La Falaise II" soit également envoyé au SDT pour approbation préalable, afin de poursuivre la procédure des trois PPA de manière conjointe et coordonnée avec la procédure routière".

Elle rappelle aussi que le choix de procéder à des planifications séparées a été définitivement validé par les autorités judiciaires. Les PPA sont donc définitifs et exécutoires. Il n'y a pas lieu de remettre en cause ces PPA, la division en trois sous-secteurs ou la taille de chacun de ces derniers dans la présente procédure. Concernant le choix de lier le cheminement piétonnier aux PPA, la DGTL rappelle aussi la décision du 9 octobre 2013, dans laquelle le DTE a souligné que les PPA La Falaise I, Il et III ne pourraient entrer en vigueur qu'après l'approbation définitive du projet routier. En l'état, la procédure routière n'est pas terminée, vu que l'arrêt de renvoi du Tribunal cantonal du 23 novembre 2015 a impliqué une reprise de la procédure. Pour ce motif, la DGTL ne peut pas constater l'entrée en vigueur des planifications concernées par la procédure en cours, à savoir les PPA La Falaise II et La Falaise III. Cette situation justifie que le PPA La Falaise I, qui n'est pas lié au projet routier, ait été mis en vigueur, contrairement aux deux autres planifications. Fondé sur la coordination des procédures (art. 25a LAT), le refus de constater l'entrée en vigueur du PPA La Falaise III repose sur des motifs objectifs.

Concernant le grief de déni de justice, la DGTL relève que le choix de procéder à des plans d'affectation séparés a été approuvé par le SDT lors des examens préalables. Cette décision est définitive et exécutoire. Aussi bien le Tribunal cantonal que le Tribunal fédéral ont admis ce mode de procéder. Quant à l'impossibilité de constater l'entrée en vigueur des PPA La Falaise II et La Falaise III, elle repose sur l'arrêt de renvoi du Tribunal cantonal du 23 novembre 2015 et la nécessité de respecter la coordination des procédures. La stratégie mise en place par les autorités intimées est fondée sur des motifs objectifs. La constitution des servitudes est une tâche délicate et semble en l'espèce être rendue difficile par les oppositions des propriétaires. Pour le surplus, cette démarche relève de la compétence de l'autorité communale. Cela étant, la DGTL estime que le SDT a apporté en toute transparence les explications nécessaires. La situation actuelle résulte ainsi de raisons objectives et le recours pour déni de justice est manifestement infondé.

La municipalité a répondu le 3 août 2020 et a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Concernant l'existence de trois PPA et le lien opéré entre le cheminement piétonnier et les PPA, elle se réfère pour l'essentiel aux explications déjà données au recourant dans son courrier du 5 juin 2020, relevant que le recourant conteste des décisions prises dans le cadre de procédures terminées et entrées en force. Au sujet de l'intention annoncée par le recourant d'ouvrir une action en responsabilité contre des membres du Conseil d'Etat et de la municipalité, elle souligne qu'une telle action n'est pas de la compétence de la juridiction administrative. Pour ce qui concerne le reproche de déni de justice, la municipalité relève qu'elle regrette que les PPA Falaise II et Falaise III n'aient pas pu encore entrer en vigueur. Elle expose qu'elle a cherché à obtenir l'accord de tous les propriétaires concernés par le cheminement, estimant que cela permettrait de gagner du temps et d'éviter de nouveaux recours. Toutefois l'un des propriétaires s'est opposé à une solution négociée, de sorte qu'elle a décidé de réinitialiser la procédure de planification. En définitive la municipalité estime ne pas être responsable du retard pris dans la réalisation du cheminement.

Le recourant s'est déterminé le 29 août 2020 et a estimé que les affirmations des autorités intimées n'étaient pas fondées.

En date du 22 septembre 2020, la DGTL a indiquée qu'elle renonçait à se déterminer et a renvoyé à la réponse du 29 juin 2020.