CDAP - AC.2021.0049 - 2021-11-23 - A.________/Municipalité de Longirod, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, B.________, C.________

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Enfin, la recourante dispose de la qualité pour recourir en tant que voisine proche de la parcelle litigieuse. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante requiert une inspection locale.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend en particulier le droit pour le justiciable de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 8C_743/2020 du 30 juin 2021 consid. 5.2.1 et les références).

b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause. Il apparaît donc superflu de mener une inspection locale, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendue de la recourante.

3.

La recourante soutient que les travaux prévus sur le chalet et la piscine existants seraient pas conformes à la zone S2.

De l'avis de la recourante, sur le principe, la zone S2 serait absolument inconstructible, des dérogations ne pouvant se justifier que pour des motifs importants et pour autant qu'elles portent sur des éléments mineurs. Il ressortirait du règlement d'application du plan des zones de protection du captage du Bugnon qu'une reconstruction ne serait autorisée que dans l'hypothèse d'un sinistre; a contrario, une reconstruction volontaire serait inadmissible, a fortiori un élément de construction nouveau. La recourante affirme en outre que la zone S2 devrait être assimilée à la zone non constructible et soumise à la législation fédérale hors zone à bâtir, spécifiquement à l'art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700).

Toujours selon la recourante, le projet litigieux ne se limiterait pas à un entretien ou une rénovation du chalet existant, mais constituerait une véritable reconstruction. De plus, l'ajout d'un sas d'entrée augmenterait la surface habitable et le volume du bâtiment. Or, ces interventions, prohibées en zone S2, ne pourraient être autorisées par la voie de la dérogation, dès lors qu'un simple entretien du bâtiment existant serait possible, ainsi qu'en attesteraient les photographies produites. Un démontage total ne serait ni justifié, ni nécessaire.

La recourante souligne encore que les nouveaux éléments extérieurs prévus, à savoir une vaste terrasse, d'agrément et somptuaire, comprenant des escaliers d'accès ainsi qu'un deck à même le sol, seraient également proscrits en zone S2 dans la mesure où la législation insisterait lourdement sur la nécessité de ne pas augmenter la pression constructrice dans une telle zone. Peu importerait à cet égard que la terrasse soit surélevée. Au demeurant, elle dépasserait largement les 30% d'agrandissement autorisés par les art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), sans compter qu'elle modifierait sensiblement l'aspect du bâtiment existant, en violation de ces deux dispositions.

Quant à la piscine, la recourante affirme qu'elle serait inutilisée depuis de nombreuses années, dans un état de vétusté avancé, imputable à la négligence des propriétaires, et remplie d'eau souillée. Elle expose que les exigences de la DGE figurant dans la synthèse CAMAC ne seraient pas réalisables: il serait inévitablement nécessaire de reconstruire une piscine neuve, le bassin actuel n'étant pas en mesure d'accueillir de nouvelles installations conformes. Autrement dit, il s'agirait en réalité de réaliser une nouvelle piscine, à savoir une nouvelle construction interdite en zone S2. Seule sa suppression serait conforme à la zone de protection.

En conclusion, la recourante soutient que les autorisations accordées ne répondraient pas à des motifs importants et seraient fondées sur une appréciation superficielle de la situation.

4.

a) Selon l'art. 19 al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), la construction et la transformation de bâtiments et d’installations, ainsi que les fouilles, les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s’ils peuvent mettre en danger les eaux.

L'art. 20 al. 1 LEaux impose aux cantons de délimiter des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines d'intérêt public, en fixant les restrictions nécessaires au droit de propriété. Décrites à l'annexe 4 de l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), ces zones se composent de la zone S1 (zone de captage), de la zone S2 (zone de protection rapprochée), de la zone S3 (zone de protection éloignée) ainsi que des zones Sh et Sm selon la nature de l'aquifère (roches meubles et karstiques ou fissurées faiblement hétérogènes/karstiques ou fissurées fortement hétérogènes; cf. annexe 4 OEaux ch. 121). Ces zones sont incluses dans les secteurs particulièrement menacés au sens de l'art. 19 al. 1 LEaux précité (cf. TF 1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 5.2 et la référence).

La zone S2 doit empêcher que les eaux du sous-sol soient polluées par des excavations et travaux souterrains à proximité des captages et des installations d’alimentation artificielle (cf. annexe 4 OEaux ch. 123 al. 1 let. a) et que l’écoulement vers le captage soit entravé par des installations en sous-sol (let. b). Elle est en principe délimitée autour des captages et installations d’alimentation artificielle et dimensionnée de sorte que la distance entre la zone S1 et la limite extérieure de la zone S2, dans le sens du courant, soit de 100 m au moins (cf. annexe 4 OEaux ch. 123 al. 3).

b) L'art. 31 OEaux, intitulé "Mesures de protection", dispose à son al. 1 que quiconque construit ou transforme des installations dans une zone ou dans un périmètre de protection des eaux souterraines, ou y exerce d’autres activités présentant un danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s’imposent en vue de protéger les eaux.

Sous cet angle, la zone S2 est soumise à un régime sévère de protection, dès lors que la construction d’ouvrages et d’installations est interdite; l'autorité ne peut accorder de dérogations que pour "des motifs importants et si toute menace pour l’utilisation d’eau potable peut être exclue" (cf. annexe 4 OEaux ch. 222 al. 1 let. a; TF 1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 5.3;1C_592/2017 du 15 juin 2018 consid. 2.3 et les références). En d'autres termes, une dérogation n'est possible que si deux conditions cumulatives – existence de motifs importants et exclusion de toute menace – sont remplies.

aa) S'agissant de la première condition (existence de "motifs importants"), les "Instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines" publiées en 2004 par l'ancien Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après: les Instructions pratiques) considèrent ceci (ch. 3.2.2 p. 59): "La nécessité de construire ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines et de l’approvisionnement en eau potable. La législation fédérale attache beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2 en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la sécurité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une dérogation". Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser qu'une interprétation restrictive de la notion de "motifs importants" ne se justifie dans les zones d'habitation entièrement construites que lorsque les intérêts de la protection des eaux souterraines et de l’approvisionnement en eau potable sont affectés au moins potentiellement (cf. TF 1C_456/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.8). Dans cette affaire, concernant une maison unifamiliale sise dans le canton de Zoug, le Tribunal fédéral a confirmé l'autorisation d'aménager en zone S2 une terrasse avec places assises, plusieurs mesures de stabilisation de talus ainsi qu'un mur de soutènement. Antérieurement, le Tribunal fédéral avait en outre retenu qu'un projet qui apporte une amélioration des conditions de protection des eaux n'est pas une installation que le ch. 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 OEaux vise à interdire (cf. TF 1C_198/2012 du 26 novembre 2012 consid. 4, concernant, hors zone à bâtir, un nouveau silo étanche à la place de trois anciens silos présentant des fuites ainsi qu'une nouvelle construction destinée à abriter les machines et les balles de foin).

La jurisprudence cantonale s'est penchée sur l'éventuelle application, en zone S2, de la garantie de la situation acquise. Ainsi, dans un arrêt du 30 juin 2005, le Tribunal administratif du canton de Schwyz (EG-VSZ 2005 p. 188 ss, consid. 3.2 [www.schoenbaechler.ch/egv-sz/egv05B.htm, décision 8.11]) a examiné si, pour les constructions existantes, la garantie de la situation acquise pouvait constituer un "motif important" au sens du ch. 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 OEaux. Certes, selon ce tribunal, les Instructions pratiques ne désignaient pas expressément cette garantie comme un tel motif. L'art. 31 al. 2 OEaux visait cependant à assurer que la garantie de la situation acquise soit également valable dans le domaine de la législation de protection des eaux souterraines, du moins tant que cette garantie n'entrait pas en conflit avec les objectifs de la protection de ces eaux, ce qui pourrait conduire à exiger des mesures d'assainissement, voire le démantèlement d'un bâtiment (cf. aussi la référence citée, soit Mark Gisler, Das Wiederaufbaurecht, thèse Zurich 2003, p. 157).

Dans la ligne de cet arrêt schwytzois, la Cour de céans a de même considéré, dans une affaire concernant la surélévation d'une villa, qu'il n'était pas exclu que la protection de la situation acquise liée à la garantie de la propriété puisse constituer un "motif important" de dérogation à l'interdiction de construire en zone S2. Elle a ensuite examiné si la demande d'agrandissement demeurait dans les limites admises par la garantie de la situation acquise. Dans ce cadre, elle a envisagé deux hypothèses: le déclassement de la parcelle hors de la zone à bâtir par son affectation en zone S2 avec l'application des art. 24c LAT et 42 OAT, et le maintien en zone à bâtir avec l'application de l'art. 80 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Elle a toutefois laissé ces réflexions indécises, jugeant que le projet dépassait de toute façon les limites de la garantie de la situation acquise, vu l'absence d'état de nécessité pour la constructrice de la surélévation voulue (cf. CDAP AC.2009.0156 du 3 février 2011 consid. 5b, confirmé par TF 1C_109/2011 du 14 décembre 2011 consid. 3).

bb) En ce qui concerne la deuxième condition (exclusion de toute menace), les Instructions pratiques retiennent qu'une menace peut être considérée comme exclue, si une étude soigneuse adaptée au contexte apporte la certitude que l’installation considérée ne risque pas de porter atteinte au captage. Il ne suffit pas de prendre toutes les dispositions répondant à l’état de la technique, mais il convient d’y ajouter toutes les mesures que l’expérience suggère pour empêcher une pollution des eaux souterraines. Il ne faut pas se contenter d’une évaluation superficielle qui aboutirait à la conclusion qu’une menace est improbable. Les installations autorisées à titre exceptionnel en zone S2 doivent au moins satisfaire aux exigences légales applicables à celles implantées en zone de protection S3; aucune dérogation allant au-delà de ces critères n’est admise. L’autorisation correspondante doit fournir toutes les informations utiles sur la nature de l’exception et préciser les conditions posées (ch. 4.3.2 p. 95 s.).

Les Instructions pratiques précisent encore, dans des tableaux de référence énumérant les mesures de protection et les restrictions d’utilisation à observer dans les zones de protection des eaux (ch. 3.3 p. 63 s.), qu'en général, les chantiers présentent des risques importants pour les eaux souterraines. D’une part des substances pouvant altérer les eaux y sont entreposées, d’autre part le lait de ciment et divers additifs du béton peuvent provoquer de graves pollutions des eaux. Par exemple, sont ainsi interdits, en zone S2, l'exploitation et le nettoyage d’installations de préparation et de mélange de béton et de mortier, grands engins de forage et de fraisage.

c) Enfin, le règlement d'application du plan des zones de protection du captage du Bugnon (tiré d'un règlement-type en la matière) régit les constructions en zone S2 à ses art. 9 et 23 comme suit:

"Art. 9. - Construction et chemins

Sont seuls autorisés en zone S2:

1.

Chemins, pour autant qu'ils soient nécessaires pour l'approvisionnement en eau.

2.

Conduites d'eau de boisson, ou reconnue potable.

3.

Parcs, parcours permanents pour sports non motorisés, pistes de ski.

Art. 23. - Reconstruction

Dans la zone S2 de protection rapprochée, la reconstruction dans leur volume existant de bâtiments sinistrés est admissible pour autant qu'il y ait sécurisation des équipements et que l'utilisation des nouvelles constructions ne présente pas un risque pour les eaux souterraines (au sens de I'OEaux). Les exigences relatives à la zone S3 seront respectées.

Il en va de même pour la rénovation et la transformation des bâtiments existants".

5.

Il sied d'examiner en premier lieu si les travaux prévus sur le chalet, en zone à bâtir (zone de villas), sont conformes aux règles de la zone S2 de protection des eaux.

a) aa) Au vu du plan corrigé du 3 novembre 2020, des plans mis à l'enquête publique, des plans de la construction initiale du chalet ainsi que des photographies au dossier, le chalet comporte à ce jour une surface bâtie de 85 m2. Il est érigé sur trois niveaux, à savoir un sous-sol partiellement dégagé, en maçonnerie, ainsi qu'un rez et des combles, en ossature bois. Le sous-sol est occupé par une chambre, une salle-de-bains, la chaufferie, une cave et un escalier le reliant au rez. Celui-ci inclut deux chambres, une salle-de-bains, une cuisine, un salon et une loggia. La partie est de la façade sud-ouest dispose en outre, à hauteur du rez, d'un balcon, également accessible par un escalier extérieur. Quelques marches, au nord-est, montent à la porte d'entrée au rez. Les combles (un grenier) ne sont pas aménagés.

bb) Toujours selon les documents précités, les travaux litigieux visent à reconfigurer le sous-sol, dans les murs existants (la chambre étant toutefois maintenue dans son emplacement et ses dimensions initiaux). Quant au rez et aux combles, ils seront intégralement démolis pour être reconstruits, également en ossature bois, sur la surface et dans le volume existants, hormis le sas dont il sera question ci-après.

A l'extérieur, les escaliers menant aux anciens balcon et porte d'entrée seront démolis. Le balcon sera remplacé par une vaste terrasse courant le long de la façade sud-ouest, posée sur des piliers et accessible par un nouvel escalier à l'ouest. Celui-ci aboutira sur un plancher posé à même le sol et rejoignant la piscine. Un second escalier à l'est permettra d'accéder à un sas d'entrée de 3,4 m2 (2,86 m2 x 1,195 m2) posé sur des piliers, en prolongation de la future terrasse. L'ensemble compte environ 50 m2, dont environ 36 m2 pour la terrasse.

b) En d'autres termes, dès lors que deux niveaux sur trois, ainsi que la toiture seront entièrement démolis, les travaux prévus sur le chalet consistent, du moins selon la jurisprudence relative à la garantie de la situation acquise prévalant dans le domaine de l'aménagement du territoire, en une démolition/reconstruction, non pas en une transformation, encore moins en une rénovation. En ce sens, les travaux ne répondraient donc pas à la lettre de l'art. 23 al. 2 du règlement du plan des zones de protection du captage du Bugnon, qui se limite à autoriser en zone S2, hors cas de sinistre, la transformation et la rénovation de bâtiments existants.

Cela étant, contrairement à ce que tend à soutenir la recourante, il ne s'agit pas de reprendre sans nuance, en zones de protection des eaux, les restrictions posées par la législation sur l'aménagement du territoire aux travaux portant sur des constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise, qu'il s'agisse des constructions hors zone à bâtir non conformes à l'affectation de la zone selon les art. 24c LAT et 42 OAT, ou des constructions en zone à bâtir devenues non conformes aux règles de celle-ci selon l'art. 80 LATC. Les restrictions prévalant dans le domaine de la LEaux doivent en effet être examinées et interprétées en première ligne à l'aune de l'objectif de ladite loi, à savoir la protection des eaux, non pas au regard des objectifs de l'aménagement du territoire tels que la séparation stricte du bâti et du non bâti, la préservation de terres cultivables, la protection du paysage ou l'esthétique des constructions. En d'autres termes, s'il peut être judicieux de s'inspirer des exigences prévues par l'art. 24c LAT (lequel autorise du reste la reconstruction) ou l'art. 80 LATC pour déterminer les restrictions applicables en zones de protection des eaux, ces restrictions ne doivent pas aller plus loin que ce qui est nécessaire pour la protection des eaux. Par conséquent, il n'y a pas lieu d'interpréter l'art. 23 al. 2 du règlement d'application du plan des zones de protection du captage du Bugnon en ce sens que la démolition/reconstruction serait d'emblée interdite hors cas de sinistre. Chaque projet doit être examiné de cas en cas, à la lumière des objectifs du droit fédéral de la protection des eaux.

c) En l'occurrence, la reconstruction du rez et des combles est projetée hors sol, dès lors qu'elle s'appuiera sur les murs existants du sous-sol. Sur ce point, la DGE a relevé de manière convaincante que le projet ne prévoit pas de nouvelles excavations particulières, qui risqueraient d'altérer de manière préjudiciable les terrains protecteurs de surface (pas de nouveaux accès au sous-sol; maintien du sous-sol existant sans toucher aux murs extérieurs enterrés), à l'exception de quelques semelles de fondation ponctuelles, peu profondes, pour l’aménagement de la terrasse (à savoir les piliers soutenant celle-ci, voire les deux escaliers montant du sol à son niveau) et la mise en conformité de l’entier des canalisations d’eaux claires et usées actuelles du site (cf. synthèse CAMAC).

La reconstruction sera en outre intégrée dans le volume existant, hormis le sas d'entrée. Celui-ci comptera toutefois une dimension très réduite (3,4 m2) et, surélevé, n'empiètera pas sur le terrain. Quant à la création d'une vaste terrasse sur piliers, non couverte, qui ne crée pas de volume fermé et demeure hors sol, elle n'a pas d'impact significatif sous l'angle de la protection des eaux. Enfin, le projet n'implique aucune augmentation de la surface habitable, respectivement de la charge d'habitation: au contraire, à lire le formulaire de demande de permis de construire, la surface habitable passerait de 135 m2 à 126 m2, vraisemblablement en raison d'une isolation plus importante. A cet égard, la recourante soutient en vain que le sas et la chambre au sous-sol augmenteraient la surface habitable: le sas, non chauffé, n'est pas habitable, et la chambre est préexistante. Enfin, peu importe que la nouvelle terrasse modifie sensiblement l'apparence du bâtiment existant. En effet, en soi, le respect de l'aspect de la construction exigé par l'art. 42 al. 1 OAT revêt certes une portée déterminante s'agissant des constructions hors zone à bâtir, mais tel n'est pas le cas au regard des objectifs de la protection des eaux. On ne voit en effet pas en quoi le maintien, par exemple, d'un style architectural déterminé, contribuerait à la sauvegarde des eaux.

De surcroît, ainsi que l'a relevé la DGE, la parcelle est située en zone S2 de protection des eaux mais, selon les connaissances existantes (découlant notamment de l'étude du bureau GEOLEP du 19 décembre 2002, p. 5 ch. 7), une importante couche de terrain de couverture offre ici une protection naturelle, au-dessus de l’aquifère où circulent les eaux souterraines alimentant le captage du Bugnon.

Il faut encore noter les strictes conditions imposées par la décision de la DGE en termes de sécurisation (surveillance par un bureau d'hydrogéologues, précautions liées à d'éventuelles fuites d'hydrocarbures ou d’autres éléments pendant le chantier, fond du bâtiment étanche, canalisations des eaux usées étanches en polyéthylène, test d'étanchéité avant la mise en service des conduites, etc.).

Il découle de ce qui précède que les travaux n'impliquent pas d'excavation significative, que les lieux bénéficient d'une couche protectrice importante et que des mesures de sécurisation strictes sont imposées tant pour le chantier que pour le bâtiment achevé. Toute menace pour les eaux peut ainsi être exclue.

d) S'agissant des motifs importants, il faut rappeler que la parcelle des constructrices se trouve dans une zone de villas entièrement bâtie, de sorte que, compte tenu de l'absence d'atteinte, même potentielle, à la protection des eaux, cette condition ne peut pas être interprétée de manière restrictive. Or, le projet concerne la reconstruction – partielle – d'un bâtiment vétuste, dont la présence n'est pas contestée et dont les installations actuelles ne sont pas conformes aux normes de protection des eaux souterraines. Le projet implique une augmentation minime du volume (soit un sas de 3,4 m2) et aucune extension de la surface habitable. Enfin, le remplacement – partiel – de l'ancien bâtiment par une construction neuve représentera, une fois les risques du chantier maîtrisés, une amélioration sur le long terme sous l'angle de la protection des eaux. Dans ces conditions, les constructrices disposent assurément d'un motif important à obtenir une dérogation à l'interdiction de construire en zone S2 de protection des eaux, sans compter que cette appréciation répond au principe de l'égalité de traitement au regard de l'autorisation dont a bénéficié la parcelle appartenant aujourd'hui à la recourante. Encore peut-on préciser que la situation diverge largement de l'affaire précitée AC.2009.0156 (cf. consid. 4b/aa supra), où le projet visait une surélévation du bâtiment existant et une extension notable de la surface habitable.

Le recours doit par conséquent être rejeté en ce qu'il concerne le chalet.

6.

Il convient de déterminer en second lieu si les travaux prévus sur la piscine sont conformes aux règles de la zone S2 de protection des eaux.

a) Selon la décision de la DGE, la piscine existante sera assainie et étanchée (notamment par un cuvelage de béton d'après le dossier), dans le volume actuel, sans nouvelle excavation. Elle sera également raccordée à la canalisation d’eaux usées, aux mêmes conditions que celles imposées aux canalisations du chalet (canalisations en PE à joints soudés et test d’étanchéité).

b) Dans ces conditions, quoi qu'en dise la recourante, les travaux relatifs à la piscine ne constituent pas une nouvelle construction prohibée en zone S2, ni même une reconstruction, mais une rénovation de la piscine existante. Là aussi, une fois les dangers du chantier maîtrisés, l'ouvrage permettra sur le long terme une amélioration de la situation existante au regard de la protection des eaux, de sorte qu'une dérogation se justifie.

Le recours s'avère ainsi pareillement mal fondé sur ce point.

7.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées, aux frais de la recourante, qui succombe. Celle-ci assumera également des dépens en faveur des constructrices. Ayant procédé sans être assistées, la DGE et la municipalité n'ont pas droit à des dépens.